930/2020. Úrskurður frá 25. september 2020
Úrskurður
Hinn 25. september 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 930/2020 í máli ÚNU 20080006.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 12. ágúst 2020 óskaði fréttastofa Stöðvar 2, Bylgjunnar og Vísis eftir aðgangi að fundargerðum, gögnum eða minnisblöðum sem snúa að athugun Verðlagsstofu skiptaverðs vegna Samherja hf. og sneri að misræmi í karfaverði á árunum 2010 til 2011.Með tölvubréfi, dags. 13. ágúst 2020, var beiðni kæranda synjað. Í bréfinu kom fram að engum fundargerðum eða minnisblöðum væri til að dreifa sem sneru að karfarannsókn Samherja sem Verðlagsstofa skiptaverðs gerði á árunum 2010 til 2011. Að mati stofnunarinnar lyti beiðnin aðallega að Excel-skjali sem unnið var af starfsmanni stofnunarinnar og innihéldi tölulegar upplýsingar sem unnar voru upp úr gagnagrunnum Fiskistofu. Í bréfinu kom fram það mat stofnunarinnar að gagnið teldist vinnugagn í skilningi upplýsingalaga nr. 140/2012, auk þess sem það innihéldi upplýsingar um aðra útflytjendur karfa en Samherja á sama tímabili. Þá var tekið fram að gagnið teldist enn vinnugagn þrátt fyrir að hafa verið sent úrskurðarnefnd sjómanna þar sem Verðlagsstofa annist upplýsingaöflun og skrifstofuhald fyrir úrskurðarnefndina, sbr. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 14. ágúst 2020, var kæran kynnt Verðlagsstofu skiptaverðs og stofnuninni veittur frestur til að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lyti að.Umsögn Verðlagsstofu skiptaverðs barst með bréfi, dags. 28. ágúst 2020, ásamt Excel-skjalinu. Í bréfinu er rakið tilefni þess að skjalið var tekið saman. Fram kemur að skjalið innihaldi tölulegar upplýsingar sem unnar voru upp úr gagnagrunnum Fiskistofu. Hlutverk Verðlagsstofu samkvæmt lögum nr. 13/1998, um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, sé að fylgjast með fiskverði og uppgjöri á aflahlut sjómanna og stuðla að því að uppgjörið sé rétt og eðlilegt. Í apríl árið 2011 hafi uppgötvast ákveðið misræmi í karfaverði við reglubundna athugun Verðlagsstofu. Í kjölfarið hafi verið ákveðið að vinna frekar með karfaverð í samstarfi við úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna og hafi nefndin óskað eftir gögnum um útflutning á karfa til frekari skoðunar. Í kjölfarið hafi Excel-skjalið verið útbúið og afhent nefndinni.
Í bréfinu kemur fram sú afstaða Verðlagsstofu skiptaverðs að skjalið teljist vinnugagn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga. Þá er tekið fram að skjalið teljist enn til vinnugagns þrátt fyrir að hafa verið sent úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna þar sem Verðlagsstofu skiptaverðs sé samkvæmt 4. mgr. 8. gr. laga nr. 13/1998, um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, falið að annast upplýsingaöflun og skrifstofuhald fyrir úrskurðarnefndina. Skjalið teljist því enn vinnugagn, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Þá segir í bréfi Verðlagsstofu skiptaverðs að þar sem meira en átta ár séu liðin síðan skjalið varð til hafi komið til álita hvort unnt væri að afhenda skjalið með vísan til 1. mgr. 12. gr. upplýsingalaga þar sem fjallað er um brottfall takmarkana á upplýsingarétti þegar liðin eru átta ár frá því þau urðu til. Verðlagsstofa hafi hins vegar ekki treyst sér til að meta með fullnægjandi hætti hvort þær upplýsingar sem fram komi í skjalinu séu enn í dag að 10 árum liðnum viðkvæmar viðskiptaupplýsingar í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Enn fremur kemur fram að Verðlagsstofa hafi ákveðið að afla ekki afstöðu allra þeirra lögaðila sem komi fyrir í Excel-skjalinu, sbr., 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, þar sem það krefðist of mikillar vinnu. Þá hafi stofnunin lagt mat á þann möguleika að strika yfir þær upplýsingar sem teldust viðkvæmar í skilningi upplýsingalaga og afhenda skjalið að hluta. Það myndi hins vegar að mati stofnunarinnar leiða til þess að samhengi myndi skorta í skjalið og afhending þess þar með gagnslaus.
Í bréfinu er einnig vísað til þess að við afgreiðslu gagnabeiðninnar hafi komið í ljós annað gagn í aflögðum gagnagrunni Verðlagsstofu skiptaverðs með greiningu á sölu á óunnum karfa sem fluttur var til Þýskalands á árunum 2008 og 2009. Skjalið beri yfirskriftina „Greining á sölu á óunnum karfa sem fluttur var til Þýskalands á árunum 2008 og 2009“. Fram kemur í bréfi Verðlagsstofu skiptaverðs að stofnunin hafi sent þeim aðilum sem komu fyrir í skjalinu beiðni um afstöðu þeirra til efnis þess. Annar aðilinn hafi sjálfur birt skjalið sama dag á heimasíðu sinni með yfirstrikunum. Seinni aðilinn hafi lýst þeirri afstöðu sinni að hann teldi ekkert því til fyrirstöðu að afhenda skjalið. Stofnunin treystir sér hins vegar ekki til leggja mat á hvort hagsmunir almennings vegi þyngra en hagsmunir þeirra lögaðila sem fram koma í skjalinu og telji þar af leiðandi að lögaðilarnir í skjalinu eigi að njóta vafans.
Með bréfi, dags. 31. ágúst 2020, var kæranda gefið færi á að koma að frekari athugasemdum vegna kærunnar í ljósi umsagnar Verðlagsstofu skiptaverðs. Athugasemdir bárust ekki frá kæranda.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um ákvörðun Verðlagsstofu skiptaverðs um að synja beiðni kæranda, fréttastofu Stöðvar 2, Bylgjunnar og Vísis, um aðgang að Excel-skjali sem tekið var saman af hálfu Verðlagsstofu skiptaverðs. Í Excel-skjalinu eru teknar saman upplýsingar um útflutning á karfa árin 2010 til 2011. Við meðferð málsins hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál taldi Verðlagsstofa skiptaverðs annað skjal verða fellt undir beiðnina en það ber yfirskriftina „Greining á sölu á óunnum karfa sem fluttur var til Þýskalands á árunum 2008 og 2009“. Í ljósi orðalags gagnabeiðninnar og þar sem Verðlagsstofa skiptaverðs hefur tekið skýra afstöðu til afhendingar þess skjals verður í málinu einnig leyst úr ágreiningi um rétt kæranda til þess. Synjun Verðlagsstofu byggir á að um vinnugögn sé að ræða í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga auk þess sem skjölin hafi að geyma upplýsingar um virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni þeirra lögaðila sem koma við sögu í skjalinu. Gögnin séu af þeim sökum undanþegin upplýsingarétti.
Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er svo skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.
Í 12. gr. upplýsingalaga er fjallað um brottfall takmarkana á upplýsingarétti. Í 1. tölul. 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að eigi aðrar takmarkanir samkvæmt lögunum ekki við skuli veita aðgang að gögnum sem 1.–3. tölul. og 5. tölul. 6. gr. taka til þegar liðin eru átta ár frá því þau urðu til. Ljóst er að Excel-skjalið var tekið saman árið 2011 og því er meira en átta ár liðin frá því umrætt gagn varð til. Hið sama gildir um minnisblaðið „Greining á sölu á óunnum karfa sem fluttur var til Þýskalands á árunum 2008 og 2009“. Verður synjun um aðgang að skjölunum því ekki reist á því að um vinnugögn sé að ræða.
2.
Ákvörðun Verðlagsstofu skiptaverðs um að synja beiðni kæranda um aðgang að skjölunum byggir einnig á að í þeim kunni að felast upplýsingar um mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.Samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá upplýsingarétti almennings samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga og ber því að túlka það þröngri lögskýringu.
Í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir m.a.:
„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Í athugasemdum við ákvæðið segir jafnframt:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“
Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.
Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er ætlað að tryggja. Við það mat verður að hafa í huga það meginmarkmið laganna að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna, meðal annars í þeim tilgangi að styrkja aðhald fjölmiðla og almennings að opinberum aðilum og möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni. Þá er tiltekið í 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga að ef ákvæði 6.-10. gr. um takmarkanir á upplýsingarétti eiga aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess.
Í umsögn Verðlagsstofu skiptaverðs kemur fram sú afstaða að stofnunin treysti sér ekki til að leggja mat á hvort skjölin skuli undanþegin upplýsingarétti á grundvelli þess að um viðkvæmar upplýsingar séu að ræða í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Þó liggur fyrir að Verðlagsstofa skiptaverðs synjaði engu að síður kæranda um aðgang að gögnunum á grundvelli takmörkunarákvæða upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram í þessu samhengi að upplýsingalög leggja þá skyldu á þá sem undir lögin falla að meta rétt til aðgangs að upplýsingum í gögnum samkvæmt lögunum. Meginreglan er sú að réttur til aðgangs að gögnum sé fyrir hendi nema sérstakar takmarkanir séu á því gerðar samkvæmt upplýsingalögum eða sérlögum. Verðlagsstofa skiptaverðs getur ekki vikið sér undan skyldu sinni til mats á efni umbeðinna gagna, sbr. m.a. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Hvað sem framangreindum annmarka á málsmeðferð Verðlagsstofu skiptaverðs líður hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál yfirfarið þau gögn sem beiðnin lýtur að. Í fyrsta lagi er um að ræða Excel-skjal sem hefur að geyma tölulegar upplýsingar um karfaútflutning áranna 2010 til 2011. Í skjalinu er nánar tiltekið að finna yfirlit yfir magn, verð og meðalverð karfa sem fluttur var út á umræddu árabili. Þá koma m.a. fram upplýsingar um heiti hafnar, númer útflytjenda, umboðsmenn, sölustaði og gámanúmer. Í öðru lagi er um að ræða minnisblað sem ber heitið „Greining á sölu á óunnum karfa sem fluttur var til Þýskalands á árunum 2008 og 2009“. Fram kemur í minnisblaðinu að fengnar hafi verið tölur frá Fiskistofu fyrir bæði árin þar sem fram komi hverjir séu útflytjendur, veiðiskip, dagsetningar, sölutegund, umboðsmenn, magn, verðmæti og fleira. Unnar hafi verið töflur upp úr því þar sem hægt sé að sjá meðalverð á karfa miðað við framleiðslutegund og umboðsmenn. Einnig sé sett upp í töflu magn og verð kr./kg í beinni sölu og á markaði innanlands fyrir árin 2008 og 2009 og þau meðalverð sem Verðlagsstofa skiptaverðs hafi gefið út yfir tímabilið.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að horfa til þess að í báðum tilvikum er um gömul skjöl að ræða sem tekin voru saman fyrir um áratug. Í gögnunum er þannig ekki að finna upplýsingar um mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra lögaðila sem getið er í skjölunum sem til þess eru fallnar að valda umræddum lögaðilum tjóni verði kæranda veittur aðgangur að þeim. Með vísan til þessa getur nefndin ekki fallist á að hagsmunir þeirra lögaðila sem um ræðir af leynd um þær upplýsingar sem fram koma í skjalinu geti vegið þyngra en þeir mikilvægu hagsmunir að upplýsingar sem fram koma í gögnunum séu aðgengilegar almenningi. Í því sambandi skal jafnframt tekið fram að samkvæmt 3. gr. laga nr. 13/1998 skal Verðlagsstofa skiptaverðs afla ítarlegra gagna um fiskverð. Skal hún með skipulegum hætti vinna úr upplýsingunum sundurliðuð yfirlit um fiskverð miðað við einstök landsvæði, tiltekna viðskiptahætti og stærðar- og gæðaflokka.
Við mat á því hvort upplýsingar þær sem um ræðir í þessu máli falli undir 9. gr. upplýsingalaga verður jafnframt að leggja áherslu á að samkvæmt 3. gr. laga nr. 13/1998 skal Verðlagsstofa skiptaverðs reglulega birta upplýsingar um fiskverð þannig að þær gagnist útvegsmönnum, sjómönnum og fiskkaupendum sem best. Þá skal stofan afla gagna um afurðaverð og horfur um þróun þess. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál eiga sömu sjónarmið við um minnisblaðið sem vísað er til í umsögn Verðlagsstofu skiptaverðs til nefndarinnar og hefur að geyma greiningu á sölu á óunnum karfa sem fluttur var til Þýskalands á árunum 2008 og 2009.
Úrskurðarorð
Verðlagsstofu skiptaverðs er skylt að veita kæranda aðgang að Excel-skjali þar sem teknar eru saman upplýsingar um útflutning á karfa árin 2010 til 2011 og minnisblaðinu „Greining á sölu á óunnum karfa sem fluttur var til Þýskalands á árunum 2008 og 2009.“
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigríður Árnadóttir
Kjartan Bjarni Björgvinsson