931/2020. Úrskurður frá 20. október 2020
Úrskurður
Hinn 20. október 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 931/2020 í máli ÚNU 20020025.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 28. febrúar 2020, kærði A ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar um að synja beiðni hennar um aðgang að upplýsingum um hvar farnetssendar séu staðsettir í Reykjavík.Með erindi, dags. 4. nóvember 2018, beindi kærandi beiðni til Póst- og fjarskiptastofnunar um kort af símamöstrum á höfuðborgarsvæðinu. Beiðninni var svarað með bréfi, dags. 13. nóvember 2018. Í bréfinu segir að fjarskiptasendastaðir á höfuðborgarsvæðinu séu fjölmargir og ekki nema hluti þeirra sé í möstrum. Helstu möstur sem hýsi fjarskiptasendastaði séu á Vatnsendahæð, Úlfarsfelli og í Víðinesi. Aðrir sendastaðir séu víða á svæðinu, oftast á húsþökum hærri bygginga eða utan á veggjum þeirra. Af öryggisástæðum hafi Póst- og fjarskiptastofnun ekki heimild til að gefa upp nákvæma staðsetningu þessara sendastaða.
Með erindi, dags. 16. nóvember 2018, óskaði kærandi eftir frekari rökstuðningi. Samdægurs svaraði Póst- og fjarskiptastofnun því að í reglum um virkni almennra fjarskiptaneta, nr. 1222/2007 væri kveðið á um þær ráðstafanir sem stofnunin telji nauðsynlegt að fjarskiptafyrirtækin geri til að tryggja samfelldan rekstur almennra fjarskiptaneta. Fjarskiptafyrirtækin hafi ráðstafanir til að tryggja virkni og öryggi fjarskiptaneta í samræmi við þær kröfur sem settar séu fram m.a. með þessum reglum. Ein af þeim ráðstöfunum sé að ekki sé með auðveldum hætti mögulegt að sjá staðsetningu fjarskiptavirkja með einföldum hætti enda hafi dæmin sýnt að hætta sé t.d. á því að framin séu skemmdarverk á fjarskiptasendastöðum.
Þann 1. desember 2019, ítrekaði kærandi beiðni um aðgang að upplýsingum um staðsetningu fjarskiptavirkja í Reykjavíkurborg og var óskað eftir formlegri ákvörðun þar um. Í beiðninni segir að um sé að ræða lýðheilsumál. Kæranda var svarað með bréfi, dags. 3. desember 2019. Þar er meðal annars vísað til þess að samkvæmt 62. gr. a. laga um fjarskipti nr. 81/2003 haldi Póst- og fjarskiptastofnun rafrænan grunn um þráðlausan sendibúnað. Í ákvæðinu komi fram að vilji löggjafans sé að almenningi sé ekki heimill aðgangur að gagnagrunninum. Þó sé heimilt að fullnægðum skilyrðum að opna fyrir takmarkaðan aðgang almennings. Mikilvægir viðskipta- og öryggishagsmunir komi m.a. til skoðunar þegar tekin sé ákvörðun um slíkt.
Í bréfi kæranda til Póst- og fjarskiptastofnunar, dags. 5. desember 2019, segir m.a. að hvergi komi fram í 62. gr. a. laga um fjarskipti nr. 81/2003 að stofnunin hafi ekki heimild til að gefa upp nákvæma staðsetningu sendastaða. Ekki sé nægilegt að vitna í vilja löggjafans í þeim efnum.
Póst- og fjarskiptastofnun svaraði kæranda með bréfi, dags. 9. desember 2019. Segir þar að í 62. gr. a fjarskiptalaga komi fram að heimilt sé að fullnægðum skilyrðum að opna fyrir takmarkaðan aðgang almennings að rafræna gagnagrunninum. Þetta þýði að aðgengi að gagnagrunninum sé lokað, nema annað sé ákveðið. Það sé rétt að í ákvæðinu komi ekki beint fram að stofnunin hafi ekki heimild til að gefa upp nákvæma staðsetningu sendistaða. Hins vegar sé stofnuninni skylt, sé tekin ákvörðun um að opna fyrir aðgang að gagnagrunninum, að taka tillit til mikilvægra viðskipta- og öryggishagsmuna. Slíkt mat geti leitt til þess að aðgengið verði það takmarkað að það nái ekki til einstakra atriða eins og t.d. sendistaða. Fram kemur að stofnunin skilji erindi kæranda þannig að óskað sé eftir upplýsingar um sendistaði farsímasenda í Reykjavíkurborg.
Með erindi, dags. 19. febrúar 2020, óskaði kærandi eftir upplýsingum um hvenær ákvörðunar væri að vænta. Af gögnum málsins verður ekki séð að erindinu hafi verið svarað en afgreiðsla Póst- og fjarskiptastofnunar var sem fyrr segir kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál þann 28. febrúar 2020.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Póst- og fjarskiptastofnun með bréfi, dags. 13. mars 2020 og stofnuninni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Póst- og fjarskiptastofnunar segir að stofnunin leggi þann skilningi í beiðnina að beðið sé um aðgang að upplýsingum um staðsetningu á farnetssendum í Reykjavík úr gagnagrunni almennra fjarskiptaneta (GAF). Ekki sé hægt að veita kæranda svo víðtækan aðgang að gagnagrunninum. Þá séu umbeðin gögn ekki fyrir hendi á tiltæku formi án frekari úrvinnslu. Þá sé um að ræða viðkvæmar upplýsingar sem heimilt sé að takmarka samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012. Verði ekki fallist á synjun stofnunarinnar að fullu sé þess krafist að úrskurðarnefnd um upplýsingamál samþykki einungis takmarkaðan aðgang kæranda að umbeðnum upplýsingum úr GAF samkvæmt tilteknum forsendum sem stofnunin gerir tillögu um.
Fram kemur í umsögninni að kærandi hafi ekki rökstutt hagsmuni sína af því að fá aðgang að upplýsingunum. Þrátt fyrir að ekki þurfi að sýna fram á lögvarða hagsmuni fyrir aðgangi að upplýsingum á grundvelli upplýsingalaga sé það álit stofnunarinnar að mat á hagsmunum aðgangsbeiðanda geti haft áhrif á inntak og umfang gagnaafhendingar. Eðlilegt sé að úrskurðarnefnd um upplýsingamál leggi mat á hagsmuni kæranda m.t.t. aðgangsbeiðni hans, einkum þar sem slíkir hagsmunir vegist á við aðra mjög ríka hagsmuni. Í því tilviki sem hér um ræði óski kærandi eftir aðgangi að staðsetningu allra farnetssenda í Reykjavík. Póst- og fjarskiptastofnun telur slíkan aðgang alltof víðfeðman og ekki í samræmi við lög. Takmarka þurfi mögulegan aðgang að upplýsingum um staðsetningu farnetssenda, t.d. við tiltekinn radíus út frá vali á ákveðnu heimilisfangi.
Einnig kemur fram að GAF sé starfræktur á grundvelli 62. gr. a. í lögum um fjarskipti nr. 81/2003. Tilgangur gagnagrunnsvinnslunnar sé margþættur en um sé að ræða rannsóknar- og greiningartæki stjórnvalda á fjarskiptainnviðum landsins. Í GAF sé safnað upplýsingum um allar tegundir fjarskiptainnviða á Íslandi. Hér sé ekki einungis um að ræða staðsetningu og tegund umræddra innviða, heldur einnig ýmiss konar tæknilegar upplýsingar sem tengist viðkomandi innviðum.
Samkvæmt 1. mgr. 62. gr. a. sé Póst- og fjarskiptastofnun hýsingar-, vinnslu- og vörsluaðili GAF. Póst- og fjarskiptastofnun sé hið bæra stjórnvald til að safna upplýsingum í gagnagrunninn, vinna með þær og eftir atvikum að veita aðgang að þeim.
Fram kemur í umsögninni að aðgangsbeiðni kæranda taki ekki til tiltekins gagns heldur fremur til safns af upplýsingum í gagnagrunni. Form upplýsinganna sé yfirleitt stafrænar skrár en í tilviki farnetssenda sé um að ræða Excel-skjöl frá farnetsfyrirtækjum og upplýsingarnar séu samstæðar og samræmdar. Excel-skjölin taki til farnetssenda viðkomandi fjarskiptafyrirtækis á landinu öllu. Í þeim séu ýmsar tæknilegar upplýsingar sem ekki sé aðgengilegt fyrir hinn almenna borgara að lesa úr og greina. Þessar upplýsingar hafi verið settar inn í það landupplýsingakerfi sem GAF byggi á. Því sé hægt að búa til mynd af staðsetningu sendanna. Það sé einnig hægt að vinna Excel-skjal um staðsetningu sendanna á myndinni, að slepptum þeim upplýsingum sem varða tæknileg atriði sendanna. Það þurfi því að vinna með upplýsingarnar svo þær séu birtingarhæfar. Stofnuninni reiknist til að það hafi tekið sérfræðing stofnunarinnar um 4-5 klukkutíma að samræma og „hreinsa“ upplýsingarnar í Excel-skjali ásamt því að búa til mynd af sendunum. Þessar upplýsingar séu þó að sjálfsögðu til á myndrænu formi fyrir landið allt í gagnagrunninum. Slíkri upplýsingaafhendingu yrði á hinn bóginn jafnað til fulls aðgangs að GAF en slíkur aðgangur sé ekki í samræmi við lög.
Í umsögninni segir einnig að í GAF sé safnað margvíslegum upplýsingum um fjarskiptainnviði landsins, hvort sem þeir séu í eigu fyrirtækja í opinberri eigu eða einkaaðila. Óháð eignarhaldi og hvort fjarskiptanetin séu sérstaklega skilgreind sem neyðarfjarskiptakerfi megi slá því föstu að töluverður hluti þessara fjarskiptaneta sé þjóðfélagslega mikilvægur og tilheyri grunninnviðum. Það sé álit stofnunarinnar, sem m.a. byggi á sjónarmiðum sem fram komi í frumvarpi til breytinga á fjarskiptalögum nr. 34/2011, að upplýsingar um farnetskerfið í heild sinni, þ.m.t. sérstaklega upplýsingar um staðsetningu farnetssenda, séu viðkvæmar upplýsingar sem almennt eigi að ríkja leynd yfir. Ástæður fyrir því hvers vegna upplýsingarnar séu viðkvæmar séu raktar í nefndu lagafrumvarpi.
Hvað varði öryggishagsmunina sérstaklega segir stofnunin að upplýsingar um staðsetningu sendabúnaðar fjarnetssenda verði viðkvæmari ef hann sé nettengdur og einnig eftir því sem búnaðurinn sé greindari (e. intelligent), eins og búast megi við að sendabúnaður í 5G muni almennt verða í framtíðinni. Því standi slíkum sendabúnaði ekki eingöngu ógn af raunlægri skemmdarverkastarfsemi (e. physical destruction), eins og dæmi séu um, heldur megi búast við því að slíkur búnaður geti orðið fyrir netárás. Upplýsingar um nákvæma staðsetningu slíks búnaðar gæti gert slíka netárás hnitmiðaðri og áhrifameiri. Að mati Póst- og fjarskiptastofnunar sé um að ræða upplýsingar sem varði þjóðaröryggi.
Tekið er fram að í skýringum í frumvarpi sem varð að lögum nr. 125/2019, um ráðstafanir til hagkvæmrar uppbyggingar háhraðafjarskiptaneta, hafi verið hnykkt á viðkvæmu eðli þessara upplýsinga. Af þeim megi ráð að ætlun lagabreytinganna, hvað varði 62. gr. a. fjarskiptalaga hafi verið að rýmka tilvísun til þeirra hagsmuna sem réttlætt gætu frekari takmarkanir á aðgangi að upplýsingum í GAF, einkum m.t.t. annarra mikilvægra grunninnviða, s.s. rafmagns og heits vatns.
Póst- og fjarskiptastofnun telur það ótvírætt að nákvæmar og heildstæðar upplýsingar um staðsetningu farnetssenda í Reykjavík beri að telja til viðkvæmra upplýsinga sem rétt og eðlilegt sé að trúnaður ríki um. Þau sjónarmið sem liggi til grundvallar vilja löggjafans um að aðgangur ytri aðila að upplýsingum úr GAF eigi að vera takmarkaður byggi á sömu sjónarmiðum sem búi að baki takmörkunum á upplýsingarétti almennings. Hér sé annars vegar um að ræða upplýsingar sem geti fallið undir takmörkun á upplýsingarétti vegna mikilvægra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna fyrirtækja og annarra lögaðila, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, og hins vegar upplýsinga sem heimilt sé að takmarka aðgang að vegna almannahagsmuna, sbr. 1. og 3. tölulið 10. gr. upplýsingalaga.
Í ákvæði fjarskiptalaga um GAF sé gert ráð fyrir að veita almenningi takmarkaðan aðgang að upplýsingum í grunninum. Í frumvarpi til laga um breytingu á fjarskiptalögum, sbr. lög nr. 34/2011, sem upphaflega hafi komið GAF á laggirnar segi að í takmörkuðum aðgangi almennings felist að unnt verði að kalla fram upplýsingar um afmarkað svæði, svo sem fjölda senda við tiltekna götu eða í ákveðnu íbúðarhverfi. Um sé að ræða heimild fyrir stofnunina til að veita almenningi takmarkaðan aðgang að upplýsingum úr GAF, sem að öllu jöfnu skuli njóta trúnaðar, en ekki rétt einstaklinga til slíks aðgangs. Krafa kæranda um aðgang að öllum sendastöðum farnetssenda í Reykjavík fái ekki samrýmst sjónarmiðum löggjafans um afmörkun á takmörkuðum aðgangi að upplýsingum úr GAF. Póst- og fjarskiptastofnun hafi ekki tekið ákvörðun um að veita slíkan aðgang og sé á þessu stigi ekki tilbúin til þess, einkum af tæknilegum og kostnaðartengdum ástæðum. Ráðgert sé að kanna þann möguleika að útbúa örugg notendaskil sem hugsanlega muni veita takmarkaðan aðgang að tilteknum upplýsingum fyrir almenning. Slík útfærsla yrði alltaf háð mati á því hvort gögn þau sem um sé að ræða séu viðkvæm út frá sjónarmiðum þjóðaröryggis og sjónarmiðum um viðskiptahagsmuni þeirra aðila sem láti gögnin í té, t.d. fjarskiptafélaganna.
Enn fremur hafi í þágildandi lögum og eftir þær breytingar sem gerðar hafi verið á fjarskiptalögum með lögum nr. 125/2019, verið gert ráð fyrir að aðgangur almennings, þ.m.t. annarra hagsmunaaðila á borð við önnur fjarskiptafyrirtæki, myndi byggja á almennri reglusetningu. Sú reglusetning hafi ekki farið fram.
Að lokum kemur fram að ef það verði niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að kærandi eigi rétt til aðgangs að upplýsingunum fari Póst- og fjarskiptastofnun fram á að nefndin mæli fyrir um takmarkaðan aðgang að þeim. Kæranda gefist tækifæri á því að velja eina til tvær staðsetningar í borginni (t.d. heimili og vinnustað kæranda) sem Póst- og fjarskiptastofnun búi til upplýsingar um, þ.e. um staðsetningu farnetssenda í 500 metra radíus frá umræddum völdum staðsetningum.
Umsögn Póst- og fjarskiptastofnunar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 31. mars 2020, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 8. apríl 2020, segir m.a. að kærandi hafi ekki þekkingu til að leggja mat á fullyrðingu Póst- og fjarskiptastofnunar um að umbeðnar upplýsingar séu ekki fyrirliggjandi. Ef svo er sé óskað eftir því að stofnunin taki upplýsingarnar saman, enda hljóti það að vera skylda stofnunarinnar að hafa slíkar upplýsingar á reiðum höndum en upplýsingarnar geti verið mikilvægar fyrir framtíðina og lífsskilyrði á Íslandi.
Kærandi tekur undir fullyrðingu stofnunarinnar um að umbeðnar upplýsingar geti verið viðkvæmar, vegna mögulegra skemmdaverka eða innrásar í búnaðinn, á svipaðan hátt og allur búnaður hins opinbera sé viðkvæmur fyrir skemmdum eða innrás/innbroti, sem og vinnutölvur, húsnæði, bankainnstæður o.s.frv. Innrásir séu alltaf yfirvofandi. Hér verði þó að fara fram hagsmunamat og ákvarða hvenær það að halda upplýsingum leyndum helgi meðalið, þ.e.a.s komi raunverulega í veg fyrir slíkar innrásir, brjóti ekki á stjórnarskrárvörðum réttindum almennings til friðhelgi heimilis, heilsu eða eignarétti. Þarna þurfi að fara fram ríkt hagsmunamat og að mati kæranda vegi hagsmunir almennings af því að fá aðgang að þessum upplýsingum þyngra.
Þann 28. september 2020 fundaði formaður úrskurðarnefndar um upplýsingamál með fulltrúa Póst- og fjarskiptastofnunar. Á fundinum var óskað eftir nánari útskýringum á þeirri afstöðu sem kæmi fram í umsögn stofnunarinnar um að upplýsingarnar væru ekki fyrirliggjandi. Fram kom að upplýsingarnar væru fyrirliggjandi í formi heils gagnagrunns og í Excel-töflum. Upplýsingarnar væru vistaðar í landfræðilegu upplýsingakerfi sem þekju fyrir landið allt. Val væri um það að afhenda grunninn í heild sinni eða vinna umbeðnar upplýsingar úr honum. Þá var óskað eftir nánari útskýringum á þeirri afstöðu stofnunarinnar að öryggishagsmunir stæðu afhendingu í vegi. Fram kom að stofnunin teldi það of umfangsmikið að veita aðgang að upplýsingum um allt höfuðborgarsvæðið. Til skoðunar væri að veita upplýsingar um staðsetningu senda með fráviki, þannig að það yrði ekki hægt að sjá nákvæma staðsetningu sendis eða heimilisfang. Ekki yrði veittur aðgangur að húsnúmeri eða upplýsingum um byggingu. Með því að veita ekki upplýsingar um nákvæma staðsetningu væri verið að gæta öryggis farnetssendanna.
Niðurstaða
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum með upplýsingum um staðsetningu farnetssenda í Reykjavík.Póst- og fjarskiptastofnun afmarkaði beiðnina þannig að óskað væri eftir upplýsingum úr gagnagrunni almennra fjarskiptaneta (GAF). Skilja verður málatilbúnað stofnunarinnar svo að ákvörðun stofnunarinnar um að synja beiðni kæranda sé í fyrsta lagi byggð á því að óheimilt sé samkvæmt lögum að veita upplýsingar um staðsetningu allra farnetssenda í Reykjavík. Í öðru lagi séu gögn með umbeðnum upplýsingum ekki fyrirliggjandi heldur þurfi stofnunin að útbúa gögnin sérstaklega. Þegar úrskurðarnefndin óskaði eftir nánari skýringum um það að hvaða leyti útbúa þyrfti umbeðin gögn var því svarað að upplýsingarnar um staðsetningu farnetssenda á landinu öllu væru fyrirliggjandi í gagnagrunninum en að vinna þyrfti sérstaklega upplýsingar um farnetssenda á höfuðborgarsvæðinu.
Af hálfu stofnunarinnar hefur einnig komið fram að upplýsingar um staðsetningu farnetssenda séu aðgengilegar í Excel-skjölum sem útbúin eru af fjarskiptafyrirtækjum sem send séu til stofnunarinnar. Í skjali sem fylgdi umsögn stofnunarinnar er sýnt í dæmaskyni um þær upplýsingar sem finna má í Excel-skjali fjarskiptafyrirtækis og er þar er tiltekið heimilisfang mannvirkja þar sem farnetssendar eru staðsettir. Þrátt fyrir að ekki séu fyrirliggjandi upplýsingar um staðsetningu farnetssenda á myndrænu formi er ljóst að Excel-skjölin geyma upplýsingar um staðsetningu farnetssenda í Reykjavík. Þar af leiðandi verður að taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að þeim upplýsingum um staðsetningu farnetssenda sem fram koma í umræddum Excel-skjölum.
Póst- og fjarskiptastofnun byggir ákvörðun sína um að synja beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um staðsetningu allra farnetssenda á höfuðborgarsvæðinu á því að annars vegar sé um að ræða upplýsingar sem felldar verði undir 1. og 3. töluliða 10. gr. upplýsingalaga og hins vegar 9. gr. upplýsingalaga.
Í 1. tölul. 10. gr. er að finna heimild til að takmarka aðgang að viðkvæmum upplýsingum um öryggi ríkisins eða varnarmál. Í athugasemdum við ákvæðið segir m.a. eftirfarandi:
„Með upplýsingum um öryggi ríkisins er eingöngu vísað til hinna veigamestu hagsmuna sem tengjast því hlutverki ríkisvaldsins að tryggja öryggi ríkisins inn á við og út á við. Upplýsingar um skipulag löggæslu, landhelgisgæslu, almannavarna og útlendingaeftirlits geta fallið hér undir. Í þessu sambandi skal og áréttað að samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir því að lögin gildi ekki um rannsókn eða saksókn í opinberu máli.
Við túlkun á ákvæðinu verður að hafa í huga að því er ætlað að vernda mjög þýðingarmikla hagsmuni. Ef upplýsingar þeim tengdar berast út getur það haft afdrifaríkar afleiðingar. Þess vegna verður að skýra ákvæðið tiltölulega rúmt. Með upplýsingum um varnarmál er þannig m.a. átt við upplýsingar um áætlanir og samninga um varnir landsins, svo og við framkvæmdir á varnarsvæðum. Það er þó skilyrði fyrir því að takmarka megi aðgang að gögnum, með vísan til þessa ákvæðis, að sýnt sé fram á hættu gagnvart íslenskum hagsmunum.“
Samkvæmt 1. mgr. 62. gr. a laga um fjarskipti nr. 81/2003 skal Póst- og fjarskiptastofnun halda stafrænan gagnagrunn um almenn fjarskiptanet. Í gagnagrunninn skal skrá upplýsingar um staðsetningu og tæknilega eiginleika almennra fjarskiptaneta, bæði um virka og óvirka kerfishluta. Fjarskiptafyrirtækjum er skylt að veita stofnuninni allar nauðsynlegar upplýsingar til skráningar í gagnagrunninn á því formi sem stofnunin ákveður, sbr. 2. mgr. 62. gr. a.
Samkvæmt 5. mgr. 62. gr. a er heimilt að opna fyrir takmarkaðan aðgang almennings að gagnagrunninum. Þó skal takmarka aðgengi að upplýsingum ef það er nauðsynlegt í ljósi öryggis neta og áreiðanleika þeirra, þjóðaröryggis, lýðheilsu eða öryggis almennings, trúnaðarkvaða, réttmætra samkeppnishagsmuna og rekstrar- og viðskiptaleyndarmála. Ráðherra skal heimilt að setja reglugerð um aðgengi og birtingu upplýsinga í gagnagrunninum og takmarkanir á aðgengi.
Í athugasemdum við ákvæði 5. mgr. 62. gr. a segir eftirfarandi:
„Í 4. mgr. er lagt til að almenningi verði veittur takmarkaður aðgangur að upplýsingum í gagnagrunninum án þess að endurgjald komi fyrir. Með fyrirspurn í gagnagrunninn skal vera mögulegt að kalla fram upplýsingar um staðsetningu allra þráðlausra senda á tilteknu svæði og um helstu tæknilegu eiginleika þeirra. Tilgangurinn með því er að gefa hinum almenna borgara kost á að verða sér út um upplýsingar um staðsetningu þráðlauss sendibúnaðar í nánasta umhverfi sínu, með tilliti til sjónarmiða um gagnsæi í skipulagsmálum.“
Þá segir:
„Í takmörkuðum aðgangi almennings felst að unnt verði að kalla fram upplýsingar um afmarkað svæði, svo sem fjölda senda við tiltekna götu eða í ákveðnu íbúðarhverfi. Getur Póst- og fjarskiptastofnun ákveðið hvaða takmörkunum slíkur aðgangur almennings skuli vera háður, til að mynda með hliðsjón af öryggisástæðum eða vegna upplýsinga er varða mikilvæga viðskiptahagsmuni tíðnirétthafa og eigenda þráðlauss sendibúnaðar. Vitað er að upplýsingar sem þessar má tengja saman við staðsetningarþjónustu og virðisaukandi þjónustu sem byggist á því að veita notanda farsíma ákveðnar upplýsingar á grundvelli upplýsinga um staðsetningu hans. Hagnýting upplýsinga um staðsetningu þráðlauss sendibúnaðar í slíkum viðskiptalegum tilgangi þykir eiga að vera á forræði eigenda búnaðarins. Að öðru leyti er gert ráð fyrir því að Póst- og fjarskiptastofnun setji nánari reglur um skráningu, birtingu og aðgang að upplýsingum í gagnagrunni um þráðlausan sendibúnað.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ljóst af framangreindu að löggjafinn hafi gert ráð fyrir því að Póst- og fjarskiptastofnun veiti almenningi takmarkaðan aðgang að upplýsingum sem vistaðar eru í gagnagrunni stofnunarinnar, þ. á m. aðgang að upplýsingum um staðsetningu allra þráðlausra senda á tilteknu svæði og um helstu tæknilegu eiginleika þeirra. Jafnframt liggur fyrir að ekki er gert ráð fyrir því aðgangur að upplýsingum úr gagnagrunninum skuli vera óheftur heldur skuli leggja mat á hvaða að hvaða upplýsingum veita beri aðgang, m.a. með vísan til öryggishagsmuna. Þá liggur fyrir að ekki hefur verið sett reglugerð um aðgengi og birtingu upplýsinga í gagnagrunninum og takmarkanir á aðgengi.
Póst- og fjarskiptastofnun hefur lagt mat á beiðni kæranda til aðgangs að upplýsingunum og telur öryggishagsmuni standa því í vegi að kærandi fái upplýsingar um nákvæma staðsetningu allra farnetssenda í Reykjavík, þar með um heimilisföng mannvirkja þar sem farnetssendar eru staðsettir. Hefur stofnunin í því sambandi bent á að upplýsingar um nákvæma staðsetningu farnetssenda geti auðveldað skemmdarverk á sendum og netárásir á þá. Hins vegar telur stofnunin að unnt sé að veita almenningi aðgang að upplýsingum um staðsetningu senda á tilteknu svæði án þess að nákvæm staðsetning þeirra sé gefin upp.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst á það með Póst- og fjarskiptastofnun að mikilvægir öryggishagsmunir íslenska ríkisins geti staðið til þess að leynd ríki um nákvæma staðsetningu farnetssenda á höfuðborgarsvæðinu. Það er því mat nefndarinnar að stofnuninni sé heimilt að synja beiðni kæranda um aðgang að nákvæmum upplýsingum um það hvar allir farnetssendar í Reykjavík eru staðsettir, hvort sem upplýsingarnar koma fram í Excel-skjölum frá fjarskiptafyrirtækjunum eða í gagnagrunninum, með vísan til 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur að auki ekki forsendur til annars en að taka trúanlega þá fullyrðingu Póst- og fjarskiptastofnunar um að útbúa þurfi sérstaklega gögn með umbeðnum upplýsingum eins og þær eru vistaðar í gagnagrunninum. Í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga er tekið fram að skylt sé, ef þess er óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Í athugasemdum við 1. mgr. 5. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Stjórnvöldum sé ekki skylt að útbúa ný gögn á grundvelli upplýsingalaga.
Með vísan til framangreinds verður því staðfest ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar um að synja kæranda um aðgang að upplýsingum um nákvæma staðsetningu allra farnetssenda í Reykjavík.
Póst- og fjarskiptastofnun hefur lýst því yfir að stofnunin sé reiðubúin til að veita kæranda upplýsingar um staðsetningu allra þráðlausra senda á tilteknu svæði og um helstu tæknilegu eiginleika þeirra, að teknu tilliti til mikilvægra öryggishagsmuna. Er sú afstaða í samræmi við áður tilvitnuð sjónarmið í athugasemdum við 5. mgr. 62. gr. a laga um fjarskipti nr. 81/2003. Óski kærandi eftir slíkum upplýsingum þarf hún að beina nýrri beiðni til stofnunarinnar þar um.
Vegna kröfu Póst- og fjarskiptastofnunar til kæranda um rökstuðning fyrir þeim hagsmunum sem liggja að baki beiðninni vill úrskurðarnefnd um upplýsingamál árétta að sá sem beiðist gagna á grundvelli 1. mgr. 5. gr. þarf ekki að sýna fram á hagsmuni þess að fá umbeðnar upplýsingar.
Úrskurðarorð
Staðfest er ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar um að synja beiðni A um upplýsingar um heimilisföng mannvirkja í Reykjavík þar sem farnetssendar eru staðsettir.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir