23. nóvember 2020

951/2020. Úrskurður frá 23. nóvember 2020

Úrskurður

Hinn 23. nóvember 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 951/2020 í máli ÚNU 20060004.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 11. júní 2020, kærði Helga M. Óttarsdóttir lögmaður, f.h. Símans hf., ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 22. maí 2020, þar sem beiðni kæranda um aðgang gögnum var synjað.

Með erindi til utanríkisráðuneytisins, dags. 29. apríl 2020, óskaði kærandi eftir aðgangi að gögnum varðandi mál 84368 sem er til meðferðar hjá Eftirlitsstofnun EFTA (ákvörðun ESA nr. 86/19/COL). Vísað er til þess að frá því ákvörðun ESA hafi verið tekin í desember 2019 hafi stofnunin verið í samskiptum við íslensk stjórnvöld og m.a. hafi stofnuninni borist bréf íslenskra stjórnvalda, dags. 5. mars. 2020. Því óski kærandi eftir afriti af öllum samskiptum stjórnvalda við ESA vegna málsins frá því umrædd ákvörðun ESA var tekin, þ.m.t. bréfs frá 5. mars 2020. Utanríkisráðuneytið framsendi erindið til fjármála- og efnahagsráðuneytisins, þann 20. maí 2020, á grundvelli 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í svari fjármála- og efnahagsráðuneytisins til kæranda, dags. 22. maí 2020, kemur fram að fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi milligöngu um samskipti stjórnvalda og ESA í málum sem varði ætlaða ríkisaðstoð og hafi jafnframt samræmingar- og leiðbeiningarhlutverk gagnvart öðrum stjórnvöldum í málaflokknum. Þá segir að þau samskipti sem um ræði falli undir 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, en samkvæmt ákvæðinu sé heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Meðal markmiða ákvæðisins sé að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum íslenskra stjórnvalda við fjölþjóðlegar stofnanir.

Ráðuneytið telur að það gæti spillt samskiptum við ESA í ríkisaðstoðarmálum, ef aðgangur verður veittur að umbeðnum upplýsingum, einkum á meðan ESA hefur ekki lokið umfjöllun sinni. Í því sambandi sé jafnframt horft til ákvæða í reglum ESA um aðgang að gögnum, sbr. einkum 2. mgr. 4. gr. Þess utan sé í gögnunum að finna upplýsingar sem varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni Gagnaveitu Reykjavíkur, sem óheimilt sé að veita aðgang að skv. 9. gr. upplýsingarlaga. Með vísan til 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga sé beiðninni því hafnað, að frátöldu minnisblaði til Símans, dags. 27. febrúar 2020, sem kæranda hafi verið látið í té sama dag. ESA hafi verið sent afrit af því með tölvupósti þann 11. mars 2020. Veita verði aðgang að gögnum sem þegar hafi verið afhent og sé minnisblaðið því meðfylgjandi. Ekki séu forsendur til að veita víðtækari aðgang en skylt sé, sbr. 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga.

Í kæru er þess krafist að ákvörðun ráðuneytisins um synjun aðgangs að gögnum verði felld úr gildi og kæranda verði veittur aðgangur að öllum samskiptum hérlendra stjórnvalda við ESA frá 5. desember 2019 til 29. apríl 2020 í máli 84368. Til vara er þess krafist að veittur verði aðgangur að öllum gögnum sem varði ekki mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni Gagnaveitu Reykjavíkur. Í kæru er forsaga málsins rakin en með erindi, dags. 26. október 2016, sendi kærandi kvörtun til ESA vegna ólögmætrar ríkisaðstoðar sem hann taldi Gagnaveitu Reykjavíkur hafa notið úr hendi móðurfélagsins, Orkuveitu Reykjavíkur. Eftir töluverð samskipti, bréfaskipti og fundi kæranda og ESA, auk samskipta ESA og íslenskra stjórnvalda, hafi ESA tekið ákvörðun þann 5. desember 2019 um að opna formlega rannsókn á meintum ríkisstyrkjum Orkuveitu Reykjavíkur til Gagnaveitu Reykjavíkur (ákvörðun ESA nr. 86/19/COL).

Í rökstuðningi kæranda kemur fram að kærandi sé starfandi á fjarskiptamarkaði, m.a. á mörkuðum fyrir netþjónustu. Þannig selji kærandi viðskiptavinum sínum fjölþættan internetaðgang og lausnir, auk þess að bjóða aðra fjarskiptaþjónustu o.fl. Kærandi sé starfandi á smásölumarkaði sem og heildsölumarkaði í samkeppni við Gagnaveitu Reykjavíkur. Í ljósi þess hversu miklu það varði kæranda að aðilar á markaði njóti ekki sérstakrar fyrirgreiðslu opinberra aðila og að samkeppnisskilyrði séu sambærileg, hafi kærandi sent erindi til ESA vegna meintra ríkisstyrkja til Gagnaveitu Reykjavíkur. Kærandi telji mikilvægt að hann fái aðgang að upplýsingum málsins á grundvelli meginreglna upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að upplýsingum.

Kærandi hafnar því að 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga eigi við um gögnin enda séu skilyrði ákvæðisins ekki uppfyllt.

Kærandi segir að ESA hafi þegar fengið umtalsvert magn upplýsinga og gagna í málinu, m.a. frá kæranda. Fyrir liggi frumniðurstaða stofnunarinnar um að Gagnaveita Reykjavíkur hafi þegið ríkisstyrk. Í ákvörðun ESA komi fram nokkuð nákvæmar upplýsingar hvað það varði. Í framhaldi af ákvörðun ESA hafi stofnunin hins vegar verið í samskiptum við hérlend stjórnvöld, en beiðni kæranda um aðgang að gögnum beinist einkum að gögnum frá því tímabili. Ekki verði séð að undir neinum kringumstæðum krefjist almannahagsmunir þess að kæranda verði synjað um aðgang að umbeðnum upplýsingum. Meginþættirnir í málinu liggi fyrir, þ.e. í hverju hinir ólögmætu ríkissyrkir felist, en ekkert bendi til þess að almannahagsmunir krefjist þess að nánari skýringum eða upplýsingum sé haldið leyndum. Þvert á móti séu skýrir hagsmunir kæranda af því að fá umbeðinn aðgang með það fyrir augum að tryggja jafna samkeppnisstöðu aðila á markaði.

Kærandi bendir á að í fyrri úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál hafi sú staða verið uppi að upplýsingum í ríkisstyrkjamáli sem var til meðferðar hjá ESA hafi verið synjað á grundvelli sambærilegs ákvæðis í eldri upplýsingalögum en sérstaklega hafi verið tilgreint að það væri „a.m.k. að svo stöddu“, sbr. úrskurð nr. A-376/2011, sjá einnig úrskurð
nr. A-246/2007. Meginmunurinn sé sá að í því máli hafi ESA ekki komist að þeirri frumniðurstöðu að hefja skyldi rannsókn á nánar tilgreindum ólögmætum ríkisstyrkjum, ólíkt því sem eigi við í þessu máli, þar sem meginefni málsins sé þegar opinbert með frummati ESA og opnun formlegrar rannsóknar ríkisstyrkjamáls. Meintir hagsmunir af því að skaða samningshagsmuni séu ekki til staðar, hvað þá að traust í samskiptum við alþjóðastofnun sé sett í hættu. Tilvísun í hinni kærðu ákvörðun til reglna ESA um aðgang að upplýsingum hafi í þessu sambandi enga þýðingu, enda ekki hluti af hérlendum upplýsingalögum sem kveði á um skýran rétt einstaklinga og lögaðila til aðgangs að upplýsingum.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu með bréfi, dags. 11. júní 2020, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 24. júní 2020, segir að umbeðin gögn varði athugun á meintri ríkisaðstoð og séu því af því tagi sem mikilvægt sé að traust og trúnaður gildi um, sér í lagi á meðan niðurstaða liggi ekki fyrir. Lagt sé til grundvallar af hálfu ráðuneytisins að aðgangur að samskiptum við stofnunina gæti haft neikvæð áhrif á og skaðað samvinnu stjórnvalda og ESA í málaflokknum. Jafnframt sé horft til þess að aðgangur að upplýsingum um fyrirtæki sem komið hafi verið á framfæri við ESA gæti valdið því fyrirtæki eða þeim fyrirtækjum sem um ræði skaða að ófyrirsynju.

Mikilvægt sé í þágu skilvirkrar meðferðar ríkisaðstoðarmála og að teknu tilliti til efnda- og hollustuskyldu samkvæmt 3. gr. EES samningsins, sbr. lög nr. 2/1993, að unnt sé að veita ESA allar þær upplýsingar sem nauðsynlegar séu til að meta hvort ráðstöfunin feli í sér ríkisaðstoð í skilningi 61. gr. EES-samningsins og ef svo sé hvort hún samrýmist framkvæmd EES-samningsins. Málsmeðferðarreglur ESA geri ekki ráð fyrir því að upplýsinga sé aflað beint frá viðkomandi fyrirtækjum og þurfi stjórnvöld því að afla þeirra frá meintum móttakendum ríkisaðstoðar. Fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi það hlutverk að koma tilkynningum og upplýsingum stjórnvalda, sem varði ríkisaðstoð, á framfæri við ESA. Ákvæði 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga byggi á því að nauðsynlegt sé að tryggja gagnkvæmt traust og góð samskipti við fjölþjóðastofnanir. Slík nauðsyn sé til staðar í þessu máli og þessum málaflokki. Það sé grundvallaratriði að gagnkvæmt traust ríki í samvinnu stjórnvalda við stofnunina í málaflokknum, að samskipti við hana séu hreinskilin og með þeim sé öllum upplýsingum komið á framfæri sem varpað geti ljósi á eðli þeirra ráðstafana sem til skoðunar séu. Því trausti og þeirri hreinskilni sem þurfi að vera fyrir hendi væri stefnt í voða ef réttur til aðgangs að upplýsingum næði til samskiptanna. Þau séu því þess eðlis að veigamiklir almannahagsmunir réttlæti að ekki sé veittur aðgangur að þeim.

Að mati ráðuneytisins, sem sé samhæfingaraðili og tengiliður stjórnvalda við ESA þegar komi að eftirliti með ríkisaðstoð, séu upplýsingar sem óskað sé eftir í máli þessu auk þess með þeim hætti að sjónarmið 9. gr. upplýsingalaga standi gegn því að veittur sé aðgangur að þeim, a.m.k. að hluta til.

Í umsögn ráðuneytisins er einnig bent á að í kæru sé því haldið fram að „tilvísun til reglna ESA um aðgang að upplýsingum hafi enga þýðingu“ í tengslum við málið. Sá skilningur stangist á við sjónarmið sem úrskurðarnefndin hafi notast við, t.a.m. í máli nr. 898/2020 frá 2. júní 2020 þar sem horft hafi verið til reglna sem gildi hjá Norrænu ráðherranefndinni um aðgengi að gögnum og í málum nr. 240/2007 og 246/2007 frá 7. febrúar og 14. mars 2007, nr. 376/2011 frá 16. september 2011 og nr. 444/2012 frá 4. október 2012, þar sem litið hafi verið til reglna ESA um aðgang að gögnum. Núverandi reglur ESA um aðgang að skjölum hafi verið settar með ákvörðun 300/12/COL. Þýðing reglna ESA sé augljós þegar metið sé hvort skilyrði viðkomandi undanþágu um mikilvæga almannahagsmuni eigi við. Þannig væri það ekki til þess fallið að varðveita traust milli stofnunar og ríkis, ef synjað væri um aðgang að skjölum sem stofnunin myndi sjálf veita aðgang að.

Ráðuneytið segir algengt að fyrirtæki óski eftir aðgangi að upplýsingum sem ESA hafi verið látið í té um samkeppnisaðila þeirra, í tengslum við meðferð ríkisaðstoðarmála. Við meðferð slíkra beiðna horfi ráðuneytið til þess hvernig málsmeðferð stofnunarinnar sé háttað m.t.t. gagnsæis og tækifæra þeirra sem telji sig eiga hagsmuna að gæta til að koma á framfæri ábendingum. Aðgangur að samskiptum stjórnvalda við ESA sé ekki meðal þeirra úrræða sem fyrirtækjum sé tryggður telji þau að samkeppnisaðilar njóti ólögmætrar ríkisaðstoðar en réttur fyrirtækja til þess að kynna sér atvik, málsástæður og lagarök í málum sem þessum sé tryggður með öðrum hætti.

Þá segir einnig að málsmeðferð ESA sem kærandi hafi komið af stað einkennist af gagnsæi gagnvart þeim sem telji sig eiga hagsmuna að gæta. Ákvörðun ESA um að hefja formlega rannsókn í því máli sem um ræðir hafi verið birt á vef ESA fljótlega eftir að hún hafi legið fyrir, verið birt í Stjórnartíðindum ESB og EES-viðbæti þann 6. febrúar 2020 og veittur frestur til að koma athugasemdum á framfæri við ESA. Möguleikar kæranda til að gæta þeirra hagsmuna sem hann vísi til, í kæru til nefndarinnar, hafi því ekki verið fyrir borð bornir að tilstuðlan íslenskra stjórnvalda með synjun um aðgang að upplýsingum. Þau álitamál, lagarök og málsatvik sem séu til skoðunar í tengslum við mat ESA á mögulegri ríkisaðstoð séu nú þegar aðgengileg öllum með birtingu ákvörðunar um opnun formlegrar rannsóknar. Í þeirri ákvörðun komi fram allar grundvallarupplýsingar sem málið varði. Því sé vandséð hvernig frekari aðgangur kæranda að upplýsingum um starfsemi samkeppnisaðila hans myndi „tryggja jafna samkeppnisstöðu aðila á markaði“ svo vitnað sé í kæruna, jafnvel þótt takmörkunum 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga væri ekki fyrir að fara.

Eftir standi þeir almannahagsmunir sem felist í því að aðilar að ríkisaðstoðarmálum, ESA annars vegar og stjórnvöld hins vegar, geti átt hreinskilin samskipti í þágu skilvirkrar meðferðar ríkisaðstoðarmála í samræmi við hollustuskyldu stjórnvalda og að gagnkvæmt traust ríki, m.a. hvað varði öflun og birtingu upplýsinga. Í málum sem þessum sé upplýsinga aflað af hálfu stjórnvalda frá fyrirtækjum gagngert og í þeim eina tilgangi að gefa ESA færi á að leggja mat á ráðstafanir m.t.t. ríkisaðstoðarreglna EES-samningsins. Það myndi skerða möguleika stjórnvalda til þess að afla og koma á framfæri við ESA upplýsingum við rekstur ríkisaðstoðarmála ef hætt væri við því að samkeppnisaðilar þeirra fyrirtækja sem athuganir ESA lúti að hefðu aðgang að samskiptunum.

Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 25. júní 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.

Í athugasemdum kæranda, dags. 10. júlí 2020, segir að ráðuneytið vísi til þess að samskipti þau sem beðið sé um aðgang að séu „af því tagi að mikilvægt sé að traust og trúnaður gildi um, sér í lagi á meðan niðurstaða liggur ekki fyrir.“ Þá sé að auki lagt til grundvallar að „aðgangur að samskiptum við stofnunina gæti haft neikvæð áhrif á og skaðað samvinnu stjórnvalda og ESA í málaflokknum.“

Kærandi segir ljóst, með hliðsjón af markmiðum upplýsingalaga, að skýra beri undantekningar frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings þröngt. Þá verði beiðni um upplýsingar ekki synjað með stoð í 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga nema aðgangur að upplýsingunum leiði af sér hættu á tjóni á þeim hagsmunum sem njóti verndar samkvæmt ákvæðinu.

Þegar liggi fyrir ákvörðun ESA frá 5. desember 2019 (nr. 86/19/COL) um að opna formlega rannsókn á meintum ríkisstyrkjum Orkuveitu Reykjavíkur til Gagnaveitu Reykjavíkur. Hafi sú ákvörðun verið birt og hafi frumniðurstaða stofnunarinnar verið sú að Gagnaveita Reykjavíkur hafi notið ólögmætra ríkisstyrkja. Ljóst sé að með birtingu ákvörðunarinnar hafi mikið magn upplýsinga er varði umrætt mál verið gert aðgengilegt.

Þá segir kærandi að þar sem upplýsingar er varði meginþætti málsins hafi þegar verið birtar, þ.e. upplýsingar um það í hverju hinir ólögmætu ríkisstyrkir felist, verði ekki séð með hvaða hætti almannahagsmunir krefjist þess að umbeðnum upplýsingum verði haldið leyndum. Þrátt fyrir að endanleg niðurstaða liggi ekki fyrir telji kærandi þannig að þau sjónarmið sem ráðuneytið byggi á í umsögn sinni eigi ekki við vegna þess hve mikið magn upplýsinga hafi þegar verið gert aðgengilegt með frumákvörðun ESA í málinu. Af þeim sökum sé erfitt að sjá að hvaða leyti mikilvægt sé að umræddum gögnum sé haldið leyndum.

Þá verði að auki, í samræmi við framangreint, á engan hátt séð hvernig það gæti skaðað samskipti við ESA að veita kæranda aðgang að umbeðnum upplýsingum. Traust ESA á íslenskum stjórnvöldum myndi þannig tæplega glatast verði kæranda veittur aðgangur að upplýsingunum á grundvelli hérlendra upplýsingalaga eða stofnunin setja sig upp á móti því að aðgangur yrði veittur að þeim, sérstaklega í ljósi þess að ESA hafi sjálf með ákvörðun sinni veitt aðgang að miklu magni upplýsinga er varði umrætt mál. Því sé vandséð að hagsmunir almennings krefjist þess á nokkurn hátt að nánari skýringum, samskiptum eða upplýsingum verði haldið leyndum.

Varðandi vísun ráðuneytisins til þess að þýðing reglna ESA um aðgang að gögnum sé augljós við mat á því hvort skilyrði undanþágu 2. tölul. 10. gr. séu uppfyllt segir kærandi að reglurnar taki aðeins til ESA en ekki hérlendra stjórnvalda og fari aðgangur almennings að upplýsingum frá stjórnvöldum hér á landi því eftir upplýsingalögum en ekki umræddum reglum. Þau sjónarmið séu raunar sérstaklega áréttuð í nokkrum af þeim úrskurðum sem ráðuneytið vísi sjálft til, til að mynda í úrskurði nr. 240/2007. Kærandi segir ljóst að reglurnar girði á engan hátt fyrir rétt almennings til upplýsinga frá hérlendum stjórnvöldum á grundvelli upplýsingalaga.

Þá segir að verði hluti upplýsinganna talinn falla undir 9. gr. upplýsingalaga sé þess þá krafist að veittur verði aðgangur að öllum gögnum sem ekki varði slíka hagsmuni.

Kæranda virðist sem ráðuneytið líti svo á að samskipti stjórnvalda og ESA séu í öllum tilvikum undanskilin upplýsingarétti án tillits til þess hvaða hagsmunir búi þar að baki og án þess að mat fari fram á því hvort þær upplýsingar sem beðið sé um aðgang að séu þess eðlis að takmarka þurfi aðgang að þeim. Slík sjónarmið fari í bága við meginreglur upplýsingalaga um að almenningur eigi almennt rétt á aðgangi að fyrirliggjandi gögnum nema einhver þeirra undanþága sem tilteknar séu í lögunum eigi við, en það þurfi að meta í hverju einstöku máli.

Niðurstaða

Í málinu er deilt um synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að samskiptum íslenskra stjórnvalda og eftirlitsstofnunar EFTA, frá 5. desember 2019 til 29. apríl 2020, vegna tiltekins ríkisaðstoðarmáls sem er til athugunar hjá ESA.

Ákvörðun ráðuneytisins er reist á 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en samkvæmt greininni er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Í athugasemdum við ákvæði 2. tölul. 10. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir eftirfarandi:

„Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða öðrum toga. Þeir hagsmunir sem hér er verið að vernda eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að.“

Auk þess segir orðrétt:

„Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða er ljóst að varfærni er eðlileg við skýringu á ákvæðinu.“

Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur verið fallist á það sjónarmið að til að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í alþjóðasamstarfi kunni að vera rétt að samskipti, sem fari fram á þeim vettvangi, séu undanþegin upplýsingarétti á meðan samskiptin standa yfir. Þannig megi meðal annars tryggja að samskipti geti farið fram frjálst og óhindrað. Við matið er litið til eðlis þessara samskipta og hvort líta megi á þau sem ófullgerð vinnugögn eða endanlega afgreiðslu mála. Þá er að mati úrskurðarnefndarinnar jafnframt rétt að líta til þess hvort samskiptin snúi að viðkvæmum málefnum, samskiptaleiðum sem hætta er á að lokist ef upplýsingar sem þaðan berast yrðu á almannavitorði, eða öðrum atriðum sem þykja raunverulega geta leitt til þess að traust erlendra stjórnvalda eða alþjóðastofnana á íslenskum stjórnvöldum glatist, sjá hér til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar í máli A-27/1997 og
A-240/2007. Ákvæðið verður hins vegar ekki túlkað svo rúmt að stjórnvöld geti, með vísan til mikilvægis trúnaðar, takmarkað aðgang að öllum gögnum er varða samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir án atviksbundins mats, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-326/2009, 770/2018 og 898/2020. Enda væri skilyrðið um almannahagsmuni þá í reynd þýðingarlaust.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir umbeðin gögn með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Um er að ræða bréf og tölvupóstsamskipti á milli fjármála- og efnahagsráðuneytisins og ESA, frá tímabilinu 5. desember 2019 til 11. mars 2020, sem varða athugun ESA á ríkisaðstoðarmáli en gögnin endurspegla hefðbundna aðkomu íslenska ríkisins að slíkum málum.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál áréttar að það er skilyrði takmörkunar upplýsingaréttar á grundvelli 10. gr. upplýsingalaga að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess. Beiðni um upplýsingar verður ekki synjað með stoð í ákvæðinu nema aðgangur leiði af sér hættu á tjóni á einhverjum þeim hagsmunum sem njóta verndar samkvæmt ákvæðinu.

Við mat á því hvort umrædd gögn verði felld undir undanþágu 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga horfir úrskurðarnefnd um upplýsingamál til þess að málinu var ekki lokið af hálfu ESA þegar ráðuneytið afgreiddi beiðnina. Þá lítur úrskurðarnefndin einnig til þeirra sjónarmiða sem fram koma í athugasemdum við ákvæði 10. gr. um að gæta skuli varfærni við skýringu ákvæðisins með hliðsjón af þeim veigamiklu hagsmunum sem eru í húfi. Mál sem varða hugsanlega ríkisaðstoð í skilningi 61. gr. EES-samningsins og athuganir ESA á slíkum málum eru í eðli sínu viðkvæm og geta varðað mjög veigamikla hagsmuni, bæði almannahagsmuni og hagsmuni einkaaðila. Jafnframt hefur eðli gagnanna sjálfra jafnframt þýðingu en fyrst og fremst er um að ræða tölvupóstsamskipti sem bera ýmis einkenni vinnugagna.

Enn fremur telur úrskurðarnefndin þagnarskyldureglur ESA hafa þýðingu við túlkun og beitingu ákvæðis 2. tölul. 10. gr. upplýsingamála að því leyti sem þær lýsa afstöðu stofnunarinnar til afhendingar gagna. Í reglum stofnunarinnar, sem settar voru með ákvörðun 300/12/COL, er almennt gengið út frá því að almenningur eigi rétt til aðgangs að gögnum stofnunarinnar en í 4. gr. ákvörðunarinnar er fjallað um undantekningar frá þeirri meginreglu. Til dæmis ber ESA að synja beiðnum um aðgang að gögnum í málum þegar rannsókn þeirra er yfirstandandi (2. mgr. b 4. gr.) og ef afhending gagna myndi valda tjóni á viðskiptahagsmunum lögaðila (4. mgr. 4. gr.). Þá hefur ESA birt bréf sitt til íslenska ríkisins vegna málsins, dags. 5. desember 2019, á vef stofnunarinnar en þar er um að ræða sérstaka útgáfu bréfsins þar sem trúnaðarupplýsingar hafa verið afmáðar (non-confidential version) og má því ætla að ESA líti svo á að upprunaleg útgáfa bréfsins innihaldi upplýsingar sem séu háðar trúnaði.

Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur almenningur ríka hagsmuni af því að athugun á ríkisaðstoðarmálum og nauðsynleg samskipti íslenskra stjórnvalda við ESA vegna þeirra geti farið fram í trúnaði og er því fallist á að það með ráðuneytinu að heimilt sé að undanþiggja þau með vísan til 10. gr. upplýsingalaga. Verður því að staðfesta ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins um að synja beiðni kæranda um aðgang að samskiptum íslenskra stjórnvalda og ESA, dags. 5. desember 2019 til 29. apríl 2020, vegna athugunar stofnunarinnar í máli 84368.

Úrskurðarorð

Staðfest er synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 22. maí 2020, á beiðni Símans hf. um aðgang að öllum samskiptum íslenskra stjórnvalda við eftirlitsstofnun EFTA frá 5. desember 2019 til 29. apríl 2020 vegna máls 84368 sem er til meðferðar hjá stofnuninni.

Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Símon Sigvaldason

Sigríður Árnadóttir