939/2020. Úrskurður frá 27. nóvember 2020
Úrskurður
Hinn 27. nóvember 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 939/2020 í máli ÚNU 20030014.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 24. mars 2020, kærði A synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að gögnum varðandi samningu tiltekins frumvarps.Með tölvupósti til fjármála- og efnahagsráðuneytis, dags. 10. febrúar 2020, óskaði kærandi, á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, eftir aðgangi að öllum fyrirliggjandi gögnum er varða samningu frumvarps er varð að lögum nr. 37/2016, um meðferð krónueigna sem háðar eru sérstökum takmörkunum, sérstaklega varðandi c-lið 1. mgr. 27. gr. frumvarpsins.
Í svari ráðuneytisins, dags. 25. febrúar 2020, voru fyrirliggjandi gögn flokkuð með eftirfarandi hætti:
A)
1. Drög að frumvarpi til laga.
2. Tölvupóstssamskipti við starfsmenn Seðlabanka Íslands ásamt minnisblöðum.
3. Tölvupóstssamskipti við starfsmenn Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.
4. Glærukynning sem notuð var til að kynna málið fyrir starfsfólki Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.
5. Minnisblöð um afmökun aflandskrónumengisins.
6. Skipunarbréf í stýrinefnd um losun fjármagnshafta.
7. Fundarboð á fundi í stýrinefnd um losun fjármagnshafta.
8. Fundargerðir af fundum í stýrinefnd um losun fjármagnshafta.
9. Samskipti við Davíð Þór Björgvinsson vegna álitsbeiðni.
10. Samskipti við Jóhannes Karl Sveinsson vegna álitsbeiðni.
B)
1. Minnisblað um drög að lagafrumvarpi frá Davíð Þór Björgvinssyni.
2. Drög að frumvarpi með innfærðum ábendingum frá Jóhannesi Karli Sveinssyni.
C)
1. Minnisblað um málið til ráðherrafundar um efnahagsmál.
2. [M]innisblað til ríkisstjórnar Íslands, ásamt frumvarpi til laga um meðferð krónueigna sem háðar eru sérstökum takmörkunum og öðrum þeim gögnum sem fylgja stjórnarfrumvörpum þegar þau eru lögð fram á ríkisstjór[n]arfundi:
3. Önnur skjöl sem varða framlagningu málsins á Alþingi.“
Kæranda var veittur aðgangur að gögnum sem felld voru undir B) lið. Ráðuneytið taldi hins vegar gögn sem talin væru upp undir A) og C) lið væru undanþegin upplýsingarétti almennings. Gögn undir A) lið væru vinnugögn sem felld yrðu undir 5. tölul. 6. gr., sbr. 2. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Þá væru samskiptin við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn, sem flokkuð hefðu verið undir A) lið, undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Loks væru ýmsar upplýsingar í minnisblöðum um afmörkun aflandskrónumengisins undanþegnar upplýsingarétti á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga þar sem í þeim kæmu fram upplýsingar um fjárhagslega hagsmuni fyrirtækja.
Varðandi gögn undir C) lið taldi ráðuneytið þau vera undanþegin upplýsingarétti skv. 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Ekki voru taldar forsendur til þess að veita aukinn aðgang að gögnum.
Með erindi, dags. 11. mars 2020, óskaði kærandi eftir frekari gögnum. Í kæru kemur fram að ákvæði c-liðar 1. mgr. 27. gr. frumvarpsins hinn 10. maí 2016 hafi verið frábrugðið ákvæðinu eins og það birtist þegar frumvarpinu hafi verið útbýtt á Alþingi 20. maí 2016. Óskað væri eftir gögnum er vörðuðu þessar breytingar.
Með erindi, dags. 24. mars 2020, synjaði ráðuneytið beiðni kæranda enda væru gögnin sem um ræddi vinnugögn og þar af leiðandi undanþegin upplýsingarétti. Að öðru leyti var vísað til svarbréfs ráðuneytisins, dags. 25. febrúar 2020.
Í kæru kemur fram að kærandi sé ósammála niðurstöðu ráðuneytisins. Óskað hafi verið eftir aðgangi að gögnum er varði c-lið 1. mgr. 27. gr. frumvarps til laga nr. 37/2016. Engin gögn um slíkt hafi borist. Af lista ráðuneytisins yfir málsgögn sé erfitt að sjá hvaðan breytingin hafi komið, en líklegt sé að finna megi upplýsingar um hana í gögnum sem felld hafi verið undir A) lið.
Kærandi telur ráðuneytinu óheimilt að takmarka aðgang að gögnum er varði framangreinda breytingu. Um sé að ræða nýja og víðtæka heimild Seðlabanakans til að líta í gegnum fjármálagerninga og beita refsikenndum viðurlögum. Heimildinni virðist hafa verið bætt við skyndilega, án þess að nein sérstök gögn liggi fyrir um tilefni eða ástæður að baki.
Í kæru er bent á að samkvæmt 3. mgr. 8. gr. beri að afhenda vinnugögn m.a. ef þar komi fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls, og ef þar komi fram upplýsingar um atvik máls sem ekki komi annars staðar fram. Gögn varðandi framangreinda breytingu á frumvarpsdrögum falli undir ákvæði 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Um sé að ræða skyndilega og mikilvæga breytingu sem ekki sé unnt að finna upplýsingar um annars staðar. Auk þess ættu gögnin að hafa að geyma hina endanlega ákvörðun um efni frumvarpsdraganna. Því hafi ráðuneytinu verið rétt og skylt að veita aðgang að þeim. Rétt hefði verið að veita aðgang að drögum að frumvarpi til laga, með þeim breytingum sem gerðar hafi verið á c-lið 1. mgr. 27. gr. frá 10. maí til 20. maí 2016, ásamt dagbókarfærslum.
Enn fremur krefst kærandi aðgangs að tölvupóstssamskiptum við starfsmenn Seðlabanka Íslands ásamt minnisblöðum, enda sé um að ræða gögn sem afhent hafi verið öðrum og teljist ekki lengur til vinnugagna, sbr. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Aðgangur að þeim geti ekki verið takmarkaður á grundvelli 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. nema að því marki sem þau varði seðlabankastjóra sjálfan, en hann átti sæti í nefndinni. Ekki sé heimilt að takmarka aðgang að öllum samskiptum á milli nefnda og stjórnvalda á grundvelli 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga þegar af þeirri ástæðu að starfsmaður stjórnvaldsins starfi í nefndinni. Verði gögnin beinlínis að varða þann þátt sem lúti að störfum Seðlabanka Íslands fyrir stýrinefndina, en veita beri aðgang að öðrum samskiptum og minnisblöðum á milli ráðuneytisins og Seðlabankans.
Þá segir að ekki hafi verið veittur aðgangur að dagbókarfærslum sem lúti að gögnum máls, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Að lokum gerir kærandi athugasemd við málshraða fjármála- og efnahagsráðuneytisins og að ekki hafi verið leiðbeint um kæruheimild.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu með bréfi, dags. 25. mars 2020, og því veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna kærunnar og afritum af gögnum sem hún lýtur að.Í umsögn ráðuneytisins, dags. 3. apríl 2020, er farið yfir samskipti ráðuneytisins og kæranda vegna upplýsingabeiðninnar. Í kærunni komi ekki fram að ráðuneytið hafi staðfest móttöku beiðninnar þann 14. febrúar 2020. Þar hafi jafnframt verið tekið fram að í tölvupósti ráðuneytisins til kæranda, dags. 14. febrúar 2020, staðfesti ráðuneytið móttöku á beiðni kæranda um aðgang að gögnum. Ákvörðun ráðuneytisins hafi legið fyrir 25. febrúar og hafi hún verið send kæranda ásamt afriti af þeim gögnum sem afhent voru, bæði með póstlögðu bréfi og tölvupósti. Í bréfinu hafi athygli kæranda verið vakin á því að ákvörðunin væri kæranleg til úrskurðarnefndar um upplýsingamál innan 30 daga frá því að tilkynnt var um ákvörðunina. Það sé því rangt sem fram komi í kærunni um að láðst hafi að leiðbeina kæranda um kæruheimild, þótt sú leiðbeining hafi ekki verið ítrekuð í seinna svari til kæranda.
Ráðuneytið bendir á að af kæru megi ráða að kærandi telji málshraða ráðuneytisins óhóflegan. Ráðuneytið vilji af þessu tilefni taka fram að það staðfesti móttöku erindis kæranda með tölvupósti síðdegis sama dag og það barst. Í erindinu hafi jafnframt verið tekið fram að ráðuneytið myndi leitast við að svara erindinu innan lögboðins frests. Á þessum tíma hefðu þær aðstæður skapast að ríkislögreglustjóri hefði fimm dögum áður lýst yfir neyðarstigi almannavarna vegna COVID-19 faraldursins og daginn áður, 10. mars, hefði ríkisstjórnin kynnt opinberlega aðgerðaáætlun til að mæta efnahagslegum áhrifum faraldursins. Þessar aðstæður hafi kallað á breytta forgangsröðun verkefna í ráðuneytinu og því röskun á afgreiðslu einstakra mála viðbúin. Þótt fallist sé á að ráðuneytinu hafi láðst að upplýsa kæranda sérstaklega um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar mætti vænta sé því hafnað að um óhæfilegan drátt á afgreiðslu beiðna kæranda hafi verið að ræða í ljósi aðstæðna.
Beiðni kæranda um aðgang að gögnum frá 10. febrúar 2020 hafi verið sett fram þannig að hún hafi bæði verið almenn og sértæk. Kærandi hafi óskað eftir aðgangi að öllum fyrirliggjandi gögnum er varði samningu frumvarps er varð að lögum nr. 37/2016, um meðferð krónueigna sem háðar eru sérstökum takmörkunum. Einnig hafi kærandi sérstaklega óskað eftir gögnum varðandi c-lið 1. mgr. 27. gr. frumvarpsins. Þau gögn sem sérstaklega var óskað eftir hafi að mati ráðuneytisins verið hluti af þeim gögnum sem almennt var óskað eftir og hafi ráðuneytið því lagt sama mat á gögnin, óháð því hvort þau vörðuðu c-lið 1. mgr. 27. gr. frumvarpsins sérstaklega. Eftir skoðun á öllum fyrirliggjandi gögnum hafi afstaða ráðuneytisins verið sú sem fram komi í ákvörðuninni, dags. 25. febrúar 2020. Þau gögn sem séu fyrirliggjandi í ráðuneytinu séu ýmist gögn sem unnin hafi verið eða aflað hafi verið á vettvangi stýrinefndar um afnám fjármagnshafta og teljist vinnugögn eða gögn sem lögð hafi verið fyrir ráðherranefnd um efnahagsmál eða ríkisstjórn Íslands. Gögnin séu því undanþegin upplýsingarétti almennings samkvæmt 1. og 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Sum vinnugögn stýrinefndarinnar séu jafnframt undanþegin upplýsingarétti af öðrum ástæðum eins og fram hafi komið í ákvörðun ráðuneytisins frá 25. febrúar 2020. Það eigi við um gögn vegna samskipta við starfsmenn Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, sbr. 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga auk þess sem í gögnunum komi fram upplýsingar sem varði fjárhagslega hagsmuni einkaaðila, sem séu undanþegnar upplýsingarétti sbr. 9. gr. sömu laga.
Í umsögn ráðuneytisins segir jafnframt að þegar beiðni kæranda um frekari gögn hafi borist þann 11. mars 2020 hafi ráðuneytið tekið aftur til skoðunar gögnin sem beinlínis varði c-lið 1. mgr. 27. gr. umrædds lagafrumvarps. Niðurstaða þeirrar skoðunar hafi leitt til sömu niðurstöðu og áður, þ.e. að gögnin væru talin undanþegin upplýsingarétti. Um sé að ræða vinnugögn stýrinefndarinnar og minnisblað til ríkisstjórnarinnar. Í svari ráðuneytisins frá 24. mars 2020 hafi raunar mátt taka fram með skýrari hætti að gögnin séu bæði undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 5. tölul. 6. gr., sbr. 2. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga og 1. tölul. 6. gr. sömu laga.
Hvað varðar fullyrðingu kæranda um að engar upplýsingar sé að finna í gögnum málsins um tilurð c-liðar 1. mgr. 27. gr. frumvarpsins bendir ráðuneytið á að um tilurð c-liðar 1. mgr. 27. gr. frumvarpsins sé fjallað á nokkrum stöðum í frumvarpinu. Þá er kæranda bent á hvar umfjöllunina sé að finna. Að mati ráðuneytisins sé það því ekki rétt að í vinnugögnum komi fram upplýsingar sem ekki komi annars staðar fram, sbr. 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Ráðuneytið mótmælir því að gögnin geymi endanlega ákvörðun um efni frumvarpsdraganna. Bent er á að endanleg ákvörðun um framlagningu lagafrumvarpsins á Alþingi sé í höndum ríkisstjórnar, þingflokka stjórnarflokkanna og forseta Íslands og endanleg ákvörðun um afgreiðslu þess sem laga sé verkefni Alþingis.
Hvað varðar rétt kæranda til aðgangs að tölvupóstssamskiptum við starfsmenn Seðlabanka Íslands ásamt minnisblöðum á þeim forsendum að um sé að ræða gögn sem hafi verið afhent öðrum og teljist því ekki til vinnugagna tekur ráðuneytið fram að samhæfing áætlunar um losun fjármagnshafta hafi farið fram á vettvangi stýrinefndar um afnám fjármagnshafta. Þeir sérfræðingar sem unnið hafi að málinu í fjármála- og efnahagsráðuneytinu og Seðlabankanum hafi sinnt verkefnum í umboði ráðherra, ráðuneytisstjóra eða seðlabankastjóra, sem allir hafi átt sæti í stýrinefndinni. Mótun allra þátta í áætlunum stjórnvalda um losun fjármagnshafta hafi farið fram á vettvangi nefndarinnar sem fundaði eftir því sem tilefni var til og fór yfir ýmis gögn sem vörðuðu losunarferlið. Mótun lagafrumvarpsins sem varð að lögum nr. 37/2016 hafi þar verið engin undantekning eins og sjáist af fundargerðum stýrinefndarinnar. Allar stærri ákvarðanir um framgang áætlunarinnar hafi jafnframt verið teknar fyrir á sameiginlegum fundum stýrinefndarinnar og ráðherranefndar um efnahagsmál.
Stýrinefndin hafi verið sett á fót með formlegri ákvörðun og haft fastmótað hlutverk í skilningi 2. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segi meðal annars um 8. gr. frumvarpsins að ákvæðinu sé ætlað að endurspegla vinnulag hjá stjórnvöldum, ekki síst innan Stjórnarráðs Íslands, þar sem unnið sé að úrlausn mála í samvinnu milli ráðuneyta og stofnana. Með 3. tölul. ákvæðisins sé því opnað á samstarf milli stjórnvalda og samstarf lögbundinna stjórnvalda við nefndir eða starfshópa sem stjórnvöld hafi sett á fót með formlegri ákvörðun og fastmótuðu hlutverki. Ákvæðið verði því ekki skýrt með jafn þröngum hætti og kærandi kjósi að gera. Það að umræddir sérfræðingar hafi í einhverjum tilvikum sent á milli sín gögn í tölvupósti við vinnslu málsins geti því ekki talist afhending á gögnum til annarra í skilningi 2. tölul. 2. máls. 8. gr. upplýsingalaga, sbr. 3. tölul. sömu greinar. Jafnframt hafnar ráðuneytið fullyrðingum kæranda um að ákvæði c-liðar 1. mgr. 27. gr. frumvarpsins hafi ólíklega verið bætt við drögin fyrir tilstilli stýrinefndarinnar, með vísan til framangreinds.
Að lokum segir í umsögn ráðuneytisins að tekið hafi verið til skoðunar hvort forsendur væru til að veita aukinn aðgang að gögnum skv. 11. gr. upplýsingalaga. Í báðum tilvikum hafi það verið mat ráðuneytisins að ekki væru forsendur til þess. Skýrist það einkum af því að í gögnunum séu ýmsar upplýsingar sem taldar hafi verið markaðslega viðkvæmar á þeim tíma sem unnið hafi verið að undirbúningi lagafrumvarpsins en einnig af því að enn hafi ekki allir aflandskrónueigendur losað sínar eignir. Varðandi beiðni um aðgang að dagbókarfærslum fylgdi umsögninni útprentun af yfirlitum um þau mál í málaskrá ráðuneytisins sem um ræðir.
Umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 21. apríl 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 21. apríl 2020, segir að í vinnugögnum um tilurð c-liðar 1. mgr. 27. gr. frumvarpsins komi vissulega fram upplýsingar sem ekki komi fram annars staðar, sbr. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, þrátt fyrir fullyrðingar ráðuneytisins. Eins og fram komi í skýringu við c-lið 27. gr. frumvarpsins sé lagt til að Seðlabankanum verði heimilt að synja um staðfestingu ef tilgangur ráðstöfunar sem liggi að baki arðgreiðslu virðist vera sá að sniðganga takmarkanir á lögum nr. 87/1992 um gjaldeyrismál. Hins vegar sé þar ekki að finna frekari upplýsingar um nauðsyn á lögfestingu ákvæðisins eða hvaða ástæður hafi legið að baki því að lagaheimildin var lögfest. Markmiðið með innleiðingu framangreinds ákvæðis hljóti að vera að veita Seðlabankanum rýmri heimildir til þess að sinna því hlutverki sínu að hafa eftirlit með lögum um gjaldeyrismál, rannsaka brot gegn ákvæðum þeirra og eftir atvikum leggja á einstaklinga og lögaðila stjórnvaldssektir vegna brota á ákvörðunum þeirra. Ákvæðið veiti Seðlabankanum nýja heimild til þess að líta á heildarsamhengi viðskipta til þess að komast að niðurstöðu um efni þeirra.
Innleiðing ákvæðisins veki upp þá spurningu hvort Seðlabankinn hafi talið heimildina ekki vera fyrir hendi áður en hún var lögfest með lögum nr. 37/2016. Engar upplýsingar sé að finna um það í skýringum við framangreint ákvæði frumvarpsins. Seðlabankinn hafi rannsakað meint brot gegn lögum um gjaldeyrismál í fjölda viðskipta og beitt viðurlögum í sumum þeirra. Fyrir lögfestingu ákvæðis c-liðar 1. mgr. 27. gr. frumvarpsins hafi Seðlabankanum því verið óheimilt að beita viðurlögum samkvæmt gjaldeyrislögum nema viðskiptin féllu undir verknaðarlýsingu einhvers af þágildandi ákvæðum gjaldeyrislaga. Ljóst sé að upplýsingar um það hvort Seðlabankinn hafi talið sig skorta rýmri heimild til að sinna eftirlitshlutverki sínu skipti miklu fyrir alla aðila sem sætt hafi rannsókn Seðlabankans vegna meintra brota gegn gjaldeyrislögum, fyrir setningu laga nr. 37/2016. Því telji undirritaður að hann eigi rétt á aðgangi að öllum gögnum er varði tilurð c-liðar 1. mgr. 27. gr. frumvarpsins enda falli þau undir 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Sé ekki fallist á framangreint óski kærandi eftir ríkari aðgangi að upplýsingunum á grundvelli heimildar í 11. gr. upplýsingalaga.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum sem varða samningu frumvarps er varð að lögum nr. 37/2016. Kæranda var veittur aðgangur að hluta umbeðinna gagna en synjað um meirihluta gagnanna. Ráðuneytið synjaði kæranda um aðgang að eftirfarandi gögnum á þeim grundvelli að um vinnugögn væri að ræða:
1. Drögum að frumvarpi til laga.
2. Tölvupóstssamskiptum við starfsmenn Seðlabanka Íslands ásamt minnisblöðum.
3. Tölvupóstssamskiptum við starfsmenn Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.
4. Glærukynningu sem notuð var til að kynna málið fyrir starfsfólki Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.
5. Minnisblöðum um afmörkun aflandskrónumengisins.
6. Skipunarbréfum í stýrinefnd um losun fjármagnshafta.
7. Fundarboðum á fundi í stýrinefnd um losun fjármagnshafta.
8. Fundargerðum af fundum í stýrinefnd um losun fjármagnshafta.
9. Samskiptum við Davíð Þór Björgvinsson vegna álitsbeiðni.
10. Samskiptum við Jóhannes Karl Sveinsson vegna álitsbeiðni.
Þá taldi ráðuneytið samskipti við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga auk þess sem í minniblöðum væru ýmsar upplýsingar um afmörkun aflandskrónumengisins sem undanþegnar væru upplýsingarétti á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga þar sem í þeim kæmu fram upplýsingar um fjárhagslega hagsmuni fyrirtækja.
Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga sem þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli skuli leyst úr máli. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar.
Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.
Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd, það skuli útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það megi ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin séu af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felist það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, teljist það almennt ekki lengur til vinnugagna.
Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
2.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fékk afhent þau gögn sem deilt er um og hefur yfirfarið þau með hliðsjón af ákvæðum 8. gr. upplýsingalaga.Í fyrsta lagi er kæranda synjað um „drög að frumvarpi til laga.“ Í gögnum málsins liggja fyrir drög að frumvarpi til laga um meðferð aflalandskrónueigna, dags. 11. febrúar 2020, sem send voru Davíð Þór Björgvinssyni en honum var falið að leggja mat á efni tiltekinna ákvæða draganna. Fallast má á það að drög að frumvarpi séu eðli málsins samkvæmt undirbúningsgögn sem felld verða undir 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga. Eins og hér stendur á hafa drögin aftur á móti verið send sjálfstæðum verktaka til yfirlestrar. Af því leiðir að gagnið telst ekki lengur vera vinnugagn, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, og verður það þegar af þeirri ástæðu ekki fellt undir undanþáguákvæði 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Að mati úrskurðarnefndarinnar standa önnur ákvæði upplýsingalaga því ekki í vegi að almenningur fái aðgang að gögnunum. Verður því fjármála- og efnahagsráðuneytinu gert að afhenda kæranda drögin.
3.
Í öðru lagi er kæranda synjað um aðgang að tölvupóstssamskiptum við starfsmenn Seðlabanka Íslands ásamt minnisblöðum. Sem fyrr segir teljast gögn ekki lengur til vinnugagna þegar þau hafa verið afhent utanaðkomandi aðilum, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. 8. gr. teljast gögn sem unnin eru af nefndum eða starfshópum sem aðilar skv. I. kafla hafa sett á fót með formlegri ákvörðun og fastmótuðu hlutverki, hins vegar til vinnugagna enda fullnægi þau að öðru leyti skilyrðum 1. mgr. og samkvæmt 3. tölul. 2. mgr. gildir það sama um gögn sem send eru milli aðila skv. 2. tölul. og annarra aðila skv. I. kafla þegar starfsmenn þeirra eiga þar sæti. Í málinu liggur fyrir að seðlabankastjóri átti sæti í stýrihópnum sem og ráðuneytisstjóri fjármála- og efnahagsmálaráðuneytisins en tölvupóstssamskiptin eru á milli starfsmanna þess ráðuneytis og Seðlabankans. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ljóst að tölvupóstarnir sem synjað var um aðgang að hafi verið sendir á milli starfsmanna þessara stofnana í umboði yfirmanna þeirra sem áttu sæti í starfshópnum, enda ber efni þeirra með sér að þau hafi verið vegna starfa stýrihópsins. Þá fellst úrskurðarnefndin á að um sé að ræða gögn sem felld verði undir 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga sem vinnugögn. Þar af leiðandi var ráðuneytinu heimilt að synja kæranda um aðgang að þeim með vísan til 5. tölul. 6. gr. laganna.4.
Í þriðja og fjórða lagi er kæranda synjað um tölvupóstssamskipti starfsmanna stýrihópsins við starfsmenn Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og um glærukynningu sem notuð var til að kynna málið fyrir starfsfólki Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Eins og áður segir teljast gögn ekki lengur vinnugögn þegar þau hafa verið afhent utanaðkomandi aðilum nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Hér er um að ræða gögn sem urðu til í samskiptum við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Þegar af þeirri ástæðu teljast gögnin ekki vera vinnugögn.Ráðneytið byggði synjun sína einnig á því að gögnin væru undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga en samkvæmt greininni er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Í athugasemdum við ákvæði 2. tölul. 10. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir eftirfarandi:
„Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða öðrum toga. Þeir hagsmunir sem hér er verið að vernda eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að.“
Auk þess segir orðrétt:
„Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða er ljóst að varfærni er eðlileg við skýringu á ákvæðinu.“
Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur verið fallist á það sjónarmið að til að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í alþjóðasamstarfi kunni að vera rétt að samskipti, sem fari fram á þeim vettvangi, séu undanþegin upplýsingarétti á meðan samskiptin standa yfir. Þannig megi meðal annars tryggja að samskipti geti farið fram frjálst og óhindrað. Við matið er litið til eðlis þessara samskipta og hvort líta megi á þau sem ófullgerð vinnugögn eða endanlega afgreiðslu mála. Þá er að mati úrskurðarnefndarinnar jafnframt rétt að líta til þess hvort samskiptin snúi að viðkvæmum málefnum, samskiptaleiðum sem hætta er á að lokist ef upplýsingar sem þaðan berast yrðu á almannavitorði, eða öðrum atriðum sem þykja raunverulega geta leitt til þess að traust erlendra stjórnvalda eða alþjóðastofnana á íslenskum stjórnvöldum glatist. Sjá hér til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar í máli A-27/1997. Ákvæðið verður hins vegar ekki túlkað svo rúmt að stjórnvöld geti, með vísan til mikilvægis trúnaðar, takmarkað aðgang að öllum gögnum er varða samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir án atviksbundins mats, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-326/2009, 770/2018 og 898/2020. Enda væri skilyrðið um almannahagsmuni þá í reynd þýðingarlaust.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir umbeðin gögn með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Gögnin geyma að mestu leyti tillögur, skoðanaskipti, framsetningu á valkostum og mat á þeim. Það er því mat nefndarinnar að gögnin séu í eðli sínu undirbúningsgögn. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst á það að almannahagsmunir standi til þess að unnt sé að eiga frjáls skoðanaskipti um mótun tillagna við alþjóðastofnanir án þess að þau samskipti verði gerð opinber. Hefur úrskurðarnefndin þá jafnframt litið til þeirra sjónarmiða sem fram koma í athugasemdum við ákvæði 10. gr. um að gæta skuli varfærni við skýringu ákvæðisins með hliðsjón af þeim veigamiklu hagsmunum sem eru í húfi. Það er því mat nefndarinnar að ráðuneytinu hafi verið heimilt að undanþiggja gögnin upplýsingarétti með vísan til 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
5.
Í fimmta lagi var kæranda synjað um minnisblað um afmörkun aflandskrónumengisins, ódagsett. Í þeim gögnum sem afhent voru úrskurðarnefndinni er að finna drög að slíku minnisblaði sem fylgiskjal með tölvupóstum sem meðlimir í stýrinefndinni senda sín á milli en auk þess var það sent Davíð Þór Björgvinssyni með tölvupósti, dags. 12. apríl 2016. Minnisblaðið er skýrlega merkt þannig að um sé að ræða drög auk þess sem það er merkt „trúnaðarmál“. Eins og áður hefur komið fram getur minnisblaðið ekki verið vinnugagn þar sem það var sent utaðaðkomandi aðila, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.Úrskurðarnefnd um upplýsingamál yfirfór gagnið með hliðsjón af því hvort takmarka ætti aðgang að því á grundvelli annarra undanþáguákvæða laganna, einkum 9. gr. og 3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Um er að ræða upplýsingar sem bera með sér að hafa verið teknar saman til þess að meta stærð þess mengis sem fellt yrði undir gildissvið frumvarps til laga um stöðugleikareikninga. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að almenn umfjöllun í minnisblaðinu sé ekki þess eðlis að efni hennar teljist vera viðkvæmar upplýsingar sem lúta skuli trúnaði með vísan til þeirra hagsmuna sem framangreindum undanþáguákvæðum er ætlað að vernda. Það er hins vegar mat nefndarinnar að afmá beri upplýsingar sem koma fram á töflum undir umföllunum um einstaka liði 1. tölul. 3. gr. frumvarps til laga um stöðugleikareikninga, með vísan til 9. gr. og 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
6.
Í sjötta lagi er kæranda synjað um skipunarbréf í stýrinefnd um losun fjármagnshafta. Ljóst er að ekki er um að ræða undirbúningsgögn heldur geyma bréfin ákvörðun um skipun tiltekins aðila. Því verða skipunarbréfin ekki felld undir 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þá er það mat úrskurðarnefndarinnar að gögnin verði ekki undanþegin upplýsingarétti á grundvelli annarra undanþáguákvæða upplýsingalaga. Verður því ráðuneytinu gert að afhenda kæranda skipunarbréfin.7.
Í sjöunda lagi var kæranda synjað um aðgang að fundarboðum á fundi í stýrinefnd um losun fjármagnshafta. Fundarboðin eru ekki á meðal þeirra gagna sem afhent voru úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Hins vegar er einsýnt að fundarboð verða ekki talin vera efni sínu samkvæmt til undirbúnings ákvörðunar heldur er um að ræða ákvörðun um að halda skuli fund. Þar af leiðandi verða þau ekki undanþegin aðgangi á grundvelli 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga. Var synjun ráðuneytisins því ekki byggð á réttum lagagrundvelli. Þar sem fundarboðin eru ekki á meðal gagna málsins hefur úrskurðarnefndin ekki forsendur til að leggja mat á hvort í þeim komi fram upplýsingar sem undanþegnar verða upplýsingarétti á grundvelli annarra ákvæða laganna. Verður því ekki hjá því komist að vísa þessum hluta beiðninnar aftur til ráðuneytisins til nýrrar og lögmætrar afgreiðslu.8.
Í áttunda lagi var kæranda synjað um aðgang að fundargerðum af fundum í stýrinefnd um losun fjármagnshafta.Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í fyrri úrskurðum lagt til grundvallar að fundargerðir geti uppfyllt það skilyrði að teljast vinnugögn, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar nr. 894/2020 og 716/2018. Af 8. gr. upplýsingalaga leiðir að við mat á því hvort gagn teljist vinnugagn í skilningi 5. tölul. 6. gr. laganna skal einkum litið til þess í hvaða skyni gagnið var útbúið og hvers efnis það er.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni fundargerðanna en þar eru skráðar umræður stjórnar um ýmis málefni félagsins. Að mati úrskurðarnefndarinnar samræmist efni fundargerðanna að mestu vinnugagnahugtaki 8. gr. upplýsingalaga, sem ráðuneytinu er heimilt að undanþiggja upplýsingarétti með vísan til 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna. Í samræmi við þetta liggur það fyrir nefndinni að leggja mat á hvort ráðuneytinu sé skylt að veita kæranda aðgang að upplýsingum sem fram koma í fundargerðunum með vísan til 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Í 3. mgr. 8. gr. segir að þrátt fyrir 5. tölul. 6. gr. beri að afhenda vinnugögn ef:
1. þar kemur fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls,
2. þar koma fram upplýsingar sem er skylt að skrá samkvæmt 1. mgr. 27. gr.,
3. þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram,
4. þar kemur fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði.
Í athugasemdum við 3. mgr. 8. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir eftirfarandi:
„Þrátt fyrir að stjórnvald, eða lögaðili sem fellur undir gildissvið laga þessara, kunni að hafa útbúið tiltekið gagn í eigin þágu og til nota við meðferð máls getur efni þess engu að síður verið slíkt að rök standi til að veita almennan aðgang að því. Í ljósi þessa er í 3. mgr. 8. gr. lagt til að aðgang beri að veita að gögnum sem annars teldust innri vinnuskjöl stjórnvalds í fjórum tilvikum. Í fyrsta lagi þegar gögn hafa að geyma upplýsingar um endanlega afgreiðslu máls. Þetta getur til að mynda átt við þegar stjórnsýslunefnd afgreiðir mál með vísun til minnisblaðs sem lagt hefur verið fyrir fund. Í öðru lagi er tekið fram í 2. tölul. 3. mgr. 8. gr. að undantekningin taki ekki til upplýsinga sem stjórnvaldi var skylt að skrá skv. 27. gr. laganna. Í 3. tölul. málsgreinarinnar kemur fram að veita skuli aðgang að vinnuskjali ef í því koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma fram annars staðar. Með þessu orðalagi er einkum vísað til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa haft áhrif á ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum. Samsvarandi undanþágu frá upplýsingarétti aðila máls og fram kemur í 3. tölul. 3. mgr. er að finna í stjórnsýslulögum. Að síðustu er svo lagt til í 4. tölul. 3. mgr. 8. gr. að veita beri aðgang að vinnuskjölum ef þar kemur fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði. Ef stjórnvald hefur tekið saman slíkar upplýsingar verður að telja mikilvægt að almenningur geti átt rétt á að kynna sér þær, enda skipta slíkar upplýsingar oft miklu um verklag stjórnvalds og grundvöll að töku einstakra ákvarðana.“
Úrskurðarnefndin hefur yfirfarið fundargerðirnar með hliðsjón af framangreindu. Er það mat nefndarinnar að í þeim sé ekki að finna upplýsingar sem felldar verða undir 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Var því ráðuneytinu heimilt að synja kæranda um aðgang að fundargerðunum í heild sinni með vísan til 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga.
9.
Í níunda og tíunda lagi synjaði ráðuneytið kæranda um aðgang að samskiptum við Davíð Þór Björgvinsson, dags. 12. apríl 2016, 19. apríl 2016, 22. apríl 2016, 25. apríl 2016, 6. maí 2016, 9. maí 2016, 17. maí 2016 og 18. maí 2016 ásamt fylgigögnum, og við Jóhannes Karl Sveinsson, dags. 6. maí 2016 og 9. maí 2016, vegna álitsbeiðna og ráðgjafar þeirra við samningu frumvarpsins.Um er að ræða samskipti við utanaðkomandi verktaka og eins og áður hefur komið fram verða slík gögn ekki felld undir 8. gr. upplýsingalaga og þar af leiðandi ekki undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 5. tölul. 6. gr. laganna.
Í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 var gert ráð fyrir því að gögn sem ráðherra aflar frá sérfróðum aðilum vegna undirbúnings lagafrumvarpa, yrðu undanþegin upplýsingarétti og var ákvæðið í 4. tölul. 6. gr. Ákvæðið var aftur á móti fellt brott við meðferð frumvarpsins á Alþingi.
Í nefndaráliti meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sem lagði til að ákvæðið yrði fellt brott segir eftirfarandi:
Í 4. tölul. greinarinnar er lagt til að gögn sem ráðherra aflar frá sérfróðum aðilum vegna undirbúnings lagafrumvarpa verði undanþegin upplýsingarétti. Fyrir nefndinni komu fram ábendingar um að sömu hagsmunir og ákvæðið verndar virðast nægjanlega verndaðir með 1. tölul. 6. gr. og 10. gr. frumvarpsins. Þar er um að ræða gögn sem tekin hafa verið saman fyrir ríkisstjórnar- og ráðherrafundi og gögn sem heimilt er að undanþiggja aðgangi almennings og varða mikilvæga almannahagsmuni. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið sem komu fram um að það væri vandséð hvers vegna eigi að hafa sérstakt undantekningarákvæði um ráðgjöf utanaðkomandi sérfræðinga en ekki önnur gögn vegna undirbúnings lagafrumvarpa, svo sem gögn er tengjast undirbúningi fjárlaga og send eru á milli stjórnvalda. Meiri hlutinn leggur því til að 4. tölul. 6. gr. falli brott […].
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál koma hvorki fram í tölvupóstssamskiptunum né í fylgigögnum með þeim viðkvæmar upplýsingar sem felldar verða undir önnur undanþáguákvæði laganna. Sjá þó umfjöllun um minnisblað um afmörkun aflandskrónumengisins í kafla 5 þessa úrskurðar. Það er því mat nefndarinnar að ráðuneytinu sé skylt að veita kæranda aðgang að samskiptunum og fylgigögnum með þeim, að undanskildum þeim upplýsingum sem nefndin telur rétt að undanþiggja í fyrrnefndu minnisblaði um afmörkun aflandskrónumengisins.
10.
Kæranda var einnig synjað um eftirfarandi gögn á grundvelli 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga:1. Minnisblað um málið til ráðherrafundar um efnahagsmál.
2. Minnisblað til ríkisstjórnar Íslands, ásamt frumvarpi til laga um meðferð krónueigna sem háðar eru sérstökum takmörkunum og öðrum þeim gögnum sem fylgja stjórnarfrumvörpum þegar þau eru lögð fram á ríkisstjórnarfundi
3. Önnur skjöl sem varða framlagningu málsins á Alþingi.
Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum og gagna sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi. Í athugasemdum við 6. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir:
„Undanþágan gildir um öll gögn sem undirbúin eru fyrir fundi þar sem saman koma tveir ráðherrar eða fleiri hvort heldur er á formlegum ríkisstjórnarfundi eða við aðrar óformlegri aðstæður. Mikilvægir almannahagsmunir búa að baki því að stjórnvöldum sé gefið færi til stefnumótunar og undirbúnings mikilvægra ákvarðana, þar á meðal til að ræða leiðir í því efni sem ekki eru fallnar til vinsælda og til að höndla með viðkvæmar upplýsingar. Þrátt fyrir að einnig búi ríkir almannahagsmunir að baki því sjónarmiði að starfsemi stjórnvalda sé gegnsæ og opin verður á sama tíma að tryggja möguleika stjórnvalda til leyndar í því skyni að varðveita hagsmuni ríkisins og almennings.“
Minnisblöð til ráðherranefndar um efnahagsmál, dags. 18.október 2013 og 12. maí 2016, og minnisblað til ríkisstjórnar Íslands, dags. 19. maí 2016, ásamt fylgigögnum bera það skýrlega með sér að hafa verið lögð fyrir ráðherranefnd. Samkvæmt skýru orðalagi 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er fjármála- og efnahagsráðuneytinu því heimilt að synja kæranda um aðgang að gögnunum óháð efni þeirra en það er mat ráðuneytisins að ekki sé ástæða til að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum í ríkari mæli en skylt er samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 11. gr. upplýsingalaga.
Í málinu liggja einnig fyrir tölvupóstssamskipti á milli fjármála- og efnahagsráðuneytisins og forsætisráðuneytisins, dags. 17. maí 2016, auk frumvarpsdraganna, með athugasemdum frá starfsmanni forsætisráðuneytisins. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál vekur athygli á því að í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 var gert ráð fyrir því að gögn vegna ráðgjafar sem ráðuneyti aflar hjá öðru ráðuneyti teldust vinnugögn, sbr. 5. tölul. 6. gr., enda fullnægðu þau að öðru leyti skilyrðum 1. mgr. 8. gr. um vinnugögn, sbr. 4. tölul. 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laga nr. 140/2012 segir eftirfarandi:
„Nauðsynlegt þykir að kveða á um slíka reglu í lögum til að stuðla að virku samstarfi milli ráðuneyta og stjórnvalda sem heyra undir yfirstjórn þeirra svo nýta megi með sem virkustum hætti þá sérþekkingu sem til staðar er á hverjum stað. Rökin að baki 4. tölul. eru að mestu þau sömu og búa að baki 2. og 3. tölul., enda er hætt við að samstarf þeirra stjórnvalda sem um ræðir mundi ekki ná tilgangi sínum nyti þessarar undantekningar ekki við.“
Ákvæðið var fellt á brott í meðförum þingsins. Í nefndaráliti meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar kemur eftirfarandi fram:
„Nefndin fjallaði einnig um 4. tölul. 2. mgr. 8. gr. en þar er lagt til að einnig teljist til vinnugagna gögn vegna ráðgjafar sem ráðuneyti aflar hjá öðru ráðuneyti eða stjórnvaldi sem heyrir undir yfirstjórn þess. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að á þessum tölulið væri sá galli að hann vinni að nokkru marki gegn því markmiði 2. og 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. að þrýsta á að samvinna stjórnvalda sé almennt séð formföst og fastmótuð. Í greinargerð koma fram þær röksemdir að nauðsynlegt þyki að kveða á um slíka reglu í lögum til að stuðla að virku samstarfi milli ráðuneyta og stjórnvalda sem heyra undir yfirstjórn þeirra svo nýta megi með sem virkustum hætti þá sérþekkingu sem til staðar er á hverjum stað. Rökin séu að mestu þau sömu og búi að baki 2. og 3. tölul. enda hætt við að samstarf þeirra stjórnvalda mundi ekki ná tilgangi sínum nyti þessarar undantekningar ekki við. Meiri hlutinn fellst ekki á þau sjónarmið og telur að með 4. tölul. málsgreinarinnar sé verið að þrengja um of að rétti almennings til aðgangs að gögnum hjá stjórnsýslunni frá gildandi rétti og að það sé í reynd ekki í anda frumvarpsins. Meiri hlutinn tekur fram nauðsyn þess að samvinna stjórnvalda sé formföst og rekjanleg og telur að með öðrum takmörkunum sem lagðar eru til í frumvarpinu á upplýsingarétti almennings séu starfsskilyrði stjórnvalda nægjanlega tryggð og leggur því til að 4. tölul. 2. mgr. 8. gr. falli brott.“
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að tölvupóstssamskiptin ásamt frumvarpsdrögunum verði ekki felld undir undanþágu 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga á þeim grundvelli að um sé að ræða vinnugögn. Af gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins verður ekki ráðið að téð gögn hafi verið tekin sérstaklega saman fyrir þá fundi sem ákvæði 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga tekur til. Þar sem önnur ákvæði upplýsingalaga standa afhendingu gagnanna ekki í vegi verður fjármála- og efnahagsráðuneytinu gert skylt að veita kæranda aðgang að tölvupóstssamskiptum ráðuneytisins við forsætisráðuneytið, dags. 17. maí 2016.
Úrskurðarorð
Fjármála- og efnahagsráðuneytinu ber að veita kæranda, A, aðgang að eftirfarandi gögnum:1. Drögum að frumvarpi til laga um meðferð aflalandskrónueigna, dags. 11. febrúar 2020.
2. Minnisblaði um afmörkun aflandskrónumengisins. Þó ber ráðuneytinu að afmá upplýsingar sem koma fram í minnisblaðinu í töflum undir umfjöllun um einstaka liði 1. tölul. 3. gr. frumvarps til laga um stöðugleikareikninga.
3. Skipunarbréfum í stýrinefnd um losun fjármagnshafta.
4. Samskiptum við Davíð Þór Björgvinsson vegna álitsbeiðni.
5. Samskiptum við Jóhannes Karl Sveinsson vegna álitsbeiðni.
6. Tölvupóstssamskiptum við starfsmann forsætisráðuneytis, dags. 17. maí 2016, ásamt fylgigagni.
Ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 25. febrúar 2020, um synjun beiðni kæranda um aðgang að fundarboði á fundi stýrinefndar um losun fjármagnshafta er felld úr gildi og lagt fyrir ráðuneytið að taka beiðnina til nýrrar meðferðar.
Ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 25. febrúar 2020, er staðfest að öðru leyti.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir