Úrskurður

Hinn 30. nóvember 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð
nr. 954/2020 í máli ÚNU 20080016.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 28. ágúst 2020, kærði A, blaðamaður hjá Kjarnanum, ákvörðun Seðlabanka Íslands um að synja beiðni hans um aðgang að upplýsingum í greinargerð lögmanns bankans í málum Samherja hf. og forstjóra fyrirtækisins, gegn Seðlabankanum.

Kærandi óskaði meðal annars eftir aðgangi að greinagerðunum með tölvupósti, dags. 13. júlí 2020. Beiðni kæranda var svarað með bréfi, dags. 11. ágúst 2020. Í svarbréfinu segir að rík þagnarskylda hvíli á starfsmönnum bankans á grundvelli 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, um Seðlabanka Íslands. Hið sama gildi efnislega varðandi gjaldeyrismál, sbr. 15. gr. laga nr. 87/1992 um gjaldeyrismál. Að mati Seðlabanka Íslands ríki þagnarskylda um hluta umbeðinna gagna en ekki gögnin í heild sinni. Hvað varði beiðni um afhendingu umbeðinna greinargerða hafi bankinn yfirfarið gögnin og strikað yfir þær upplýsingar sem þagnarskylda ríki um á grundvelli 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, 15. gr. laga nr. 87/1992, um gjaldeyrismál og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Í kæru er farið fram á aðgang að greinargerðunum án útstrikana. Fram kemur að strikað hafi verið yfir upplýsingar um efnisatriði rannsóknar Seðlabanka Íslands á hendur Samherja. Lögfræðingar Seðlabanka Íslands haldi því fram í svarbréfi við beiðninni að útstrikanirnar séu nauðsynlegar þar sem þagnarskylda ríki um þessi atriði á grundvelli laga um gjaldeyrismál og á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.

Kærandi byggir beiðni sína um aðgang að gögnunum á 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Augljóst sé að það séu almannahagsmunir að fjölmiðlar og almenningur allur fái upplýsingar um það þegar fyrirtæki stefni opinberum aðila til greiðslu bóta. Seðlabanki Íslands sé samkvæmt lögum um hann stofnun í eigu ríkisins. Ríkissjóður beri ábyrgð á öllum skuldbindingum Seðlabankans. Stefndi sé því íslenska ríkið, og þar af leiðandi almenningur. Þar sem um bótamál sé að ræða, þar sem fyrirtæki krefur íslenska skattgreiðendur um 316 milljónir króna úr sameiginlegum sjóðum, og forstjóri þess fyrirtækis krefji íslenska skattgreiðendur um 6,5 milljónir króna til viðbótar, þá geti vart staðist að takmarka upplýsingarétt vegna einkahagsmuna, líkt og 9. gr. upplýsingalaga heimili. Réttur þeirra sem stefna til að halda upplýsingum leyndum sem þeir telja einka- og fjárhagsmálefni sín geti ekki talist æðri rétti almennings til að vita hvað sé undir í málinu. Þegar þeir ákveði að stefna vegna meints óréttlætis sem viðkomandi telur sig hafa verið beittan þá geti það mál ekki hvílt á leynd um efnisatriði þess, sérstaklega þegar farið er fram á að almenningur greiði háar skaða- og miskabætur.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Seðlabanka Íslands með bréfi, dags. 25. ágúst 2020, og bankanum veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn Seðlabanka Íslands, dags. 14. september 2020, segir m.a. að rík þagnarskylda hvíli á starfsmönnum Seðlabanka Íslands um allt það sem varði hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt, sbr. 1. mgr. 41. gr. laga
nr. 92/2019. Upplýsingar þær sem kærandi óski eftir séu þess eðlis að þær varði málefni bankans sjálfs og teljist því ekki til opinberra upplýsinga. Þá sé það jafnframt mat bankans að umbeðnar upplýsingar skuli fara leynt samkvæmt eðli máls. Slíkar upplýsingar séu háðar þagnarskyldu nema annað hvort úrskurður dómara eða lagaboð geri bankanum skylt að láta þær af hendi.

Seðlabankinn vísar einnig til þess að samkvæmt 15. gr. laga nr. 87/1992 séu þeir sem annist framkvæmd laganna bundnir þagnarskyldu samkvæmt lögum nr. 92/2019. Vísað er til þess að í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 140/2012 sé kveðið á um það að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði megi hins vegar ætla að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að almenningi verði veittur aðgangur að gögnum í vörslum stjórnvalda. Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 140/2012 sé fjallað um sérstök þagnarskylduákvæði og muninn á þeim og almennum þagnarskylduákvæðum. Þar komi m.a. fram að um sérstök þagnarskylduákvæði sé að ræða þegar þagnarskylda eigi að ríkja um einstaklingsbundnar upplýsingar, einkamálefni, persónuleg málefni eða upplýsingar um hagi einstaklinga eða fyrirtækja. Í sérstökum þagnarskylduákvæðum séu þær upplýsingar sem þagnarskylda skal ríkja um þannig sérgreindar andstætt því sem gildi um almenn þagnarskylduákvæði. Í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 segi að þagnarskylda skuli ríkja um annars vegar hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og hins vegar málefni bankans sjálfs, en með þessum hætti séu þær upplýsingar sem þagnarskylda skal ríkja um samkvæmt lögunum sérgreindar. Úrskurðarnefndin hafi byggt á því að í forvera 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, þ.e. 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001, hafi falist regla um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna, sbr. nánar úrskurði í málum nr. A-324/2009 frá 22. desember 2009, nr. A-423/2012 frá 18. júní 2012 og einnig máli nr. 582/2015 frá 15. maí 2015 Þá hafi það jafnframt verið staðfest í dómi Hæstaréttar í máli nr. 329/2014 frá 3. júní 2014 að í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 hafi falist sérstakt þagnarskylduákvæði en ekki almennt.

Fram kemur í umsögninni að í athugasemdum með 40. gr. í frumvarpi, sem varð að lögum nr. 92/2019, en ákvæði um þagnarskyldu starfsmanna Seðlabanka Íslands hafi síðar verið fært í 41. gr., segi að áhersla sé lögð á mikilvægi þess að sérstök þagnarskylda gildi að meginstefnu áfram um upplýsingar af því tagi sem ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 tryggði áður að leynd ríkti um. Samkvæmt öllu ofangreindu sé annars vegar ljóst að í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, sbr. einnig 15. gr. laga nr. 87/1992, felist sérstakt þagnarskylduákvæði en ekki almennt og hins vegar að það gangi framar upplýsingarétti almennings á grundvelli 5. gr. laga nr. 140/2012. Þá sé ljóst að umbeðnar upplýsingar séu upplýsingar um málefni bankans sjálfs og falli því samkvæmt orðanna hljóðan undir þagnarskyldu skv. 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019.

Í umsögninni segir einnig að ef úrskurðarnefndin komist að þeirri niðurstöðu að Seðlabanki Íslands hafi ranglega synjað kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum á grundvelli hins sérstaka þagnarskylduákvæðis í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, sbr. einnig 15. gr. laga nr. 87/1992, bendi bankinn á að samkvæmt 9. gr. laga nr. 140/2012 sé óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Þá segi einnig í ákvæðinu að sömu takmarkanir gildi um aðgang að gögnum er varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Í þessu felist takmörkun á upplýsingarétti almennings, sbr. nánar orðalag í 1. málsl. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 140/2012. Óhugsandi sé að líta öðruvísi á en svo, að þær upplýsingar sem um ræði varði meira eða minna einka- og fjárhagsmálefni bæði einstaklinga og lögaðila, sem sanngjarnt og eðlilegt sé að trúnaður skuli ríkja um.

Seðlabankinn vísar til ummæla sem koma fram í kæru um að almannahagsmunir standi til þess að fjölmiðlar og almenningur fái upplýsingar um það þegar fyrirtæki stefni opinberum aðilum til bóta. Um það sé að segja að kærandi hafi þegar fengið aðgang að upplýsingum um málshöfðun Samherja hf. og forstjóra fyrirtækisins á hendur bankanum þótt vissulega hafi verið strikað yfir ákveðnar upplýsingar með vísan til þagnarskyldu, sbr. ofangreint. Það sé því ekki svo að kærandi hafi engar upplýsingar fengið um málið. Þá séu þinghöld í einkamálum háð í heyranda hljóði samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamál og því aðgengileg almenningi. Að lokum sé rétt að nefna að niðurstöður dómstóla séu vitanlega birtar opinberlega og aðgengilegar öllum. Seðlabanki Íslands hafni því hins vegar alfarið að það sé hagur almennings að fjölmiðlamenn, og kærandi þar með talinn, fái aðgang að málatilbúnaði einstaklinga eða lögaðila gegn íslenska ríkinu eða stofnunum þess. Röksemdir og sjónarmið kæranda hvað þetta varði geti aldrei talist efnisrök fyrir aðgangi að umbeðnum upplýsingum. Í ófáum tilvikum þar sem íslenska ríkinu, eða stofnunum þess, sé stefnt til greiðslu hárra skaðabóta sé um að tefla viðkvæm einkamálefni viðkomandi einstaklinga. Meintir almannahagsmunir, með vísan til þess að krafist sé hárra greiðslna úr sameiginlegum sjóðum, eins og það sé orðað í kæru, geti ekki vikið til hliðar skýrum lagaákvæðum um þagnarskyldu. Upplýsingar um það hvernig einkaaðilar leggi upp málsókn eða vörn séu að mati bankans þess eðlis og efnis að um þær ríki trúnaður. Vegna þessa bendi Seðlabanki Íslands á að bankanum beri að fara að lögum. Brot gegn 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 og 15. gr. laga nr. 87/1992 geti varðað refsingu með sektum eða fangelsi. Með þetta í huga sé ljóst að bankinn þurfi að stíga afar varlega til jarðar þegar óskað sé eftir aðgangi að upplýsingum sem teljist til trúnaðargagna. Þar sem mat bankans sé á þá leið að umbeðin gögn séu háð þagnarskyldu sé honum skylt að synja kæranda (og öðrum) um aðgang að þeim.

Enn fremur kemur fram í umsögninni að það væri ekki í anda 5. mgr. 2. gr. laga nr. 140/2012, sbr. 14. gr. laga nr. 91/1991 og reglur dómstólasýslunnar nr. 9/2018 um aðgang að upplýsingum og gögnum hjá héraðsdómstólum, þótt umrædd ákvæði eigi vissulega ekki við um Seðlabanka Íslands, að aðgangur að gögnum eins og þeim sem deilt sé um í fyrirliggjandi máli, með einkamálefnum einstaklinga og lögaðila, sé óheftur eingöngu vegna þess að annar málsaðila sé opinber aðili og falli þar með undir gildissvið laga nr. 140/2012. Krafa kæranda gangi í raun út á það grundvallaratriði.

Í lokin telur Seðlabanki Íslands rétt að leiðrétta fullyrðingar kæranda í kærunni um að stefndi í fyrirliggjandi dómsmálum sé íslenska ríkið, og þar af leiðandi almenningur. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 92/2019 sé Seðlabanki Íslands sjálfstæð stofnun. Þar með sé ljóst að hvorki íslenska ríkið né almenningur sé stefndi í fyrirliggjandi málum.

Umsögn Seðlabanka Íslands var kynnt kæranda með bréfi, dags. 15. september 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Með bréfi, dags. 18. september 2020, sagði kærandi ekki tilefni vera til athugasemda.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum í greinargerð Seðlabanka Íslands í málum Samherja hf. og forstjóra fyrirtækisins, gegn bankanum, án útstrikana. Í málinu krefjast stefnandi Samherji hf. og stefnandi forstjór fyrirtækisins, skaða- og miskabóta sem byggir á því að stefndi, Seðlabanki Íslands, hafi með rannsókn og stjórnvaldsákvörðunum í máli stefnanda valdið honum fjárhagslegu tjóni og miska.

Seðlabanki Íslands afhenti kæranda hluta greinargerðanna en afmáði hluta af texta þeirra. Ákvörðun bankans um að afmá hluta upplýsinganna er einkum byggð á því að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að þeim þar sem þær verði felldar undir sérstök þagnarskylduákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 og 15. gr. laga nr. 87/1992. Upplýsingarnar varði málefni bankans sjálfs í skilningi ákvæðisins en auk þess sé það mat bankans að upplýsingarnar skuli fara leynt samkvæmt eðli máls. Þá byggir ákvörðunin á því að upplýsingarnar falli undir undantekningarreglu 9. gr. upplýsingalaga.

Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.

Hæstiréttur Íslands komst að þeirri niðurstöðu með dómi frá 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 að 1. mgr. 35. gr. þágildandi laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 hefði falið í sér sérstaka þagnarskyldureglu en ekki almenna. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að þagnarskyldan samkvæmt ákvæðinu sé sérgreind með þeim hætti að hún nái til upplýsinga sem varða hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og annars þess sem starfsmenn bankans fái vitneskju um í starfi og leynt skuli fara samkvæmt lögum eða eðli máls.

Í núgildandi 1. mgr. 41. gr. laga Seðlabanka Íslands, nr. 92/2019, sem er efnislega sambærileg 1. mgr. 35. gr. eldri laganna, segir:

„Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, varaseðlabankastjórar, nefndarmenn í peningastefnunefnd, fjármálastöðugleikanefnd og fjármálaeftirlitsnefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um sérfræðinga, verktaka og aðra sem starfa fyrir eða á vegum bankans. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“

Í 4. mgr. 41. gr. laganna segir:

„Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er Seðlabankanum heimilt að eiga upplýsingaskipti við opinbera aðila um atriði sem lög þessi taka til þegar upplýsingaskiptin eru í samræmi við lögmælt hlutverk Seðlabankans eða móttakanda. Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu á sama hátt og þar greinir.“

Þá er í 3. mgr. 14. gr. laga um Stjórnarráð Íslands nr. 115/2011 kveðið á um að ef ráðherra eru afhentar upplýsingar á grundvelli 1. mgr. ákvæðisins, sem almennar eða sérstakar þagnarskyldureglur taka til, þá verði hann og ráðuneyti hans bundin þagnarskyldu með sama hætti og í þeim reglum greini.

Samkvæmt 15. gr. gjaldeyrislaga nr. 87/1992 eru þeir sem annast framkvæmd laganna bundnir þagnarskyldu samkvæmt lögum um Seðlabanka Íslands.

Beiðni kæranda var synjað með bréfi, dags. 11. ágúst 2020 og beinist endurskoðun úrskurðarnefndar um upplýsingamál að því hvort ákvörðun stofnunarinnar hafi verið lögum samkvæmt þegar hún var tekin.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið upplýsingarnar sem afmáðar voru úr greinargerðum stefnda Seðlabanka Íslands í dómsmálum Samherja hf. og forstjóra fyrirtækisins gegn Seðlabanka Íslands. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að upplýsingarnar sem afmáðar voru úr greinargerðum bankans varði allar viðskiptamenn bankans í skilningi 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, um Seðlabanka Íslands, enda lúta þær að viðskiptaháttum stefnenda og grun Seðlabanka Íslands um meint lögbrot þeirra. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál var því Seðlabanka Íslands skylt að afmá upplýsingarnar úr greinargerðunum á grundvelli 15. gr. laga nr. 87/1992 um gjaldeyrismál, sbr. 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, um Seðlabanka Íslands. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að það breytir ekki framangreindri niðurstöðu þótt fyrir liggi að einhverjar af upplýsingunum hafi, eftir að ákvörðun Seðlabanka Íslands var tekin, verið gerðar opinberar með dómum Héraðsdóms Reykjavíkur frá 30. október 2020 í máli nr. E-3903/2019 og máli nr. E-3902/2019.

Þótt fallist sé á það með kæranda að hann gegni sem fjölmiðill mikilvægu hlutverki til að veita stjórnvöldum aðhald, og þurfi þar af leiðandi að eiga ríka möguleika til að miðla upplýsingum um opinber málefni, sbr. 1. gr. upplýsingalaga, er ekki unnt að líta framhjá því að umbeðnar upplýsingar eru undirorpnar sérstökum þagnarskylduákvæðum sem takmarka upplýsingarétt almennings umfram fyrirmæli upplýsingalaga, sbr. gagnályktun frá 3. mgr. 4. gr. laganna. Verður því ekki hjá því komist að staðfesta hina kærðu ákvörðun um synjun beiðni kæranda um aðgang að þeim.

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun Seðlabanka Íslands, dags. 11. ágúst 2020, um synjun beiðni A um aðgang að upplýsingum í greinargerð bankans í málum Samherja hf. og forstjóra fyrirtækisins, gegn Seðlabankanum.



Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Símon Sigvaldason Sigríður Árnadóttir