18. desember 2020

956/2020. Úrskurður frá 30. nóvember 2020

Úrskurður

Hinn 30. nóvember 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð
nr. 956/2020 í máli ÚNU 20090009.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 7. september 2020, kærði A afgreiðslu Garðabæjar á beiðni hans um upplýsingar um starfsmannaveltu hjá sveitarfélaginu.

Með erindi, dags. 8. júlí 2020, óskaði kærandi eftir upplýsingum um starfsmannaveltu hjá grunnskólum Garðabæjar og fræðslu- og menningarsviði Garðabæjar frá árinu 2015 til þess dags sem beiðnin var sett fram. Í svari Garðabæjar, dags. 10. júlí 2020, segir að skráning á starfsmannaveltu hjá stofnunum Garðabæjar fari ekki fram með formlegum eða reglubundnum hætti. Umbeðnar upplýsingar séu því ekki fyrirliggjandi og því ekki hægt að verða við beiðninni. Þá verði ekki séð að beiðnin varði tiltekið mál eða tilgreini með nægjanlega skýrum hætti af hvað tilefni hún sé lögð fram. Einnig er tekið fram að það krefjist töluverðrar fyrirhafnar og mikillar vinnu að útbúa gögn með umbeðnum upplýsingum.

Með erindi, dags. 4. september 2020, skýrði kærandi tilefni upplýsingabeiðninnar. Málið varðaði störf tiltekins starfsmanns vegna eineltismáls í grunnskólanum en kærandi hefði komið munnlegri kvörtun vegna umrædds starfsmanns á framfæri við bæjarstjóra. Þá væri skrifleg kvörtun í undirbúningi ásamt könnun á réttarstöðu fjölskyldu kæranda gagnvart skólanum og skólayfirvöldum í Garðabæ. Umbeðin gögn væru kæranda mikilvæg varðandi vinnslu málsins. Í svari Garðabæjar, dags. 7. september 2020, er ítrekað að umbeðin gögn séu ekki fyrirliggjandi og að það krefðist bæði töluverðrar fyrirhafnar og mikillar vinnu að útbúa gögn með umbeðnum upplýsingum. Garðabæ sé ekki skylt að útbúa umbeðin gögn, með vísan til 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, og beiðninni sé því hafnað. Þá er vakin athygli á kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

Í kæru eru hagsmunir kæranda af afhendingu upplýsinganna rökstuddir. Mikilvægt sé að fá umræddar upplýsingar til að varpa ljósi á málavexti máls sem varði kæranda persónulega. Þá telji kærandi að upplýsingar um starfsmannaveltu ættu að vera aðgengilegar enda mikilvægt mælitæki til að mæla ánægju starfsmanna með yfirmenn sína.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Garðabæ með bréfi, dags. 9. september 2020, og sveitarfélaginu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar.

Í umsögn Garðabæjar, dags. 24. september 2020, segir að rétturinn til aðgangs að upplýsingum samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nái til fyrirliggjandi gagna, þ.e. gagna sem liggi fyrir hjá þeim sem fái beiðni um aðgang til afgreiðslu, þegar beiðnin sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Gögn eða upplýsingar um starfsmannaveltu hjá grunnskólum Garðabæjar og fræðslu- og menningarsviði Garðabæjar frá árinu 2015 liggi ekki fyrir hjá Garðabæ og séu í reynd ekki til, því hafi ekki verið unnt að fallast á beiðni kæranda.

Til viðbótar við framangreint telji Garðabær rétt að taka það fram að litið sé svo á að sértæk gögn er varði einstakar breytingar á starfsmannahaldi sveitarfélagsins á framangreindum sviðum og kunni að liggja fyrir hjá sveitarfélaginu, séu undanskilin á grundvelli 7. gr. upplýsingalaga þar sem um sé að ræða upplýsingar um málefni einstakra starfsmanna. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna nái réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna ekki til gagna í málum sem varði m.a. framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Í greinargerð með frumvarpi að upplýsingalögum segi um 1. mgr. 7. gr. að til mála er varði starfssambandið teljist m.a. mál er lúti að starfslokum. Garðabær telji þannig ljóst að sértækar upplýsingar um starfsmannaveltu varði starfssambandið og framgang tiltekinna einstaklinga í starfi og séu slík gögn því undanskilin upplýsingarétti. Enn fremur séu í 2., 3. og 4. mgr. 7. gr. laganna skýrt afmarkaðar undanþágur frá meginreglu 1. mgr. og gefi orðalag ákvæðanna til kynna að um tæmandi talningu sé að ræða. Þar sem umbeðnar upplýsingar falli ekki undir neinn undanþáguliða 2., 3. og 4. mgr. 7. gr. upplýsingalaga telji Garðabær ljóst að slík gögn séu einnig undanskilin upplýsingarétti samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna. Að lokum er áréttað að umræddar upplýsingar liggi ekki fyrir og séu í reynd ekki til hjá Garðabæ, og falli þannig ekki undir 5. gr. upplýsingalaga.

Umsögn Garðabæjar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 24. september 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.

Í athugasemdum kæranda, dags. 25. september 2020, segir að það komi á óvart að sveitarfélagið haldi því fram að umrædd gögn liggi ekki fyrir þegar slík gögn hafi ítrekað verið birt opinberlega. Vísað er í upplýsingar um starfsmannaveltu í Fjölbrautarskólanum í Garðabæ sem birtar voru í úttekt á starfsemi skólans sem unnin var fyrir mennta- og menningarmálaráðuneytið árið 2013. Þá er vísað í upplýsingar um starfsfólk í starfsáætlun Garðaskóla 2014-2015 og lokaskýrslu vegna þróunarverkefnis Álftanes- og Flataskóla um foreldrafræðslu og lestrarnám frá 2017 þar sem fram kemur að töluverð starfsmannavelta sé á milli ára. Þar sem þessi gögn séu opinber telji kærandi að 5. og 7. gr. upplýsingalaga eigi ekki við í málinu. Þá birti fjölmargar stofnanir, fyrirtæki og sveitarfélög slík gögn opinberlega. Kærandi vísar t.d. í upplýsingar frá Orkuveitu Reykjavíkur, Landspítala og ÁTVR. Í stefnu fjármála- og stjórnsýslusviðs Kópavogsbæjar sé starfsmannavelta skilgreind sem árangursmælikvarði.

Niðurstaða

Í málinu er deilt um afgreiðslu Garðabæjar á beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um um starfsmannaveltu hjá grunnskólum Garðabæjar og fræðslu- og menningarsviði Garðabæjar frá árinu 2015. Sveitarfélagið segir slíkar upplýsingar ekki vera fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, auk þess sem upplýsingar um málefni einstakra starfsmanna séu undanþegnar upplýsingarétti samkvæmt 7. gr. laganna.

Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að réttur til aðgangs að gögnum tekur til fyrirliggjandi gagna, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga er meðal annars tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Upplýsingalög leggja því ekki skyldu á þá aðila sem falla undir lögin til þess að útbúa ný gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur einnig fram að þegar aðilum, sem falla undir gildissvið upplýsingalaga, berst beiðni um aðgang að upplýsingum beri þeim að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. laganna, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að gögnunum með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna.

Þegar svo háttar til að beiðnin nær samkvæmt efni sínu til upplýsinga sem nauðsynlegt er að vinna upp úr fyrirliggjandi gögnum er því ekki sjálfgefið að unnt sé að synja beiðninni á grundvelli 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga heldur ber stjórnvaldi að kanna hvort beiðandi óski aðgangs að gögnunum þar sem umbeðnar upplýsingar er að finna svo hann geti tekið afstöðu til þess hvort hann vilji fá þau afhent, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 738/2018, 804/2019, 833/2019, 884/2020 og 919/2020.

Líkt og fram kemur í umsögn Garðabæjar, dags. 24. september 2020, tók sveitarfélagið einnig afstöðu til þess hvort kærandi kynni að eiga rétt til aðgangs að gögnum þar sem umbeðnar upplýsingar er að finna og var niðurstaða sveitarfélagsins sú að slíkar upplýsingar myndu teljast undanþegnar upplýsingarétti samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga.

Eins og atvikum máls þessa er háttað hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki forsendur til að rengja þá staðhæfingu Garðabæjar að samanteknar upplýsingar um starfsmannaveltu hjá grunnskólum Garðabæjar séu ekki fyrirliggjandi og að sveitarfélaginu sé ekki skylt að taka upplýsingarnar saman að beiðni kæranda.

Hvað varðar gögn sem unnt væri að vinna umbeðnar upplýsingar upp úr, tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að samkvæmt 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til gagna sem tengjast málefnum starfsmanna. Í 7. gr. upplýsingalaga er nánar fjallað um upplýsingar um málefni starfsmanna. Samkvæmt ákvæðinu er meginreglan sú að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna taki ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti, sbr. 1. mgr. 7. gr. laganna. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál geta fallið þar undir gögn sem varða ráðningu einstakra starfsmanna og um starfslok þeirra. Því er fallist á það með Garðabæ að sveitarfélaginu sé ekki unnt að veita kæranda aðgang að gögnum sem varpað geta ljósi á þær upplýsingar sem hann óskar eftir.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að kæranda hafi ekki verið synjað um aðgang að fyrirliggjandi gögnum. Af 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga leiðir að úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á því formi sem óskað er. Verður því að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Úrskurðarorð

Kæru A, dags. 7. september 2020, á afgreiðslu Garðabæjar á beiðni hans um aðgang að upplýsingum um um starfsmannaveltu hjá grunnskólum Garðabæjar og fræðslu- og menningarsviði Garðabæjar, dags. 8. júlí 2020, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Símon Sigvaldason Sigríður Árnadóttir