958/2020. Úrskurður frá 30. nóvember 2020
Úrskurður
Hinn 30. nóvember 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurðnr. 958/2020 í máli ÚNU 20060015.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 29. júní 2020, kærði A afgreiðslu fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni um aðgang að gögnum.Með bréfi, dags. 2. júní 2020, óskaði kærandi eftir afritum af öllum fyrirliggjandi gögnum sem skráð væru í málaskrá fjármála- og efnahagsráðuneytisins undir málsnúmerinu FJR19040044, í tengslum við uppgjör bótakröfu vegna úrskurðar kærunefndar jafnréttismála. Þá var sérstaklega óskað eftir lista yfir þau gögn sem skráð væru undir framangreindu málsnúmeri. Kærandi ítrekaði beiðni sína með bréfi, dags. 10. júní 2020.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 15. júní 2020, var beiðni kæranda synjað með vísan til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Með tölvupósti, dags. 16. júní 2020, var beiðni kæranda um aðgang að lista yfir gögn sem skráð væru undir málsnúmerinu FJR19040044 einnig synjað.
Í kæru kemur fram að sá réttarágreiningur sem umbeðin gögn varði sé ekki lengur til staðar. Í ljósi þess að búið sé að leysa úr þeim ágreiningi sem var til staðar með undirritun samkomulags liggi ekki lengur fyrir nokkur réttarágreiningur og því ekki hægt að byggja synjun um afhendingu umbeðinna gagna á grundvelli 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga. Þá er bent á að ákvæði 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga geti ekki tekið til lista yfir gögn sem ráðuneytið hafi skráð um málið enda sé slíkur listi ekki „bréfaskipti við sérfróða aðila“ eins og lagagreinin tiltekur. Loks bendir kærandi á að um sé að ræða gögn sem varði 20 milljóna króna greiðslu úr ríkissjóði sem ekki hafi verið sérstaklega heimiluð í fjárlögum. Í ljósi sjónarmiða um gagnsæi við fjárútlát úr ríkissjóði beri að veita aðgang að öllum gögnum málsins.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 1. júlí 2020, var kæran kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu og ráðuneytinu veittur frestur til að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lyti að.Umsögn barst með bréfi, dags. 7. júlí 2020, ásamt umbeðnum gögnum. Í bréfinu kemur fram að synjun ráðuneytisins sé byggð á 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga en samkvæmt því ákvæði séu bréfaskipti við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við mat á því hvort slíkt mál skuli höfðað, undanþegin upplýsingarétti. Þá hafi verið litið til þeirra sjónarmiða sem fram koma í 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga annars vegar og hins vegar í 9. gr. laganna. Jafnframt hafi verið litið til þess sjónarmiðs sem rakið er í 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna þar sem fram kemur að stjórnvaldi sé ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiði af 3. mgr. ákvæðisins.
Að mati ráðuneytisins sé það óumdeilt að umrætt mál varði réttarágreining í skilningi 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga á milli Þingvallanefndar og tiltekins aðila. Þar sem um bótakröfu gagnvart ríkinu hafi verið að ræða hafi ríkislögmaður verið í fyrirsvari gagnvart gagnaðila, sbr. 1. málsl. 2. gr. laga um ríkislögmann nr. 51/1985 en samkvæmt því ákvæði fari ríkislögmaður með uppgjör bótakrafna sem beint er að ríkissjóði.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum sem skráð eru undir tiltekið málsnúmer í málaskrá fjármála- og efnahagsráðuneytisins og tengjast uppgjöri bótakröfu í kjölfar úrskurðar kærunefndar jafnréttismála í máli nr. 8/2018 frá 9. apríl 2019 þar sem Þingvallanefnd var við ráðningu í starf þjóðgarðsvarðar í þjóðgarðinum á Þingvöllum talin hafa brotið gegn 1. mgr. 26. gr. laga nr. 10/2008, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Nánar tiltekið er um að ræða bréfasamskipti og tölvupósta sem sendir voru á milli fjármála- og efnahagsráðuneytisins og ríkislögmanns í tengslum við uppgjör bótakröfunnar og meðfylgjandi gögn, úrskurð kærunefndar jafnréttismála og yfirlit yfir gögn tiltekins máls í málaskrá ráðuneytisins.Synjun ráðuneytisins á beiðni kæranda um gögnin byggir á undantekningarákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt ákvæðinu nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga segir:
„Hér að baki býr það sjónarmið að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig er aflað komist til vitundar gagnaðila. Ber að túlka ákvæðið þannig að það tryggi að hið opinbera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt. Hliðstæð undanþága frá upplýsingarétti aðila máls er í stjórnsýslulögum.“
Þá segir í athugasemdum við 4. gr. laga nr. 72/2019, um breytingu á upplýsingalögum nr. 140/2012 sem færði 3. tölul. 6. gr. laganna í núverandi horf:
„Í ljósi þess að ýmiss konar réttarágreiningur hins opinbera er útkljáður með öðrum hætti en málshöfðun fyrir dómi, til að mynda fyrir sjálfstæðum úrskurðarnefndum, þykir rétt að breyta orðalagi 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þannig að opinberir aðilar geti átt samskipti við sérfræðinga í tengslum við slíka málsmeðferð án þess að gagnaðili fái aðgang að þeim. Ítreka skal að verði frumvarpið að lögum verður áfram gerð sú krafa að undanþágunni verði aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni en ekki um álitsgerðir eða skýrslur sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.“
Orðalag ákvæðisins og athugasemdir þar að lútandi í greinargerð benda ekki til þess að gerð sé krafa um að bréfaskiptin eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi umboðsmanns Alþingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu sambærilegs ákvæðis í stjórnsýslulögum nr. 37/1993, og þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði á milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur. Í fyrrgreindu bréfi umboðsmanns sagði enn fremur að nægilegt væri að beiðni stjórnvalds um álit sérfróðs aðila væri sett fram í tilefni af framkominni kröfu aðila máls um skaðabætur þar sem lagt er til grundvallar að leitað verði til dómstóla fallist stjórnvöld ekki á kröfuna.
Með hliðsjón af framangreindu verður þannig ekki talið nauðsynlegt að bréfaskipti stjórnvalds við sérfróðan aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála.
Samkvæmt 2. gr. laga nr. 51/1985 fer ríkislögmaður með vörn þeirra einkamála fyrir dómstólum og gerðardómum sem höfðuð eru á hendur ríkinu og sókn þeirra einkamála sem ríkið höfðar á hendur öðrum. Ríkislögmaður er því samkvæmt lögum sérfróður aðili sem sér um vörn eða sókn annarra ríkisaðila í dómsmálum. Af því leiðir að samskipti stjórnvalds við ríkislögmann vegna könnunar þess á réttarstöðu sinni eða vegna dómsmáls, falla undir undanþáguákvæði 3. tölul. 6. gr. laganna. Skiptir þar ekki máli hvort viðkomandi stjórnvald eða ríkislögmaður eigi frumkvæði að samskiptunum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér þau gögn sem ráðuneytið synjaði um afhendingu á á grundvelli 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Um er að ræða nokkurt magn samskipta, tölvupósta og annarra skjala sem sent var á milli ríkislögmanns og fjármála- og efnahagsráðuneytisins og Þingvallanefndar. Á meðal gagnanna sem send voru úrskurðarnefnd um upplýsingamál er úrskurður kærunefndar jafnréttismála, sem þegar hefur verið birtur opinberlega. Önnur gögn bera það öll með sér að tengjast uppgjöri bótakröfu í tengslum við úrskurð kærunefndar jafnréttismála sem sett var fram af hálfu lögmanns aðila þess máls. Samkvæmt gögnum málsins var ríkislögmanni falið að annast uppgjör bótakröfunnar fyrir hönd Þingvallanefndar en í því fólst að kanna hvort grundvöllur væri fyrir sátt utan réttar með því að leitast eftir samkomulagi við aðila máls eftir atvikum áður en tekin yrði afstaða til þess hvort farið yrði fram á frestun réttaráhrifa úrskurðar kærunefndar með vísan til 31. gr. laga nr. 10/2008 og mál höfðað í kjölfarið. Samkvæmt gögnum málsins aflaði ríkislögmaður umsagnar fjármála- og efnahagsráðuneytisins í tengslum við framangreinda vinnu og lúta umrædd samskipti að því.
Þrátt fyrir að ekki hafi komið til þess að leita þyrfti atbeina dómstóla við uppgjör bótakröfu í kjölfar úrskurðar kærunefndar jafnréttismála telur úrskurðarnefndin að leggja verði til grundvallar að umrædd samskipti hafi staðið í nægilegum tengslum við möguleika á höfðun dómsmáls. Úrskurðarnefndin telur því samkvæmt framangreindu ekki leika vafa á því að heimilt sé að undanþiggja umbeðin gögn upplýsingarétti almennings á grundvelli 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þegar af þeirri ástæðu verður að staðfesta ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins um að synja kæranda aðgangi að umbeðnum umræddum gögnum. Eðli málsins samkvæmt á hið sama við um synjun ráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að lista yfir gögn sem vistuð er í málaskrá undir málsnúmerinu FJR19040004.
Úrskurðarorð
Ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 15. júní 2020, um að synja kæranda, A, um aðgang að gögnum sem skráð eru í málaskrá fjármála- og efnahagsráðuneytisins undir málsnúmerinu FJR19040044, í tengslum við uppgjör bótakröfu vegna úrskurðar kærunefndar jafnréttismála og lista yfir þau gögn sem skráð eru undir framangreindu málsnúmeri er staðfest.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Símon Sigvaldason Sigríður Árnadóttir