966/2021. Úrskurður frá 22. janúar 2021.
Úrskurður
Hinn 22. janúar 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 966/2020 í máli ÚNU 20080001.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 2. ágúst 2020, A synjun Seðlabanka Íslands á beiðni hans um aðgang að gögnum en þann 10. febrúar 2020 óskaði kærandi eftir öllum fyrirliggjandi gögnum í vörslu bankans er varða sátt Fjármálaeftirlitsins og Arion banka hf., dags. 14. nóvember 2019, sem tengist fjárfestingaferli Frjálsa lífeyrissjóðsins í United Silicon hf.Gagnabeiðni kæranda var afgreidd af hálfu Seðlabanka Íslands með ákvörðun, dags. 3. júlí 2020, þar sem honum var veittur aðgangur að hluta umbeðinna gagna. Í ákvörðun sinni fjallar Seðlabankinn um takmarkanir á upplýsingarétti almennings samkvæmt 8. gr. og 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Einnig um sérstök þagnarskylduákvæði í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 um Seðlabanka Íslands og 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Bankinn taldi hluta umbeðinna gagna falla undir undanþágureglur upplýsingalaga og sérstakar þagnarskyldureglur laga um Seðlabanka Íslands og laga um fjármálafyrirtæki, sbr. gagnályktun frá 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga og var kæranda synjað um aðgang að þeim. Þá var hluti af gögnunum afhentur kæranda með útstrikunum, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Einkum var um að ræða bréf og tölvupóstssamskipti á milli Fjármálaeftirlitsins og Arion banka en einnig önnur gögn, t.d. minnisblöð starfsmanna Fjármálaeftirlitsins og gögn frá Arion banka og Frjálsa lífeyrissjóðnum.
Í kæru segir að kærandi telji ekki lagaskilyrði fyrir hendi sem réttlæti synjun á afhendingu umræddra gagna. Hann byggir rétt sinn til aðgangs að umbeðnum gögnum á 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga en í kæru kemur fram að hann óski m.a. eftir eftirfarandi gögnum:
1. Bréfi Arion banka hf., dags. 25. maí 2018.
2. Fylgigögnum með bréfi Arion banka hf. dags. 25. maí 2018.
3. Bréfi Arion banka hf., dags. 16. janúar 2019.
4. Fylgigögnum með bréfi Arion banka hf., dags. 16. janúar 2019.
5. Bréfi Arion banka hf., dags. 22. mars 2019.
6. Bréfi Arion banka hf., dags. 9. ágúst 2019.
7. Bréfi Arion banka hf. dags. 10. október 2019.
8. Tölvupóstssamskiptum milli Fjármálaeftirlitsins og Arion banka hf. á tímabilinu frá 10. október 2019 til 14. október 2019.
9. Tölvupóstssamskiptum milli Fjármálaeftirlitsins og Arion banka hf. þann 12. nóvember 2019.
10. Minnisblaði frá innri endurskoðanda Arion banka hf., dags. 18. september 2017, um United Silicon verkefnið.
11. Tveimur bréfum frá stjórn Arion banka hf. til Fjármálaeftirlitsins, dags. 6. des 2017 og 14. febrúar 2018.
Þá segir að kærandi sé sjóðfélagi í Frjálsa lífeyrissjóðnum og að í umræddri sátt viðurkenni Arion banki að hafa brotið gegn 2. mgr. 8. gr. laga nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, með því að hafa láðst að skrá hagsmunaárekstra með skipulögðum og formlegum hætti við veitingu fjárfestingarráðgjafar í tengslum við kísilver United Silicon, sem fjármagnað hafi verið að mestu leyti af Arion banka auk lífeyrissjóða sem bankinn reki samkvæmt samningum við stjórnir sjóðanna. Frjálsi lífeyrissjóðurinn hafi fjárfest í United Silicon á grundvelli ráðgjafar Arion banka og tapað allri fjárfestingu sinni í félaginu.
Í kæru er fjallað um efni sáttarinnar og málsatvikum lýst ítarlega. Þá kemur fram að það séu hagsmunir almennra sjóðfélaga að fá úr því skorið hvort framganga Arion banka hafi verið slík að mögulega hafi bankinn bakað sér bótaskyldu gagnvart Frjálsa lífeyrissjóðnum vegna þess fjártjóns sem sjóðurinn hafi orðið fyrir vegna fjárfestingarinnar í United Silicon. Þar sem stjórn Frjálsa lífeyrissjóðsins sé handvalin af Arion banka sé ekki á færi annarra en almennra sjóðfélaga í lífeyrissjóðnum að afla gagna og kanna hvort sjóðfélagar eigi bótakröfu á hendur bankanum vegna þessa fjártjóns.
Varðandi vísun Seðlabankans í sérstaka þagnarskyldureglu 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 um Seðlabanka Íslands segir kærandi að starfsmenn bankans séu bundnir þagnarskyldu um það sem varði „viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila.“ Í 6. mgr. 41. gr. laganna sé hins vegar að finna undanþáguákvæði frá 1. mgr. 41. gr. þar sem segi orðrétt: „Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er Seðlabankanum heimilt að birta upplýsingar opinberlega enda vegi hagsmunir almennings af birtingunni þyngra en hagsmunir sem mæla með leynd. Þegar viðskiptamaður bankans eða eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um skv. 1. mgr.“ Kærandi telur velflest, ef ekki öll þau gögn sem kæranda var synjað um aðgang að varða með beinum hætti starfsemi United Silicon svo sem varðandi áreiðanleikakönnun á starfsemi United Silicon, fjárfestakynningu fyrirtækjaráðgjafar Arion banka á United Silicon auk minnisblaðs frá innri endurskoðanda Arion um United Silicon verkefnið. United Silicon hafi verið úrskurðað gjaldþrota þann 22. janúar 2018 og þá hafi Kísill Ísland hf., móðurfélag United Silicon, verið tekið til gjaldþrotaskipta þann 12. september 2019. Nátengt félag, Kísill III slhf. hafi einnig verið úrskurðað gjaldþrota þann 12. september 2019.
Kærandi segir umbeðin gögn varða rekstur United Silicon og skyldra aðila en innihaldi engar upplýsingar um „rekstur eða viðskipti“ Arion banka í skilningi 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands. Gögnin lúti enda ekki að rekstri eða viðskiptum Arion banka heldur hafi þau að geyma mat og ráðgjöf bankans á United Silicon sem fjárfestingarkosti til þriðja aðila. Hagsmunir kæranda, sem sjóðfélaga Frjálsa lífeyrissjóðsins, af afhendingu umræddra gagna um United Silicon eigi bersýnilega að vega mun þyngra í því að fá aðgang að umbeðnum gögnum enda hafi almennir sjóðfélagar lífeyrissjóðsins hagsmuni af því að fá að vita hvernig ákvarðanir urðu til sem leiddu til þess að um 0,5% af hreinni eign sjóðsins töpuðust vegna ráðgjafar Arion banka. Engin rök mæli með því að Arion banki skuli njóta leyndar um gögnin til þess að sjóðfélagar fái ekki komist að innihaldi þeirra. Þá séu engir lögvarðir hagsmunir til staðar fyrir United Silicon og tengd félög þar sem félögin séu öll löngu gjaldþrota. Almennur sjóðfélagi, eins og kærandi, sem í gegnum lífeyrissjóði hafi fjármagnað United Silicon-verkefnið að tilstuðlan Arion banka sem ákveðið hafi á grundvelli umkrafinna gagna að fjárfesta lífeyri landsmanna í þessu áhættusama verkefni, eigi því lögvarða hagsmuni af því að fá aðgang að umbeðnum gögnum sem varði United Silicon og eigi 6. mgr. 41. gr. seðlabankalaga því við.
Seðlabankinn byggi jafnframt synjun sína á afhendingu umbeðinna gagna á sérstöku þagnarskylduákvæði í 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Kærandi bendi hins vegar á að 58. gr. sé ætlað að vernda viðskiptahagsmuni viðskiptavinar fjármálafyrirtækis en ekki hagsmuni fjármálafyrirtækis líkt og dómstólar hafi slegið föstu í dómaframkvæmd sinni, sbr. til dæmis Hrd. 758/2009. Í umræddum dómi segi í úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur, sem staðfestur hafi verið í Hæstarétti með vísan til forsendna, að í ljósi þess að viðskiptavinur fjármálafyrirtækis sem gögnin varði sé gjaldþrota, fáist ekki séð hvaða hagsmuni hann hafi af því að umbeðnum gögnum sé haldið leyndum á grundvelli 58. gr. Í dómi Hæstaréttar segi m.a:
„Ákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki varðandi þagnarskyldu starfsmanna þeirra og annarra sem vinna verk í þeirra þágu er ætlað að vernda persónulega og viðskiptalega hagsmuni þeirra er viðskipti eiga við þau.“ Á þessum lagagrunni hafi sóknaraðila málsins verið heimilaður aðgangur að umbeðnum gögnum. Málsatvik í því máli sem hér um ræðir séu keimlík þeim sem uppi hafi verið í ofangreindum dómi Hæstaréttar. Ljóst sé að 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki sé ekki ætluð til að vernda hagsmuni Arion banka heldur vernda virka viðskiptahagsmuni viðskiptavina bankans enda gæti opinberun á gögnum sem snerti fjárhags- og viðskiptalega hagsmuni þeirra valdið þeim tjóni. Bæði United Silicon og móðurfélag þess, Kísill Ísland hf., hafi verið úrskurðuð gjaldþrota og ljóst sé að opinberun umbeðinna gagna muni ekki valda hlutaðeigandi viðskiptalegu tjóni. Því sé ljóst að synjun Seðlabanka Íslands á umbeðnum gögnum vegna ætlaðra hagsmuna United Silicon og móðurfélags þess eigi ekki við nein rök að styðjast.
Að lokum byggi Seðlabankinn synjun sína á 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga en samkvæmt skýru orðalagi ákvæðisins sé óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Í frumvarpi því er varð að breytingarlögum nr. 72/2019 hafi orðalagi ákvæðisins verið breytt á þann veg að takmörkun á aðgangi almennings að gögnum einskorðist við fyrirtæki eða lögaðila sem séu enn í rekstri og hafi ekki lýst yfir gjaldþroti. 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga sé undantekning frá meginreglu upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum í vörslu stjórnvalda. Samkvæmt almennum lögskýringarfræðum beri því að beita þröngri lögskýringu við túlkun á 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Umbeðin gögn sem varði rekstur United Silicon, s.s. áreiðanleikakönnun á starfsemi United Silicon, fjárfestakynning á United Silicon og minnisblað innri endurskoðanda Arion banka um United Silicon falli utan 2. málsl. 9. gr. og séu ekki undanþegin upplýsingarétti almennings enda varði gögnin hagsmuni United Silicon sem hafi engra virkra hagsmuna að gæta þar sem félagið hafi hætt rekstri.
Að lokum ítrekar kærandi að 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands, 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki og 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga feli í sér undantekningu frá meginreglu upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslu stjórnvalda. Af þeim sökum beri að túlka ákvæðin með þröngum hætti og allur vafi túlkaður almenningi í hag. Beri því að túlka þröngt orðin „rekstur og viðskipti“ í 1. mgr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands, þar sé átt við þær upplýsingar sem varði rekstur og viðskipti bankans sem kunni að hafa áhrif á samkeppnisstöðu bankans. Augljóst sé að afhending umbeðinna gagna skipti engu máli um rekstrarlega hagsmuni Arion banka. Með vísan til dóms Hæstaréttar í máli nr. 758/2009 sé ljóst að 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki verndi ekki hagsmuni fyrirtækja sem séu gjaldþrota og hafi enga hagsmuni af því að gögnum sé haldið leyndum. Sé 1. mgr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands túlkuð til samræmis við 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki og 9. gr. upplýsingalaga sé ljóst að virkir hagsmunir séu forsenda þess að sérstakt þagnarskylduákvæði 1. mgr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands eigi við. Að mati kæranda sé synjun Seðlabanka Íslands að umbeðnum gögnum því andstæð lögum.
Þá tekur kærandi fram að í ákvörðun Seðlabankans sé ekki rökstutt með neinum hætti hvaða hagsmunir það séu varðandi „rekstur og viðskipti“ Arion banka sem Seðlabankinn telji að falli undir þagnarskylduákvæðin. Í ákvörðuninni segi að bankinn hafi farið yfir efni viðkomandi bréfa og sé það mat bankans að bréfin hafi að geyma upplýsingar um viðskipti og rekstur Arion banka sem bundnar séu trúnaði, án þess að skýra það nánar, með vísun í 1. mgr. 41.gr. laganna. Með slíkri afgreiðslu sé fráleitt ljóst hvort að bankinn hafi yfirleitt kannað efni bréfanna en gera verði þá kröfu til Seðlabankans að hann færi fullnægjandi rök fyrir því, varðandi hvert tiltekið skjal, hvað það sé nákvæmlega í skjali sem hann telji að skuli sæta leynd og rýma út hagsmunum almennings af því að fá umbeðin gögn.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Seðlabanka Íslands með bréfi, dags. 6. ágúst 2020, og bankanum veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Seðlabankans, dags. 28. ágúst 2020, segir að bankinn telji sig hafa afhent kæranda öll gögn, að hluta til eða öllu leyti, sem heimilt sé samkvæmt 41. gr. laga nr. 92/2019 um Seðlabanka Íslands og 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, og með hliðsjón af ákvæðum upplýsingalaga, sérstaklega 8. og 9. gr. laganna. Bankinn fari því fram á að úrskurðarnefndin hafni kröfum kæranda og staðfesti ákvörðun bankans. Þessu til stuðnings er vísað til röksemda sem fram koma í bréfi bankans til kæranda, dags. 3. júlí 2020. Ennfremur, og til að svara sjónarmiðum sem kærandi reki í kæru sinni, taki bankinn fram að það sé ekki rétt að 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands, nr. 92/2019, og 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, séu undantekningar frá meginreglu upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslu stjórnvalda. Líkt og fram komi í ákvörðun Seðlabankans þá teljist ákvæðin sérstök þagnarskylduákvæði sem geti ein og sér, þrátt fyrir upplýsingalög, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslu stjórnvalda. Byggi það á gagnályktun frá 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Bent er á að 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 sé efnislega sambærileg 1. mgr. 35. gr. eldri laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001. Hæstiréttur hafi komist að þeirri niðurstöðu að bæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 og 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 hafi falið í sér sérstakar þagnarskyldureglur. Vísist m.a. til dóms Hæstaréttar frá 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 og hins vegar til dóms Hæstaréttar frá 17. desember 2015 í máli nr. 263/2015. Megi því ljóst vera að 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 teljist einnig fela í sér sérstaka þagnarskyldureglu, sbr. einnig úrskurð úrskurðarnefndar í máli nr. 904/2020. Þá hafi Hæstiréttur einnig komist að þeirri niðurstöðu að 58. gr. laga nr. 161/2002 teljist sérstakt þagnarskylduákvæði, sbr. áðurnefndan dóm í máli nr. 263/2015.
Við afgreiðslu sína á gagnabeiðni kæranda hafi Seðlabankinn farið yfir hvert og eitt gagn í umræddu máli og lagt mat á efni þeirra m.t.t. 41. gr. laga nr. 92/2019 og 58. gr. laga nr. 161/2002, og með hliðsjón af ákvæðum upplýsingalaga nr. 140/2012. Það sé mat Seðlabankans að þau gögn eða hlutar gagna sem bankinn synjaði kæranda um aðgang að innihaldi upplýsingar sem varði rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila, upplýsingar um viðskiptavini fjármálafyrirtækis og/eða upplýsingar um málefni bankans sem leynt skuli fara samkvæmt 41. gr. laga nr. 92/2019 og 58. gr. laga nr. 161/2002, sbr. ákvæði upplýsingalaga nr. 140/2012.
Hafi gagn að geyma upplýsingar sem bundnar séu trúnaði þá eðli máls samkvæmt takmarki það möguleika Seðlabankans á að lýsa efni gagnsins. Í ákvörðun Seðlabankans hafi gögnunum sem kæranda var synjað um aðgang að verið lýst eins vel og mögulegt hafi verið að teknu tilliti til þess að gögnin hefðu að geyma upplýsingar sem bundnar væru trúnaði. Meðfylgjandi umsögninni sé listi yfir öll gögn málsins sem sýni með skýrum hætti að tekin hafi verið afstaða til hvers og eins gagns í umræddu máli m.t.t. fyrrnefndra lagakrafna. Listinn var afhentur úrskurðarnefndinni í trúnaði ásamt umræddum gögnum.
Í umsögn Seðlabankans segir jafnframt að í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 sé kveðið skýrt á um þagnarskyldu bankaráðsmanna, varaseðlabankastjóra, nefndarmanna og annarra starfsmanna Seðlabankans. Brot á þagnarskyldu geti varðað refsingu, sbr. 45. gr. laganna og 136. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Upplýsingar sem falli undir ákvæðið sé aðeins heimilt að afhenda ef dómari úrskurði að skylt sé að afhenda þær fyrir dómi eða til lögreglu eða lög kveði skýrt á um afhendingu upplýsinganna. Gjaldþrot aðila, sem upplýsingarnar varði, hvort sem sé um efirlitsskyldan aðila eða viðskiptamenn hans, aflétti ekki þessari þagnarskyldu. Það sama eigi við um þá þagnarskyldu sem kveðið sé á um í 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Gjaldþrot viðskiptamanna aflétti ekki þeirri þagnarskyldu sem hvíli á Seðlabankanum, sem veitt hafi viðtöku gögnum sem bundin séu trúnaði samkvæmt ákvæðinu. Telji aðili sig hafa lögvarða hafsmuni af því að fá gögn afhent frá Seðlabankanum sem bundin séu trúnaði samkvæmt 41. gr. laga nr. 92/2019 eða 58. gr. laga nr, 161/2002 verði sá hinn sami að snúa sér til dómstóla og byggja kröfu sína á þeim úrræðum sem lög nr. 91/1991 um meðferð einkamála mæli fyrir um.
Þetta endurspeglist með skýrum hætti í 2. málsl. 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019. Málsliðurinn, sem taki til viðskiptamanna bankans og eftirlitsskyldra aðila sem séu gjaldþrota, mæli fyrir um að heimilt sé við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildi annars um samkvæmt 1. mgr. Í úrskurði úrskurðarnefndar í máli nr. 524/2014 hafi sambærilegur málsliður þágildandi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi til umfjöllunar. Þar hafi úrskurðarnefndin sagt að skýra þyrfti áskilnaðinn um rekstur einkamála svo að átt væri við gagnaöflum sem fram fari fyrir dómi innan ramma laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Niðurstaða nefndarinnar hafi verið að beiðni um afhendingu gagna, sem beint sé til stjórnvalds á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum, yrði ekki jafnað til reksturs einkamáls í þessum skilningi.
Seðlabankinn segir þetta líka endurspeglist í þeim dómi Hæstaréttar sem kærandi vísi til en þar úrskurði dómari um aðgang að gögnum. Seðlabankinn hafi ekki sömu heimildir og dómstólar. Við mat á því hvort gagn sé bundið trúnaði eður ei sé Seðlabankanum ekki heimilt lögum samkvæmt að taka tillit til þeirra sjónarmiða sem legið hafi til grundvallar í fyrrnefndu dómsmáli.
Varðandi tilvísun kæranda til 1. málsl. 6. mgr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands þá sé um heimildarákvæði að ræða sem feli ekki í sér aukinn rétt fyrir almenning til aðgangs að gögnum í vörslu Seðlabankans umfram það sem upplýsingalög mæli fyrir um, að teknu tilliti til hinna sérstöku þagnarskylduákvæða. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 92/2019, um Seðlabanka Íslands, komi fram að þessu ákvæði sé ætlað að opna á upplýsingagjöf Seðlabankans þegar um sé að ræða upplýsingar sem varði ráðstöfun opinberra hagsmuna sem almenningur eigi ríkan rétt til að kynna sér hvernig staðið sé að, lýsingu á vinnureglum bankans eða stjórnsýsluframkvæmd á tilteknu sviði. Þá sé gert ráð fyrir að birting upplýsinga samkvæmt málsliðnum eigi sér stað að frumkvæði bankans, t.d. í tengslum við fréttir á vef bankans skýrslur eða annað efni sem bankinn gefi út. Ákvæðið aflétti ekki þeirri þagnarskyldu sem hvíli á starfsmönnum bankans samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laganna og 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, varðandi þau gögn sem liggi til grundvallar þeim upplýsingum sem Seðlabankanum sé heimilt að birta opinberlega á grundvelli málsliðarins.
Kærandi haldi því fram að þau gögn sem Seðlabankinn synjaði honum um aðgang að varði ekki viðskipti og rekstur Arion banka heldur fjárhags- og viðskiptalega hagsmuni United Silicon sem, líkt og móðurfélag þess Kísill Ísland hf., hafi verið úrskurðað gjaldþrota og því ljóst að opinberun umbeðinna gagna muni ekki valda félaginu viðskiptalegu tjóni. Til svars við framangreindu bendir Seðlabankinn á að í umræddu máli hafi Fjármálaeftirlit bankans verið með til skoðunar hvort Arion banki hf. hefði farið að tilteknum lagareglum sem gildi um starfsemi bankans sem Seðlabankanum sé falið að hafa eftirlit með.
Gagna hafi verið aflað hjá Arion banka sem ætlað hafi verið að varpa ljósi á framangreint. Gögn málsins séu því augljóslega gögn sem varði viðskipti og rekstur Arion banka. Slík gögn séu þó ekki sjálfkrafa bundin þagnarskyldu. Hafi þau að geyma upplýsingar um fjárhags- eða viðskiptahagsmuni eftirlitsskylds aðila, þ.m.t. samskipti hans við viðskiptavini sína, eða upplýsingar um viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna fjármálafyrirtækis, þá séu það upplýsingar sem Seðlabankinn telji að falli undir hinar sérstöku þagnarskyldureglur í 1. mgr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands og 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki. Yfirferð Seðlabankans á gögnum málsins hafi tekið mið af framangreindu.
Umsögn Seðlabankans var kynnt kæranda með bréfi, dags. 31. ágúst 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum.
Í athugasemdum kæranda, dags. 22. september 2020, segir að hann telji sig eiga rétt á umbeðnum gögnum, sem varði rekstur United Silicon og skyldra aðila og innihaldi upplýsingar um mat og ráðgjöf Arion banka á United Silicon sem fjárfestingarkosti, á grundvelli 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 enda sé kveðið á um það í ákvæðinu að þrátt fyrir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 41. gr. sé Seðlabankanum heimilt að birta upplýsingar opinberlega, enda vegi hagsmunir almennings af birtingunni þyngra en þeir hagsmunir sem mæla með leynd. Kærandi hafni þeim rökum að ákvæðið lúti að einhliða rétti Seðlabankans til að ákveða hvort að slíkar upplýsingar skuli veittar. Í frumvarpi því er varð að lögum nr. 92/2019 segi í athugasemdum um 6. mgr. 41. gr. að nauðsynlegt sé að greining liggi fyrir á hagsmunum þeim sem vegist á í hverju tilviki. Seðlabanka beri að framkvæma þá greiningu en ekki verði séð að það hafi verið gert. Við þær aðstæður sé það á færi úrskurðarnefndarinnar að meta hvort að hagsmunir almennings af því að fá upplýsingarnar séu fyrir hendi.
Kærandi ítrekar að hagsmunir hans og almennra sjóðfélaga í Frjálsa lífeyrissjóðnum, sem telji ríflega 60.000 manns, eigi að vega þyngra en þeir hagsmunir sem mæli með leynd fyrir óvirka hagsmuni gjaldþrota félaga sem búið sé að afskrá. Kærandi bendi á að skylduaðild að lífeyrissjóði sé lögbundin. Eigi því í samræmi við 1. málsl. 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 að veita aðgang að umbeðnum gögnum enda sé það auðvelt án þess að upplýsa um þá hagsmuni Arion banka sem eigi að njóta verndar samkvæmt lögunum. Kærandi hafni rökum Seðlabanka Íslands um að umbeðin gögn varði viðskipti og rekstur Arion banka í skilningi téðra ákvæða. Kærandi bendi á að eðli málsins samkvæmt eigi að skýra þagnarskylduákvæðin þröngt og láta kæranda njóta vafans, ef um hann sé að ræða að mati úrskurðarnefndarinnar. Vandasamt sé að sjá að gögn um fjárhagsstöðu United Silicon geti haft þýðingu fyrir Arion banka í rekstrarlegu tilliti. Ef umbeðin gögn hafi einhverjar upplýsingar að geyma sem varða rekstur Arion banka sem njóta verndar í þessu sambandi, þá eigi Seðlabanki Íslands auðvelt með að afmá slíkar upplýsingar um Arion banka og að veita aðgang að þeim hluta gagnanna sem snúi að United Silicon, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Kærandi telji ekki tækt að byggja synjun umbeðinna gagna á grundvelli 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki enda sé samkvæmt dómaframkvæmd Hæstaréttar margstaðfest að gjaldþrota félög njóti ekki verndar samkvæmt ákvæðinu, sbr. Hrd. 758/2009, enda hafi gjaldþrota félag enga sjáanlega hagsmuni af því að upplýsingar tengdar rekstri þess, meðan það var starfandi, sé haldið leyndum fyrir þeim sem hafa lögvarða hagsmuni af því að fá slíkar upplýsingar.
Þá vilji kærandi ítreka að 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga, sem Seðlabanki byggði m.a. synjun sína á, eigi ekki við í þessu tilfelli að mati kæranda. Í ákvæðinu sé skýrlega kveðið á um að takmarkanir samkvæmt ákvæðinu lúti að verndun mikilvægra virkra fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Umbeðin gögn varði hins vegar ekki hagsmuni Arion banka heldur United Silicon auk skyldra aðila sem ekki séu lengur starfandi félög.
Afstaða Seðlabankans eins og hún birtist í málatilbúnaði bankans hafi þann blæ á sér að bankinn sé ekki að taka afstöðu til erindis kæranda sem hlutlaust stjórnvald þar sem vegnir eru saman hagsmunir og réttur almennings til upplýsinga gagnvart þeim sem verndin á að taka til heldur samsami Seðlabankinn sig hagsmunum Arion banka hf. og freisti þess með öllum ráðum að varna því að umbeðnar upplýsingar komi fyrir sjónir sjóðfélaga Frjálsa lífeyrissjóðins. Afstaða Seðlabankans sé því ómálefnaleg og beri að hafna.
Niðurstaða
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslu Seðlabanka Íslands sem varða sátt Fjármálaeftirlitsins og Arion banka hf., dags. 14. nóvember 2019, sem tengist fjárfestingu Frjálsa lífeyrissjóðsins í United Silicon hf. Ákvörðun Seðlabankans um að synja beiðni kæranda, að hluta, er byggð á því að upplýsingar sem fram komi í gögnunum séu undanþegnar upplýsingarétti þar sem þær falli undir sérstakar þagnarskyldureglur 41. gr. laga nr. 92/2019, um Seðlabanka Íslands, og 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, auk þess sem vísað er til undanþáguákvæða 8. og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.
Hæstiréttur Íslands komst að þeirri niðurstöðu með dómi frá 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 að 1. mgr. 35. gr. þágildandi laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 hafi falið í sér sérstaka þagnarskyldureglu en ekki almenna. Í núgildandi 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, um Seðlabanka Íslands, sem er efnislega sambærileg 1. mgr. 35. gr. eldri laganna, segir:
„Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, varaseðlabankastjórar, nefndarmenn í peningastefnunefnd, fjármálastöðugleikanefnd og fjármálaeftirlitsnefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um sérfræðinga, verktaka og aðra sem starfa fyrir eða á vegum bankans. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að þagnarskylda samkvæmt 41. gr. sé sérgreind með þeim hætti að hún nái til upplýsinga sem varða hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og annars þess sem starfsmenn bankans fá vitneskju um í starfi og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls, sbr. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 774/2019, 792/2019 og 904/2020. Sbr. einnig úrskurði nr. 614/2016, 665/2016 og 682/2017 frá gildistíð eldri laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001.
Í 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, er fjallað um bankaleynd en þar segir:
„Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“
Í 2. mgr. ákvæðisins segir jafnframt:
„Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki teljist sérstakt þagnarskylduákvæði enda er það afmarkað við upplýsingar um viðskipta- og einkamálefni viðskiptamanna viðkomandi fjármálafyrirtækis, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 682/2017 og 769/2018. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins er jafnframt skýrt að trúnaðarskyldan fylgir upplýsingunum.
Fer það því eftir efni umbeðinna gagna í þessu máli hvort þau teljist undirorpin þagnarskyldu og þar með undanþegin upplýsingarétti almennings, sbr. gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Tekið er fram að þagnarskyldan er víðtækari, þ.e. gengur lengra, en þær takmarkanir sem 6.-10. gr. upplýsingalaga mæla fyrir um. Þó getur þurft að skýra þagnarskylduákvæðin með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga að því leyti sem þau tilgreina ekki með nákvæmum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um.
Seðlabanki Íslands hefur látið úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af umbeðnum gögnum með skýringum eða vísun í ástæðu synjunar í hverju tilviki fyrir sig. Gögnin eru eftirfarandi og var kæranda ýmist synjað um aðgang þeim að hluta til eða í heild:
1. Fyrirspurnarbréf Fjármálaeftirlitsins, dags. 25. apríl 2018.
2. Svarbréf Arion banka, dags. 25. maí 2018.
3. Fylgigögn með bréfi Arion banka. dags. 25. maí 2018 (13 skjöl).
4. Bréf Fjármálaeftirlitsins, dags. 21. desember 2018, frumniðurstöður.
5. Svarbréf Arion banka, dags. 16. janúar 2019, fyrri andmæli.
6. Fylgigögn með bréfi Arion banka, dags. 16. janúar 2019 (15 skjöl).
7. Bréf Fjármálaeftirlitsins, dags. 22. febrúar 2019, uppfærðar frumniðurstöður.
8. Svarbréf Arion banka, dags. 22. mars 2019, seinni andmæli.
9. Minnisblað starfsmanna Fjármálaeftirlitsins, dags. 25. mars 2019, þar sem farið er yfir sjónarmið Arion banka.
10. Minnisblað starfsmanna Fjármálaeftirlitsins, dags. 27. apríl 2019, þar sem reifuð er tillaga að framhaldi á meðferð málsins.
11. Bréf Fjármálaeftirlitsins, dags. 28. júní 2019, uppfærðar frumniðurstöður
12. Svarbréf Arion banka, dags. 9. ágúst 2019.
13. Aukabréf Fjármálaeftirlitsins, dags. 13. september 2019.
14. Svarbréf Arion banka, dags. 10. október 2019.
15. Tölvupóstsamskipti milli Fjármálaeftirlitsins og Arion banka, dags. 10. október 2019 til 14. október 2019.
16. Drög að samkomulagi um sátt, dags. 25. október 2019.
17. Útreikningur sektarfjárhæðar, excel-skjal, dags. 11. nóvember 2019.
18. Tölvupóstssamskipti milli Fjármálaeftirlitsins og Arion banka, dags. 12. nóvember 2019.
19. Fundargerðir stjórnar Frjálsa lífeyrissjóðsins frá janúar 2016 til júní 2017.
20. Skýrslur/kynningar eignarstýringar Arion banka til stjórnar lífeyrissjóðsins um stöðu fjárfestinga, ásamt fylgiskjölum tengdum United Silicon.
21. Bréf Fjármálaeftirlitsins til Frjálsa lífeyrissjóðsins, dags. 23. mars 2018, niðurstaða athugunar Fjármálaeftirlitsins (lokaskýrsla).
22. Minnisblað innri endurskoðanda Arion banka varðandi United Silicon, dags. 18. september 2017.
23. Bréf stjórnar Arion banka til Fjármálaeftirlitsins, dags. 6. desember 2017.
24. Bréf stjórnar Arion banka til Fjármálaeftirlitsins, dags. 14. febrúar 2018.
25. Bréf Fjármálaeftirlitsins til stjórnar Arion banka, dags. 15. janúar 2018, varðandi tilkynningu frá innri endurskoðanda skv. 16. gr. fftl.
26. Minnisblað Fjármálaeftirlitsins, dags. 10. apríl 2018, varðandi aðgerðir Arion banka til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra í tengslum við lífeyrissjóði í rekstri bankans.
27. Tölvupóstar frá regluverði Arion bakna til Fjármálaeftirlitsins, dags. 21 febrúar 2018, varðandi skoðun á aðgerðum til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir gögnin og telur hafið yfir allan vafa að þau gögn sem kæranda var synjað um aðgang að hafi ýmist að geyma upplýsingar um hagi viðskiptamanna Seðlabanka Íslands, þ.e. Arion bakna og Frjálsa lífeyrissjóðsins, í skilningi 1. mgr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands, eða viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna fjármálafyrirtækis, sbr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki, þ.e. félagið United Silicon. Þegar tekið er tillit til þess hvernig umbeðin gögn urðu til eða hvernig þeirra var aflað af hálfu Fjármálaeftirlitsins er það enn fremur mat nefndarinnar að þau séu undirorpin sérstakri þagnarskyldu sem gengur framar rétti almennings til aðgangs að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna. Þannig verður ekki hjá því komist að staðfesta hina kærðu ákvörðun Seðlabankans um synjun beiðni kæranda.
Í tilefni af röksemdum kæranda er lúta að því að umbeðin gögn eigi erindi við almenning og varði hagsmuni kæranda sem sjóðsfélaga í Frjálsa lífeyrissjóðnum tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að þagnarskylduákvæði laga um Seðlabanka Íslands og laga um fjármálafyrirtæki gera ekki ráð fyrir að slíkt mat fari fram við ákvörðun á því hvort almenningur eigi rétt til aðgangs að gögnum sem falla að öðru leyti undir ákvæðin. Nægjanlegt er að upplýsingar varði hagi viðskiptamanna, sbr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands, eða viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna fjármálafyrirtækis, sbr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki, til að upplýsingaréttur almennings verði takmarkaður á grundvelli ákvæðanna umfram fyrirmæli upplýsingalaga, sjá t.d. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 31. maí 2019 nr. 792/2019 og 8. júní 2020 nr. 904/2020.
Varðandi röksemdir kæranda þess efnis að gjaldþrota félög njóti ekki verndar 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki, enda hafi félagið ekki lengur hagsmuni af bankaleyndinni, tekur úrskurðarnefndin fram að við túlkun þagnarskylduákvæðisins er ekki svigrúm fyrir slíkt hagsmunamat: Þannig breytir gjaldþrot félags ekki því að þagnarskylda ríkir um upplýsingarnar. Eins og kærandi bendir á getur hins vegar verið skylt samkvæmt ákvæðinu að veita upplýsingarnar „samkvæmt lögum.“ Úrskurðarnefndin hefur litið svo á að þessi áskilnaður, sem einnig var að finna í þagnarskylduákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, eigi við um gagnaöflun sem fram fer fyrir dómi innan ramma laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Beiðni um afhendingu gagna, sem beint er til stjórnvalds á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga verður þannig ekki jafnað til reksturs einkamáls í þessum skilningi, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar frá 1. apríl 2014 nr. A-524/2014.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Seðlabanka Íslands, dags. 3. júlí 2020, um að synja beiðni A um aðgang að öllum fyrirliggjandi gögnum í vörslu bankans er varða sátt Fjármálaeftirlitsins og Arion banka hf., dags. 14. nóvember 2019, sem tengist fjárfestingaferli Frjálsa lífeyrissjóðsins í United Silicon hf., er staðfest.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Símon Sigvaldason Sigurveig Jónsdóttir