967/2021. Úrskurður frá 22. janúar 2021.
Úrskurður
Hinn 22. janúar 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 967/2021 í máli ÚNU 20110018.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 11. nóvember 2020, kærði A synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni um aðgang að gögnum. Kærandi óskaði eftir því með bréfi, dags. 2. október 2020, að ráðuneytið veitti honum aðgang að greinargerð setts ríkisendurskoðanda, Sigurðar Þórðarsonar, um starfsemi Lindarhvols ehf. og til vara að afhentur yrði sá hluti greinargerðarinnar sem snýr að Klakka ehf. Fjármála- og efnahagsráðuneytið synjaði beiðninni með tölvubréfi, dags. 16. október 2020. Í svarinu kom fram að umbeðið skjal félli undir ákvæði 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016, um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Ákvæðið fæli í sér takmörkun á upplýsingarétti almennings í tengslum við ófullgerð skýrsludrög og ráðuneytinu því óheimilt að verða við beiðninni. Í því sambandi vísaði ráðuneytið einnig í úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 827/2019.Í kæru vísar kærandi m.a. til þess að lokaeintak skýrslu setts ríkisendurskoðanda um málefni Lindarhvols hafi þegar verið afhent Alþingi og birt opinberlega. Af þeim sökum séu ekki lengur fyrir hendi þeir verndarhagsmunir sem lágu til grundvallar synjun ráðuneytisins á beiðni kæranda og fjallað var um í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 827/2019. Í kæru er bent á að sjónarmiðin að baki 3. mgr. 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga séu ítarlega rakin í frumvarpi því er varð að lögunum. Samandregið sé tilgangur ákvæðisins fyrst og fremst sá að veita ríkisendurskoðanda vinnufrið á meðan athuganir hans sandi yfir, enda sé annað ákvæði í lögunum sem sérstaklega varði þagnarskyldu. Þegar athugun ríkisinendurskoðanda sé lokið reyni á aðgangsréttinn samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga, nr. 140/2012.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 12. nóvember 2020, var kæran kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu og því veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt óskaði úrskurðarnefndin eftir því að henni yrði afhent afrit af hinni umbeðnu greinargerð. Í umsögn ráðuneytisins, dags. 19. nóvember, er vísað til forsendna í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. 827/2019 þar sem tekin var afstaða til þess hvort heimilt væri að afhenda umrædd skýrsludrög. Í umsögninni kom fram að synjun ráðuneytisins í máli þessu frá 16. október 2020 byggði á sama þagnarskylduákvæði og fjallað var um í framangreindum úrskurði og því vísaði ráðuneytið til forsendna úrskurðarins.Umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 19. nóvember 2020 og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 1. desember 2020, kemur fram að kærandi hafni þeirri fullyrðingu ráðuneytisins að með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. 827/2019 hafi þegar verið tekin afstaða til hvort heimilt sé að afhenda umrætt skjal. Í því sambandi bendir kærandi á að niðurstaða fyrri úrskurðar nefndarinnar hafi byggst á því að ekki væri búið að afhenda lokaeintak greinargerðarinnar til Alþingis. Í úrskurðinum sé tekið fram að „þegar lokaeintak greinargerðarinnar hefur verið afhent Alþingi eigi framangreind regla laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkiseigna ekki lengur við um takmörkun á aðgengi að greinargerðinni.“ Það liggi fyrir að búið sé að afhenda greinargerðina til Alþingis. Þannig séu þeir verndarhagsmunir sem byggt sé á í fyrri úrskurði úrskurðarnefndarinnar ekki lengur til staðar og forsendur breyttar.
Niðurstaða
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að greinargerð setts ríkisendurskoðanda, Sigurðar Þórðarsonar, um starfsemi Lindarhvols ehf. Félagið lauk starfsemi í febrúar 2018 en það var stofnað þann 15. apríl 2016, með þann tilgang að annast umsýslu, fullnustu og sölu, eftir því sem við á, á eignum ríkissjóðs, mótteknum skv. 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða III í lögum um Seðlabanka Íslands og annan skyldan rekstur. Ákvörðun fjármála- og efnhagsráðuneytisins um synjun beiðni kæranda var byggð á ákvæði 3. mgr. 15. gr., sbr. 14. gr. laga nr. 46/2016, um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga.Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. 827/2019 tók nefndin afstöðu til þess hvort þau lagaákvæði feli í sér sérstaka þagnarskyldureglu sem takmarki upplýsingarétt almennings. Í úrskurðinum taldi úrskurðarnefndin ekki annað séð en að ákvæði 3. mgr. 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga væri ætlað að taka til draga að greinargerðum ríkisendurskoðanda, einnig þegar slík drög hafi verið afhent stjórn¬völdum á grundvelli lagaskyldu þar að lútandi. Í kæru er einkum byggt á því að þar sem greinargerð setts ríkisendurskoðanda hafi nú verið afhent Alþingi og birt opinberlega séu ekki lengur fyrir hendi þeir verndarhagsmunir sem umræddu ákvæði laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga væri ætlað að gæta.
Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.
Ríkisendurskoðandi er sjálfstæð eftirlitsstofnun sem starfar á vegum Alþingis í samræmi við ákvæði 43. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og lög um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Það er hlutverk ríkisendurskoðanda að hafa í umboði Alþingis eftirlit með fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Í IV. kafla laganna eru málsmeðferðar¬reglur þar sem fram koma ákvæði um þagnarskyldu, hæfi, umsagnarrétt og aðgang að gögnum hjá Ríkisendurskoðun. Í 14. gr. laganna er lögð sú skylda á ríkisendurskoðanda að senda þeim sem sætir athugun eða eftirliti drög að skýrslum eða greinargerðum til umsagnar. Hvað aðgang að gögnum hjá Ríkisendurskoðun varðar kemur fram í 1. málsl. 3. mgr. 15. gr. laganna að skýrslur, greinargerðir og önnur gögn sem ríkisendurskoðandi hefur útbúið og eru hluti af máli sem hann hyggst kynna Alþingi geti fyrst orðið aðgengileg þegar þingið hefur fengið þau afhent. Frá þessari reglu er undantekning í 2. málsl. sömu málsgreinar þar sem fram kemur að drög að slíkum gögnum sem send hafi verið aðilum til kynningar eða umsagnar séu ekki aðgengileg. Þá hefur ríkisendurskoðandi á grundvelli 3. málsl. málsgreinarinnar heimildir til að ákveða að gögn sem hafa verið send stjórnvöldum við undirbúning einstakra athugana og meðan á þeim stendur verði ekki aðgengileg.
Í athugasemdum við 15. gr. frumvarps þess sem síðar varð að lögum um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, nr. 46/2016, kemur m.a. fram að ófullgerð gögn sem send hafi verið aðila til umsagnar séu í raun vinnugögn sem glati þeirri stöðu þegar þau hafi verið send öðrum, en geti mögulega leitt til þess að röng eða beinlínis villandi umræða fari af stað áður en ríkisendurskoðandi hefur lokið athugun sinni. Slíkt geti valdið óþarfa fyrirhöfn og kostnaði. Mikilvægt sé að ríkisendurskoðandi fái nauðsynlegt ráðrúm til þess að vinna að athugunum sínum og að opinberum hagsmunum verði ekki raskað ef upplýsingar verði t.d. gerðar aðgengilegar á rannsóknarstigi. Að lokinni athugun ríkisendurskoðanda reyni á aðgangsrétt skv. 2. mgr. en þar komi fram að sé óskað aðgangs að gögnum sem hafa orðið til í samskiptum ríkisendurskoðanda og eftirlitsskylds aðila fari um aðgang að þeim hjá Ríkisendurskoðun eftir ákvæðum upplýsingalaga eða ákvæðum laga um upplýsingarétt um umhverfismál eftir atvikum.
Ákvæði 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga ber heitið: Aðgangur að gögnum hjá Ríkisendurskoðun. Þegar 3. mgr. ákvæðisins er skoðuð verður að draga þá ályktun að málsgreinin taki fremur til þeirra gagna sem þar falla undir en þess aðila sem hefur þau gögn í fórum sínum, þ.e. ákvæðið taki til gagnsins sjálfs án tillits til þess hvar gagnið er að finna, svo fremi að ríkisendurskoðandi hafi afhent gagnið öðrum til kynningar eða umsagnar á grundvelli lagaskyldu. Önnur túlkun á ákvæðinu yrði til þess að um leið og ríkisendurskoðandi sendi skjöl á grundvelli lagaskyldu til aðila myndu þau missa stöðu sína sem vinnuskjöl. Með því næðist ekki markmið ákvæðisins sem áður hefur verið lýst. Þá verður einnig dregin sú ályktun af orðalagi ákvæðisins að það nái til slíkra gagna jafnvel þótt lokaeintak greinargerðar í tilefni af athugun ríkisendurskoðanda hafi verið afhent Alþingi og birt opinberlega. Í því sambandi skal tekið fram að slík drög þurfa eðli málsins samkvæmt ekki að fela í sér endanlega útgáfu greinargerðarinnar.
Eins og fram kom í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 27. nóvember 2019 í máli nr. 827/2019 var greinargerðin sem hér um ræðir send ráðuneytinu á grundvelli lagaskyldu. Þá liggur fyrir að þegar hún var send ráðuneytinu var hún í drögum og athugun málsins ekki lokið. Af þeim sökum er greinargerðin undirorpin sérstakri þagnarskyldu 3. mgr. 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga sem gengur framar rétti almennings til aðgangs að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna. Á það við jafnvel þótt lokaeintak hennar hafi nú verið afhent Alþingi og birt opinberlega. Af þessari niðurstöðu leiðir að framangreint á jafnframt við um þann hluta greinargerðarinnar er snýr að Klakka ehf., sbr. varakröfu kæranda.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins að synja beiðni kæranda um aðgang að greinargerð setts ríkisendurskoðanda, Sigurðar Þórðarsonar, um starfsemi Lindarhvols ehf.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigríður Árnadóttir Símon Sigvaldason