17. mars 2021

976/2021. Úrskurður frá 22. febrúar 2021.

Úrskurður

Hinn 22. febrúar 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð
nr. 976/2021 í máli ÚNU 20100003.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 2. október 2020, kærði A, blaðamaður, afgreiðslu fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 18. september 2020, á beiðni hans um aðgang að fundargerðum stjórnar Lindarhvols ehf. fyrir árin 2016-2018.

Beiðni kæranda til fjármála- og efnahagsráðuneytisins var upphaflega borin upp þann 26. september 2019 en ráðuneytið synjaði beiðninni á þeim grundvelli að afgreiðsla hennar tæki of langan tíma. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál felldi ákvörðun ráðuneytisins úr gildi þann 29. janúar 2020 með úrskurði nr. 867/2020 og vísaði málinu til ráðuneytisins til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

Með nýrri ákvörðun ráðuneytisins, dags. 21. febrúar 2020, var kæranda synjað um aðgang að fundargerðunum á nýjan leik með vísan til þess að í umbeðnum gögnum kæmu fram upplýsingar sem háðar væru þagnarskyldu, þ.e. féllu undir sérstakar þagnarskyldureglur og væru ráðuneytið og Lindarhvoll ehf. bundin af sömu þagnarskyldureglum. Með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 14. júlí 2020 í máli nr. 916/2021 var ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins felld úr gildi og lagt fyrir ráðuneytið að taka málið til nýrrar meðferðar og afgreiðslu. Í úrskurðinum var ekki fallist á að þagnarskylduákvæði gjaldeyrislaga nr. 87/1992, sbr. 64. gr. laga nr. 91/2019, um breytingu á ýmsum lögum vegna sameiningar Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins og þagnarskylduákvæðis 41. gr. laga nr. 92/2019, um Seðlabanka Íslands stæðu afhendingu umbeðinna gagna í vegi. Af þeim sökum var því beint til ráðuneytisins að taka beiðni kæranda til meðferðar á nýjan leik og leggja mat á hvaða upplýsingar í fundargerðunum kynnu að falla undir ákvæði 9. gr. upplýsingalaga og eftir atvikum 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki og hverjar ekki.

Í ákvörðun ráðuneytisins, dags. 18. september 2020, segir að í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 916/2021 hafi ráðuneytið ráðist í vinnu við að afmá upplýsingar sem óheimilt sé að veita aðgang að samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Þá segir að upplýsingar sem óheimilt sé að veita aðgang að samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga hafi verið afmáðar með útstrikunum. Sá hluti fundargerða sem strikað hafi verið yfir hafi að geyma upplýsingar um virka viðskiptahagsmuni og fjárhagsmálefni einstaklinga og fyrirtækja sem t.a.m. gætu haft áhrif á samkeppnisstöðu og samningsstöðu þeirra aðila sem um ræði, ef aðgangur yrði veittur að þeim.

Í kæru kemur fram að kærandi fallist á að rétt sé að afmá hluta af þeim upplýsingum sem fram komi í fundargerðunum en að hann telji hugsanlegt að of mikið hafi verið afmáð.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu með erindi, dags. 9. október 2020, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar.

Í umsögn ráðuneytisins, dags. 26. október 2020, kemur m.a. fram að í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. 916/2020 hafi ráðuneytið ráðist í vinnu við mat á þeim upplýsingum fundargerðanna sem féllu undir takmarkanir 9. gr. upplýsingalaga, eða eftir atvikum 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 og þá afmá þær upplýsingar sem óheimilt sé að veita aðgang að samkvæmt fyrrnefndum lagaákvæðum. Þá segir að í 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, sé kveðið á um að sá sem veiti viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. sé bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greini. Að gefnu tilefni sé á það bent að svokallaðir stöðugleikasamningar hafi verið gerðir af hálfu fallinna fjármálafyrirtækja sem féllu undir fyrrgreint lagaákvæði um þagnarskyldu. Að því marki sem fundargerðir Lindarhvols ehf. kunni að hafa að geyma upplýsingar sem falli ekki undir framangreinda þagnarskyldureglu er jafnframt vísað til þess að í þeim gögnum sem óskað er aðgangs að sé að finna upplýsingar sem falli undir 9. gr. upplýsingalaga þar sem fram kemur að óheimilt sé að veita aðgang að gögnum er varði fjárhags- og einkamálefni einstaklinga og mikilvæga virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Sá hluti fundargerða sem strikað hafi verið yfir hafi að geyma upplýsingar um virka viðskiptahagsmuni og fjárhagsmálefni einstaklinga og fyrirtækja, sem t.a.m. gætu haft áhrif á samkeppnisstöðu og samningsstöðu lögaðila sem þar um ræðir ef aðgangur yrði veittur að þeim.

Fundargerðir Lindarhvols ehf. hafi að geyma upplýsingar sem séu þess eðlis að skylt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings, en m.a. sé um að ræða umfjöllun og ákvarðanir um úrlausnir skuldamála einstaklinga og fyrirtækja. Mat ráðuneytisins sé að samkvæmt almennum sjónarmiðum sé um svo viðkvæmar upplýsingar að ræða að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna og því sé ráðuneytinu ekki heimilt að veita almenningi aðgang að þeim. Við mat ráðuneytisins hafi verið litið til hagsmuna annars vegar einstaklinga og hins vegar lögaðila af því að upplýsingum um þá sem fram koma í fundargerðum stjórnar félagsins sé haldið leyndum og þeir hagsmunir metnir gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þá er í umsögninni jafnframt vísað til þess að að einhverju leyti sé að finna í fundargerðunum upplýsingar sem falli undir 5. tölul. 1. mgr. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Loks bendir ráðuneytið á að Lindarhvoll ehf. hafi tilgreint, í þeim tilkynningum sem félagið hafi birt á vefsvæði þess lindarhvolleignir.is, þær upplýsingar sem telja verði að heimilt sé að veita almenningi aðgang að og hafi, að því er varðar fjárhags- og /eða viðskiptahagsmuni einstaklinga og/eða lögaðila, lagt sérstaka áherslu á rétt almennings til upplýsinga um ráðstöfun opinberra fjármuna þegar komi að mati á því hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi aðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga er ætlað að tryggja. Á starfstíma sínum hafi félagið kappkostað að birta opinberlega upplýsingar um starfsemi sína og ráðstöfun á opinberum hagsmunum eins og heimilt er lögum samkvæmt auk þess sem félagið hafi skilað ráðherra reglubundnum skýrslum um starfsemi sína og ráðstöfun og ráðuneytið hafi auk þess birt margvíslegar upplýsingar í tengslum við starfsemi þess. Þá hafi ríkisendurskoðun lokið eftirliti með starfsemi Lindarhvols ehf. með skýrslu sem afhent var Alþingi og birt opinberlega í maí 2020.

Umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 27. október 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Með erindi, sama dag, kemur fram að kærandi trúi að í fundargerðunum sé eitt og annað sem beri að afmá en fallist ekki á að það sé jafn mikið og gert var af hálfu ráðuneytisins.

Niðurstaða

1.

Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum sem afmáðar voru úr fundargerðum stjórnar Lindarhvols ehf. á árunum 2016-2018 sem kæranda var að öðru leyti veittur aðgangur að. Félagið var stofnað á grundvelli 3. mgr. bráðabirgðaákvæðis III, sbr. breytingarlög nr. 24/2016, í þágildandi lögum um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 til þess að annast umsýslu eigna, fullnustu og sölu eftir því sem við átti. Framangreind lög nr. 36/2001 voru í heild sinni felld úr gildi með lögum nr. 92/2019, um Seðlabanka Íslands.
Eins og lýst er hér að framan er afgreiðsla ráðuneytisins, dags. 21. febrúar 2020, á beiðni kæranda byggð á því að þær upplýsingar sem afmáðar voru í fundargerðunum varði einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga og mikilvæga virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila og séu þar með undanþegnar upplýsingarétti almennings, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Þá séu þar upplýsingar um stöðugleikasamninga sem gerðir hafi verið af hálfu fallinna fjármálafyrirtækja sem falli undir 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki

2.

Í 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt:

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“

Í athugasemdum um ákvæðið er fylgdi frumvarpi til laganna kemur fram að ákvæðið sé til þess að vernda stjórnarskrárvarinn rétt manna til einkalífs annars vegar og hins vegar eðlilega og réttmæta hagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila af því að geta lagt grundvöll að viðskiptalegum ákvörðunum og gerningum. Í athugasemdunum segir enn fremur orðrétt:

„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna. [...] Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um fjárhagsmálefni einstaklinga. Þannig er t.d. almennt óheimilt að veita upplýsingar um tekjur og fjárhagsstöðu einstaklinga nema það byggist á sérstakri lagaheimild.“

Að því er varðar gögn um fyrirtæki og aðra lögaðila segir í athugasemdum:

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“

Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.

Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga er ætlað að tryggja. Við mat á hagsmunum almennings skiptir almennt verulegu máli hvort og þá að hvaða leyti þær upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opinbers fjár og eigna.

Í 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, er fjallað um bankaleynd en þar segir:

„Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“

Í 2. mgr. ákvæðisins segir jafnframt:

„Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.“

Í 1. tölul. 1. gr. laga nr. 161/2002, er ,,fjármálafyrirtæki“ skilgreint sem viðskiptabanki, sparisjóður, lánafyrirtæki, verðbréfafyrirtæki eða rekstrarfélag verðbréfasjóða sem fengið hefur starfsleyfi skv. 6. gr., sbr. 4. gr.“ Sem fyrr segir var Lindarhvoll ehf. stofnað á grundvelli 3. mgr. bráðabirgðaákvæðis III í lögum nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands. Í 1. málsl. 4. mgr. bráðabirgðaákvæðis III sagði að við umsýslu, fullnustu og sölu verðmæta samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. skyldi félagið leggja áherslu á gagnsæi, hlutlægni, jafnræði og hagkvæmni. Í samræmi við framangreint verður að telja ljóst að ákvæði 58. gr. tekur ekki til starfsemi Lindarhvols ehf. nema að því marki sem félagið og starfsmenn þess hafa veitt viðtöku upplýsingum samkvæmt 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002. Af orðalagi 1. og 2. mgr. 58. gr. verður enn fremur ráðið að þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu tekur einungis til upplýsinga að því marki sem þær varða viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna fjármálafyrirtækis

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki teljist sérstakt þagnarskylduákvæði enda er það afmarkað við upplýsingar um viðskipta- og einkamálefni viðskiptamanna viðkomandi fjármálafyrirtækis, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 682/2017 og 769/2018. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins er jafnframt skýrt að trúnaðarskyldan fylgir upplýsingunum.

Fer það því eftir efni umbeðinna gagna í þessu máli hvort þau teljist undirorpin þagnarskyldu og þar með undanþegin upplýsingarétti almennings, sbr. gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Tekið er fram að þagnarskyldan er víðtækari, þ.e. gengur lengra, en þær takmarkanir sem 6.-10. gr. upplýsingalaga mæla fyrir um. Þó getur þurft að skýra þagnarskylduákvæðin með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga að því leyti sem þau tilgreina ekki með nákvæmum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um.

3.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur undir höndum afrit af fundargerðum stjórnar Lindarhvols ehf. bæði afrit þar sem trúnaðarupplýsingar hafa verið afmáðar og afrit af fundargerðum í upprunalegri útgáfu. Nefndin hefur tekið til skoðunar þau atriði sem afmáð voru með tilliti til þess hvort þær upplýsingar sem þar koma fram verði undanþegnar upplýsingarétti almennings, sbr. 9. gr. upplýsingalaga eða eftir atvikum 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002.

Fundargerðirnar eru alls 40 talsins. Í þeim er hvort tveggja fjallað um málefni Lindarhvols ehf. sjálfs sem og málefni fjölda annarra lögaðila. Fundargerðirnar eru allar settar fram skipulega og með sambærilegum hætti þar sem skýrlega er greint á milli ólíkra umfjöllunarefna. Í mörgum fundargerðanna er að finna sérstaka dagskrárliði þar sem fjallað er um málefni einstaklinga og lögaðila, m.a. undir liðnum „söluferli eigna“ og „lána- og eignamál“. Úrskurðarnefndin hefur sem fyrr segir kynnt sér efni fundargerðanna og telur ljóst að við afgreiðslu á beiðni kæranda hafi ráðuneytið lagt gaumgæfilegt mat á efni þeirra með tilliti til þess hvort heimilt væri að veita aðgang að þeim á grundvelli upplýsingalaga. Þær upplýsingar sem afmáðar voru lúta að langmestu leyti að upplýsingum um málefni einstakra fyrirtækja, lána- og skuldamálum þeirra, auk þess sem þar er að finna umfjallanir um sambærileg málefni einstaklinga. Þá er í fundargerðunum að finna upplýsingar um umsýslu, fullnustu og sölu stöðugleikaeigna hjá félaginu. Eins og áður segir þarf að meta í hverju og einu tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar sem undanþegnar séu upplýsingarétti almennings á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga eða eftir atvikum annarra laga. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ótvírætt að þær upplýsingar sem afmáðar voru hafi ýmist að geyma upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra einstaklinga og lögaðila sem um er fjallað að heimilt sé að afmá þær á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Þá telur úrskurðarnefndin hluta þeirra upplýsinga sem afmáðar voru úr fundargerðunum bera með sér að þær falli undir framangreint þagnarskylduákvæði 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 þar sem í þeim sé fjallað um hagi viðskiptamanna fjármálafyrirtækja. Þannig verður ekki hjá því komist að staðfesta hina kærðu ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins um synjun beiðni kæranda.

Úrskurðarorð:

Staðfest er afgreiðsla fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 21. febrúar 2020, um að synja beiðni A, blaðamanns, um aðgang að fundargerðum Lindarhvols ehf. árin 2016-2018.

Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Símon Sigvaldason Sigríður Árnadóttir