980/2021. Úrskurður frá 22. febrúar 2021.
Úrskurður
Hinn 22. febrúar 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurðnr. 980/2021 í máli ÚNU 20090012.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 8. september 2020, kærði A synjun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að greiningarvinnu sem ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra byggði áform sín um endurskipulagningu Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands á.Með tölvupósti til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 22. júlí 2020, óskaði kærandi, eftir aðgangi að gögnum sem lágu að baki ákvörðun ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra um að leggja niður Nýsköpunarmiðstöð Íslands um næstu áramót sem tilkynnt var á vef ráðuneytisins 25. febrúar 2020.
Í svari ráðuneytisins, dags. 31. ágúst 2020, kom fram að með tilkynningu ráðherra 25. febrúar 2020 hefði komið fram að áformað væri að leggja niður Nýsköpunarmiðstöð Íslands og færa verkefni hennar í annað rekstrarform. Í þeirri tilkynningu hefði ekki falist endanleg ákvörðun um niðurlagningu stofnunarinnar heldur hefði þar verið um að ræða tilkynningu um að áformað væri að hefja vinnu við að leggja niður stofnunina. Eðli máls samkvæmt myndi endanleg ákvörðun um niðurlagningu stofnunarinnar verða tekin af Alþingi þar sem stofnunin starfaði samkvæmt lögum nr. 75/2007. Að mati ráðuneytisins teldust umrædd gögn sem óskað væri eftir, þ.e. greiningar sem unnar voru í aðdraganda tilkynningar ráðherra í febrúar, enn til vinnugagna og féllu því undir undanþáguákvæði 6. gr. upplýsingalaga enda væru gögnin sem um ræðir enn í notkun við undirbúning áformaðs frumvarps. Því gæti ráðuneytið ekki veitt aðgang að umræddum gögnum að sinni. Þegar endanleg útfærsla málsins lægi fyrir væri fyrirhugað að gögn yrðu birt opinberlega.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu með bréfi, dags. 9. september 2020 og því veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna kærunnar og afritum af gögnum sem hún lýtur að.Í umsögn ráðuneytisins, dags. 24. september 2020, kemur fram að ráðuneytið telji umbeðin gögn falla undir 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, þ.e. að um sé að ræða gögn sem undanþegin séu upplýsingarétti. Nánar tiltekið sé um að ræða vinnugögn í skilningi 8. gr. laganna en í athugasemdum við 8. gr. segi að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd, það skuli útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það megi ekki hafa verið afhent öðrum. Skilyrði þessi séu uppfyllt hvað varði öll þau gögn sem ráðuneytið lagði til grundvallar áformunum. Þá hafi ráðuneytið einnig stuðst við ýmis opinber gögn og skýrslur.
Í umsögninni segir einnig að ljóst sé að á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga geti stjórnvaldi verið skylt að afhenda vinnugögn ef þar komi fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls, þar komi fram upplýsingar sem skylt sé að skrá skv. 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga, þar komi fram upplýsingar um atvik máls sem ekki komi fram annars staðar eða þar komi fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði. Það sé mat ráðuneytisins að ekkert af þessu eigi við um þau gögn sem útbúin hafi verið í ráðuneytinu og gegni hlutverki vinnugagna í máli þessu. Inntak gagnanna sé ekki slíkt að í þeim komi fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu málsins né heldur sé þar að finna upplýsingar sem ekki sé að finna annars staðar. Ljóst sé að stjórnvöld þurfi að taka ýmsar ákvarðanir, undirbúa og móta aðgerðir eða afstöðu til markmiða sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Um þetta sé rætt í athugasemdum við 8. gr. laganna og jafnframt segi þar að gögn sem verði til í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt og eðlilegt sé að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim. Þá sé það jafnframt niðurstaða ráðuneytisins að ekki liggi fyrir endanleg niðurstaða í skilningi upplýsingalaga. Ráðherra hafi kynnt áform sem í eðli sínu séu pólitísk áform um að leggja skuli Nýsköpunarmiðstöð niður og hafi tilkynnt um að hafin verði frekari vinna við að meta og raungera þau áform. Í þeim tilgangi hafi ráðherra skipað stýrihóp og fjóra vinnuhópa sem unnið hafi áfram með málið. Ráðuneytið telji því að ekki hafi legið fyrir skylda til að afhenda umrædd vinnugögn og í ljósi eðlis gagnanna hafi ráðuneytið enn fremur tekið þá afstöðu að veita ekki aðgang að gögnunum á grundvelli 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga um aukinn aðgang.
Með tölvupósti ráðuneytisins, dags. 9. september 2020, fylgdu þau gögn sem kæranda var synjað um aðgang að. Þar segir að ráðuneytinu sé ljóst að minnisblöð til ríkisstjórnar falli almennt ekki undir það sem réttur almennings nái til en þau gögn séu engu að síður send með til að nefndin fái sem gleggsta mynd af málinu.
Umsögn atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 25. september 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 5. október 2020, eru gerðar athugasemdir við þá túlkun ráðuneytisins að samþykki Alþingis þurfi til áður en hægt sé að óska aðgangs að upplýsingum um störf framkvæmdarvaldsins. Í því sambandi er bent á að upplýsingalög gildi ekki um löggjafann með beinum hætti. Þá er bent á að tilkynning ráðherra um lokun Nýsköpunarmiðstöðvar hafi þegar verið birt. Í kjölfarið hafi Nýsköpunarmiðstöð dregið saman starfsemi sína.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum varðandi greiningarvinnu þá sem ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra byggði áform sín á um endurskipulagningu Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands sem tilkynnt var 25. febrúar 2020.Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið synjaði kæranda um aðgang að eftirfarandi gögnum á þeim grundvelli að um vinnugögn væri að ræða:
1. „Frumúttekt á NMÍ“, vinnuhópur um frumúttekt á Nýsköpunarmiðstöð Íslands í tengslum við gerð nýrrar nýsköpunarstefnu, maí 2019.
2. Yfirlit yfir hlutverk og starfsemi Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands, unnið fyrir atvinnuvega og nýsköpunarráðuneytið, desember 2019.
3. Greining á hlutverki og verkefnum, kynning fyrir ráðherra, desember 2019.
4. Hagaðilagreining – drög, janúar 2020.
5. Nýsköpunarmiðstöð Íslands – Hlutverk og verkefni. Minnisblað til ríkisstjórnar Íslands 28. janúar 2020.
6. Nýsköpunarmiðstöð Íslands – Hlutverk og verkefni. Minnisblað til ríkisstjórnar Íslands 2. febrúar 2020.
7. Nýsköpunarmiðstöð Íslands – Hlutverk og verkefni. Minnisblað til ríkisstjórnar Íslands 25. febrúar 2020.
Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga sem þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli skuli leyst úr máli. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar.
Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.
Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd, það skuli útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það megi ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin séu af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felist það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, teljist það almennt ekki lengur til vinnugagna.
Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
2.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fékk afhent þau gögn sem deilt er um og hefur yfirfarið þau með hliðsjón af ákvæðum 8. gr. upplýsingalaga.Í fyrsta lagi er kæranda synjað um frumúttekt á Nýsköpunarmiðstöð Íslands undir yfirskriftinni „Frumúttekt á NMÍ“ sem unnin var af vinnuhópi í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu sem samanstóð af starfsfólki ráðuneytisins í tengslum við gerð nýrrar nýsköpunarstefnu í maí 2019. Í úttektinni er að finna greiningu á rekstri Nýsköpunarmiðstöðvar og mat lagt á árangur í rekstri stofnunarinnar. Úrskurðarnefndin fær ekki annað séð en að úttektin hafi að geyma hugleiðingar og vangaveltur um mögulegar leiðir og úrbætur í rekstri stofnunarinnar. Að mati úrskurðarnefndarinnar ber umrætt skjal með sér að vera undirbúningsgagn vegna hugsanlegra ákvarðana eða lykta máls og er ekki að sjá að það hafi verið sent út fyrir ráðuneytið eða að það stafi frá utanaðkomandi aðilum. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að leggja til grundvallar að um vinnugagn sé að ræða og af þeirri ástæðu verður staðfest synjun ráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að gagninu.
3.
Í öðru lagi var kæranda synjað um aðgang að glærukynningu sem ber heitið „Yfirlit yfir hlutverk og starfsemi Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands“ sem unnin var fyrir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið. Við meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni óskaði nefndin eftir upplýsingum um hvaðan umrætt gagn stafaði. Í svari ráðuneytisins, dags. 2. febrúar 2021, kom fram að glærukynningin hefði verið unnin af Nýsköpunarmiðstöð Íslands. Þegar af þeirri ástæðu fellst úrskurðarnefndin ekki á að skjalið teljist vinnugagn, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga enda ljóst að ekki er um að ræða gagn sem ráðuneytið hefur ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Að mati úrskurðarnefndarinnar standa önnur ákvæði upplýsingalaga því ekki í vegi að almenningur fái aðgang að glærukynningunni. Verður því atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu gert að afhenda kæranda gagnið.4.
Í þriðja lagi var kæranda synjað um glærukynningu fyrir ráðherra sem ber heitið „Nýsköpunarmiðstöð Íslands – greining á hlutverki og verkefnum“. Samkvæmt upplýsingum frá ráðuneytinu var kynningin unnin af starfsfólki ráðuneytisins. Kynningin, sem unnin var fyrir ráðherra, hefur að geyma greiningu á verkefnum Nýsköpunarmiðstöðvar auk þess sem þar er að finna vangaveltur og tillögur um hugsanlegar breytingar á starfsemi og rekstri stofnunarinnar. Að mati úrskurðarnefndarinnar bera gögnin þannig með sér að vera undirbúningsgagn vegna hugsanlegra ákvarðana eða lykta máls og ekki að sjá að þau hafi verið send út fyrir ráðuneytið. Verður að leggja til grundvallar að um vinnugagn sé að ræða og af þeirri ástæðu verður staðfest synjun ráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að því.
5.
Í fjórða lagi var kæranda synjað um drög að Hagaðilagreiningu sem unnin var í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Gagnið er ódagsett og merkt skýrlega sem drög. Úrskurðarnefndin telur að gagnið beri með sér að hafa verið tekið saman í tengslum við greiningarvinnu sem áformað hafi verið að leggjast í og þar með mótun hugsanlegra lykta eða ákvörðunar máls og er ekki að sjá að þau hafi verið send út fyrir ráðuneytið eða að þau stafi frá utanaðkomandi aðilum. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að leggja til grundvallar að um vinnugagn sé að ræða og af þeirri ástæðu verður staðfest synjun ráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að því.
6.
Loks var kæranda einnig synjað um minnisblöð sem lögð voru fyrir á ríkisstjórnarfundum. Nánar tiltekið er um að ræða eftirfarandi gögn:
1. Nýsköpunarmiðstöð Íslands – Hlutverk og verkefni. Minnisblað til ríkisstjórnar Íslands 28. janúar 2020.
2. Nýsköpunarmiðstöð Íslands – Hlutverk og verkefni. Minnisblað til ríkisstjórnar Íslands 2. febrúar 2020.
3. Nýsköpunarmiðstöð Íslands – Hlutverk og verkefni. Minnisblað til ríkisstjórnar Íslands 25. febrúar 2020.
Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum og gagna sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi. Í athugasemdum við 6. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir:
„Undanþágan gildir um öll gögn sem undirbúin eru fyrir fundi þar sem saman koma tveir ráðherrar eða fleiri hvort heldur er á formlegum ríkisstjórnarfundi eða við aðrar óformlegri aðstæður. Mikilvægir almannahagsmunir búa að baki því að stjórnvöldum sé gefið færi til stefnumótunar og undirbúnings mikilvægra ákvarðana, þar á meðal til að ræða leiðir í því efni sem ekki eru fallnar til vinsælda og til að höndla með viðkvæmar upplýsingar. Þrátt fyrir að einnig búi ríkir almannahagsmunir að baki því sjónarmiði að starfsemi stjórnvalda sé gegnsæ og opin verður á sama tíma að tryggja möguleika stjórnvalda til leyndar í því skyni að varðveita hagsmuni ríkisins og almennings.“
Framangreind minnisblöð til ríkisstjórnar Íslands bera það skýrlega með sér að hafa verið lögð fyrir ráðherrafund. Samkvæmt skýru orðalagi 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu því heimilt að synja kæranda um aðgang að gögnunum óháð efni þeirra en það er mat ráðuneytisins að ekki sé ástæða til að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum í ríkari mæli en skylt er samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 11. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu ber að veita kæranda, A, aðgang að glærukynningu með yfirskriftinni „Yfirlit yfir hlutverk og starfsemi Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands“ sem unnin var fyrir atvinnuvega og nýsköpunarráðuneytið í desember 2019.
Ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 31. ágúst 2020, um synjun beiðni kæranda um aðgang að gögnum er staðfest að öðru leyti.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Símon Sigvaldason Sigríður Árnadóttir