982/2021. Úrskurður frá 17. mars 2021.
Úrskurður
Hinn 17. mars 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurðnr. 982/2020 í máli ÚNU 20120017.
Kæra, málsatvik og málsmeðferð
Með erindi, dags. 7. desember 2020, kærði A afgreiðslu dómsmálaráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að upplýsingum.Með erindi, dags. 24. nóvember 2020, óskaði kærandi eftir upplýsingum í tengslum við aðdraganda þess að ráðuneytið veitti starfsmanni þess leyfi frá störfum úr ráðuneytinu til að sinna öðru starfi hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Í erindi hans óskaði hann m.a. eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið eða lögreglustjóri hefðu haft frumkvæði að flutningi starfsmannsins. Þá var óskað eftir upplýsingum um lagagrundvöll ákvörðunarinnar og tímalengd hennar. Jafnframt var óskað upplýsinga um hver gegndi stöðu þess starfsmanns sem veitt var leyfi.
Í svari dómsmálaráðuneytisins, dags. 26. nóvember 2020, var vísað til þess að heimild til tímabundins flutnings opinberra starfsmanna á milli stjórnvalda megi finna í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Samkvæmt 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 séu gögn sem tengjast málefnum starfsmanna undanþegin upplýsingarétti almennings. Um þetta sé nánar fjallað í 7. gr. sömu laga þar sem segi m.a. í 1. mgr. að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lögin taki til taki ekki til gagna í málum sem varði umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti.
Kærandi svaraði ráðuneytinu með erindi, dags. 26. nóvember 2020, þar sem hann fór fram á það við ráðuneytið að það afgreiddi beiðni hans í samræmi við 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Kærandi ítrekaði beiðni sína nokkrum sinnum. Ráðuneytið svaraði kæranda á nýjan leik með tölvubréfi, dags. 3. desember 2020. Í svarinu kemur fram að í fyrra svari hafi ráðuneytinu láðst að leiðbeina um kæruheimild vegna synjunar um aðgang að gögnum og var kæranda leiðbeint um heimild til að kæra synjun ráðuneytisins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. 20. gr. upplýsingalaga. Þá hafi láðst að taka afstöðu til þess hvort veita ætti aðgang að gögnum í ríkara mæli, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna. Loks er vísað til þess að 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, kveði með skýrum hætti á um heimild til tímabundins eða varnalegs flutnings opinbers starfsmanns milli stjórnvalda. Upplýsingar sem verði til í tengslum við umræddan flutning starfsmanns falli að mati ráðuneytisins undir 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga og séu þannig undanþegnar upplýsingarétti almennings. Að því sögðu fengi ráðuneytið ekki séð að 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga um aðgang að gögnum í ríkari mæli ætti við.
Með tölvubréfi, dags. 3. desember 2020, óskaði kærandi eftir upplýsingum um hvernig yrði farið með stöðu þess starfsmanns sem fluttur var til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu á meðan hann starfar þar. Ráðuneytið svaraði erindi kæranda með tölvubréfi, dags. sama dag., þar sem fram kom að staðan væri mönnuð með tilfærslum innan ráðuneytisins. Í kjölfarið óskaði kærandi eftir upplýsingum um hvort það væri fastráðinn starfsmaður eða starfsmaður í afleysingum. Ráðuneytið svaraði kæranda samdægurs þar sem vísað var til fyrri svara þess vegna málsins. Kærandi óskaði sama dag eftir nafni og starfsheiti viðkomandi starfsmanns, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Með tölvupósti, dags. sama dag, var kærandi upplýstur um nafn þess starfsmanns sem tekið hefði við málaflokkum hjá ráðuneytinu sem voru á hendi þess starfsmanns sem fluttur var til lögreglustjórans. Sama dag óskaði kærandi eftir upplýsingum um hvaða starfsmaður væri þá í gömlu stöðu þess starfsmanns. Í svari ráðuneytisins, dags. sama dag, kom fram að ráðuneytið liti svo á að búið væri að svara erindi kæranda. Kærandi ítrekaði beiðni sína í kjölfarið. Með tölvubréfi, dags. 4. desember 2020, var beiðni kæranda svarað þar sem fram kom að ráðuneytið ítrekaði fyrri afstöðu sína um að búið væri að svara beiðni hans með fullnægjandi hætti. Þá var kæranda vísað á vefsíðu ráðuneytisins þar sem finna mætti almennar upplýsingar um starfsemi ráðuneytisins og starfsfólk þess. Til viðbótar var vísað til 7. gr. upplýsingalaga þar sem fram kemur að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lögin taka til samkvæmt 2. gr. nái ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti.
Kæran var kynnt dómsmálaráðuneytinu með bréfi, dags. 8. desember 2020, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Umsögn ráðuneytisins ásamt gögnum málsins bárust með tölvubréfi, dags. 23. desember 2020. Í umsögninni kom fram að ráðuneytið hefði ekki frekari upplýsingar eða rökstuðning sem það vildi koma á framfæri við úrskurðarnefndina. Umsögn ráðuneytisins var send kæranda með bréfi, dags. 3. mars 2020.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um afgreiðslu dómsmálaráðuneytisins á beiðni kæranda um upplýsingar í tengslum við aðdraganda og undirbúning þess að starfsmanni ráðuneytisins var veitt tímabundið leyfi frá ráðuneytinu til að sinna öðru starfi hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Nánar tiltekið laut beiðni hans að upplýsingum um samskipti sem kynnu að hafa átt sér stað á milli ráðuneytisins og lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu í tengslum við flutning starfsmannsins auk upplýsinga um hver hefði átt frumkvæðið að ráðstöfuninni, tímalengd og lagagrundvöll hennar. Þá laut kæran jafnframt að því að dómsmálaráðuneytið hefði ekki orðið við beiðni hans um upplýsingar um hvaða starfsmanni var falið að sinna verkefnum þess starfsmanns sem tók við verkefnum þess starfsmanns sem veitt var leyfi.Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er þeim sem falla undir lögin skylt að veita almenningi, sé þess óskað, aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr laganna.
Í 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga segir orðrétt:
„Réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lög þessi taka til skv. 2. gr. tekur ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti.“
Í athugasemdum við ákvæði 1. mgr. 7. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur meðal annars eftirfarandi:
„Ákvæði 7. gr. frumvarpsins er þannig upp byggt að í 1. mgr. er lögð til sú meginregla að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki almennt ekki til upplýsinga um þau málefni starfsmanna þeirra aðila sem falla undir ákvæði frumvarpsins, sbr. 2. gr., sem lúta að umsóknum um störf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Í 2. mgr. eru síðan ákveðnar og skýrt afmarkaðar undanþágur frá þessari reglu vegna starfsmanna stjórnvalda, í 3. mgr. er heimild vegna upplýsinga um viðurlög sem æðstu stjórnendur hafa sætt, en í 4. mgr. eru undanþágur frá þessari reglu vegna starfsmanna einkaréttarlegra lögaðila í opinberri eigu, sbr. 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Með þessu móti er fært að taka skýra afstöðu til þess hvaða upplýsingar um málefni starfsmanna lúti ákvæðum upplýsingalaga um aðgangsrétt og hverjar ekki.“
Þá segir enn fremur:
„Með ákvæði 1. mgr. umræddrar frumvarpsgreinar er í fyrsta lagi lagt til að áfram verði fylgt þeirri stefnu sem mörkuð var með 4. tölul. 4. gr. gildandi laga að öll gögn máls um ráðningu, skipun eða setningu í opinbert starf verði undanþegin aðgangi almennings. Meðal gagna í slíkum málum eru umsóknir, einkunnir, meðmæli og umsagnir um umsækjendur, eins og nánar er rakið í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum sem nú eru í gildi. Hér búa einkum að baki þeir hagsmunir hins opinbera að geta átt kost á hæfum umsækjendum um opinbert starf. Óheftur aðgangur almennings að gögnum um umsækjendur geti hamlað því að hæfir einstaklingar sæki um opinber störf ef hætta væri á að upplýsingar um persónuleg málefni þeirra yrðu gerð opinber. Til þess að mæta sjónarmiðum um opna stjórnsýslu og stuðla að opinni umræðu um stöðuveitingar hjá opinberum aðilum er hins vegar lagt til að áfram verði skylt að veita upplýsingar um umsækjendur eftir að umsóknarfrestur er liðinn, sbr. 1. tölul. 2. mgr. ákvæðisins.
Í 1. mgr. eru einnig lögð til þau nýmæli að auk gagna í málum er varða umsóknir um opinbert starf skulu gögn í málum er snerta framgang í starfi og um starfssambandið vera undanþegin aðgangi. Að svo miklu leyti sem ákvörðun um framgang í opinberu starfi varðar réttindi og skyldur starfsmanns, sbr. t.d. flutning starfsmanna ráðuneyta úr einu ráðuneyti í annað, sbr. 2. mgr. 21. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, og enn fremur flutning milli starfsstiga innan lögreglunnar, sbr. 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga, nr. 90/1996, og 14. gr. reglugerðar, nr. 1056/2006, um starfsstig innan lögreglunnar, gilda sömu sjónarmið og áður greinir um aðgang að gögnum í málum er varða umsóknir um opinber störf.“
Af framangreindu er ljóst að upplýsingar í tengslum við ákvarðanir stjórnvalda um flutning starfsmanns á milli stjórnvalda, t.d. á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, verða felldar undir ákvæði 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Með hliðsjón af framangreindu er það mat úrskurðarnefndarinnar að upplýsingar og gögn sem varða grundvöll og aðdraganda slíkra ákvarðana séu þar með undanþegin upplýsingarétti almennings samkvæmt 4. tölul. 6. gr., sbr. 7. gr. upplýsingalaga. Undir slíkt geta fallið ýmsar ráðstafanir sem gripið er til varðandi innra skipulag ráðuneytisins í kjölfar þess að starfsmaður er fluttur til í starfi, t.d. varðandi hvaða starfsmanni eða starfmönnum eigi að fela þau verkefni sem áður voru á hendi þess starfsmanns.
Eins og fyrr segir hefur dómsmálaráðuneytið upplýst að ákvörðun um að flytja umræddan starfsmann á milli ráðuneytisins og lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu hafi byggst á framangreindri heimild 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að rengja þá fullyrðingu ráðuneytisins. Að mati úrskurðarnefndarinnar lýtur beiðni kæranda þannig að upplýsingum sem allar snerta ákvörðun ráðuneytisins um flutning starfsmanns þess á milli stjórnvalda og undanþegnar eru aðgangi á grundvelli 4. tölul. 6. gr., sbr. 7. gr. upplýsingalaga. Ráðuneytinu var því heimilt að synja beiðni kæranda um upplýsingar er varða aðdraganda og grundvöll þess að starfsmaður ráðuneytisins var fluttur frá ráðuneytinu til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu þar á meðal upplýsingar um hvaða tilteknu starfsmönnum var falið að sinna þeim verkefnum og málaflokkum sem umræddur starfsmaður sinnti áður.
2.
Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga er skylt að veita upplýsingar um nöfn starfsmanna og starfssvið, þrátt fyrir að 1. mgr. sama ákvæðis mæli fyrir um að réttur almennings nái ekki til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lögin taka til. Eins og áður segir er ljóst af svörum ráðuneytisins til kæranda að það taldi ekki skylt að upplýsa hvaða tiltekna starfsmanni var falið að taka við verkefnum þess starfsmanns sem tók við verkefnum starfsmannsins sem veitt var leyfi. Eins og áður segir er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að slíkar upplýsingar falli undir undanþágu 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Þrátt fyrir téða undanþágu hvílir sú skylda á stjórnvöldum að veita upplýsingar um nöfn og starfsheiti starfsmanna sé eftir því leitað. Í svörum ráðuneytisins til kæranda er honum leiðbeint um hvar væri unnt að finna upplýsingar um starfsmenn ráðuneytisins á vefsíðu dómsmálaráðuneytisins.Í 2. mgr. 19. gr. upplýsingalaga segir að þegar beiðni um aðgang að gögnum sé afgreidd með vísan til þess að umbeðnar upplýsingar séu þegar aðgengilegar almenningi, og án þess að umbeðin gögn séu afhent, skuli tilgreina nákvæmlega hvar og með hvaða hætti upplýsingarnar séu aðgengilegar.
Í athugasemdum við 18. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir að séu upplýsingar þegar aðgengilegar almenningi, til dæmis á vef stjórnvaldsins eða á annarri vefslóð, sé almennt fullnægjandi að vísa á upplýsingarnar þar.
Samkvæmt framangreindu var dómsmálaráðuneytinu heimilt að afgreiða beiðni kæranda um aðgang að umbeðnum upplýsingum með því að vísa á vefslóð dómsmálaráðuneytisins þar sem unnt er með einföldum hætti að nálgast þær, sbr. til hliðsjónar úrskurði nefndarinnar nr. 598/2015, 675/2017, 896/2020 og 914/2020. Þar sem ekki liggur fyrir ákvörðun um að synja kæranda um aðgang að gögnum með umbeðnum upplýsingum verður kærunni vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál að þessu leyti.
3.
Í kæru eru gerðar athugasemdir við að ráðuneytið hafi ekki tekið efnislega afstöðu til þess hvort tilefni væri til að veita kæranda aðgang að umbeðnum upplýsingum á grundvelli 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga.Í 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga segir að heimilt sé að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en skylt er samkvæmt lögum þessum enda standi aðrar lagareglur því ekki í vegi, þar á meðal ákvæði laga um þagnarskyldu og persónuvernd. Í 2. mgr. 11. gr. segir að þegar stjórnvöld synja beiðni um aðgang að gögnum á grundvelli 2.–5. tölul. 6. gr. og 10. gr. skuli taka afstöðu til þess hvort veita eigi aðgang í ríkari mæli en skylt er, sbr. 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga.
Í athugasemdum við ákvæði 2. mgr. 11. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir eftirfarandi:
„Í gildandi upplýsingalögum er ekki kveðið á um skyldu stjórnvalda til að rökstyðja það sérstaklega af hverju ekki var talin ástæða til að beita reglunni um aukinn aðgang að gögnum þegar beiðnum er synjað. Í 2. mgr. 11. gr. er hins vegar lagt til að slík skylda verði lögbundin gagnvart stjórnvöldum, sbr. 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Í því felst að þegar stjórnvald afgreiðir beiðni um aðgang að gögnum og synjar um aðgang, þá skal í rökstuðningi jafnframt taka afstöðu til þess af hverju ekki var talið tilefni til að beita heimildinni um aukinn aðgang í því tilviki. Í því felst í reynd að viðkomandi stjórnvaldi ber, áður en synjað er um aðgang að gögnum sem ekki er með beinum hætti skylt að synja um aðgang að, ávallt að spyrja sig þeirrar spurningar hvort eitthvað standi því í vegi að upplýsingarnar séu veittar, þ.m.t. að hluta, og láta aðila máls í té útskýringu á því hver afstaðan er.“
Í svari dómsmálaráðuneytisins, dags. 3. desember 2020, vegna beiðni kæranda kemur fram að ráðuneytið fái ekki séð að 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga um aðgang að gögnum í ríkara mæli eigi við án þess að rökstyðja þá afstöðu nánar. Þannig er ljóst að mati úrskurðarnefndarinnar að ráðuneytið tók afstöðu til þess hvort rétt væri að veita kæranda aðgang að umbeðnum upplýsingum á þessum grundvelli. Hins vegar er það mat úrskurðarnefndarinnar að rökstuðningi ráðuneytisins hafi verið ábótavant og ekki í samræmi við þær kröfur sem leiða af 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Í ljósi þessa telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál rétt að beina því til ráðuneytisins að rökstyðja nánar afstöðu sína til þess hvort rétt sé að veita aukinn aðgang við meðferð sambærilegra beiðna um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögunum framvegis.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun dómsmálaráðuneytisins, dags. 26. nóvember 2020, um að synja beiðni kæranda, A, um aðgang að upplýsingum um aðdraganda og undirbúning þess að tilteknum starfsmanni ráðuneytisins var veitt leyfi frá störfum til að sinna öðru starfi hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu.Kæru A, dags. 7. desember 2020, er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Símon Sigvaldason Sigríður Árnadóttir