12. apríl 2021

984/2021. Úrskurður frá 17. mars 2021.

Úrskurður

Hinn 17. mars 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð
nr. 984/2021 í máli ÚNU20110019.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 12. nóvember 2020, kærði A, fréttamaður, synjun ríkisskattstjóra á beiðni hans um afhendingu upplýsinga um þá rekstraraðila og/eða fyrirtæki sem hafa nýtt sér heimild til frestunar gjalddaga staðgreiðslu launa og tryggingargjalds.

Með erindi, dags. 19. október 2020, óskaði kærandi eftir aðgangi að upplýsingum eða yfirliti yfir þá rekstraraðila/fyrirtæki sem hafa nýtt sér aðgerðir og úrræði vegna COVID-19 er varða frestun gjalddaga staðgreiðslu launa og tryggingargjalds. Afhenda mætti gögnin á sama formi og þær upplýsingar sem þegar hafi verið birtar vegna stuðnings úr ríkissjóði vegna greiðslu hluta launakostnaðar á uppsagnarfresti. Ríkisskattstjóri svaraði beiðni kæranda með tölvupósti, dags. 20. október 2020. Í svarinu kom fram að þann 5. október 2020 hefðu 1758 rekstraraðilar nýtt sér heimild til að fresta greiðslu á staðgreiðslu opinberra gjalda launamanna og/eða tryggingargjalds. Fjöldi í hverjum mánuði, fjárhæðir og hlutfall þeirra af heildarfjárhæð, annars vegar vegna staðgreiðslu og hins vegar tryggingagjalds, kæmi fram í töflum sem fylgdu svari ríkisskattstjóra. Í svarinu kom einnig fram að skattyfirvöldum væri óheimilt að veita upplýsingar um nýtingu einstakra rekstraraðila á þessum úrræðum, enda hefði lögbundinni þagnarskyldu ekki verið vikið til hliðar með sérstökum ákvæðum þar að lútandi. Enn fremur lægi ekki fyrir greining á því hvaða rekstraraðilar ættu í hlut. Með tölvupósti, dags. 21. október 2020, óskaði kærandi eftir frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun ríkisskattstjóra um að synja beiðni hans. Svar ríkisskattstjóra barst með tölvupósti, dags. sama dag, þar sem fram kom að í 15. gr. laga nr. 50/2020, um stuðning úr ríkissjóði vegna greiðslu hluta launakostnaðar á uppsagnarfresti, væri beinlínis kveðið á um að birta skyldi opinberlega upplýsingar um hverjir hefðu fengið slíkar greiðslur og fjárhæð þeirra. Ekkert slíkt ákvæði væri að finna í lögum nr. 25/2020 þar sem frestun á greiðslu staðgreiðslu og tryggingagjalds væri heimiluð.

Í kæru kemur fram að kærandi telji einsýnt að umbeðnar upplýsingar eigi fullt erindi við almenning og þó ekki sé sérstaklega kveðið á um að þær beri að birta feli það ekki í sér að þær eigi að fara leynt. Þar megi m.a. benda á nýuppkveðinn úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. 935/2020 þar sem ríkisskattstjóra var gert að afhenda tilteknar upplýsingar, þótt ekki væri sérstaklega kveðið á um afhendingarskyldu í lögum um skráningu raunverulegra eigenda. Ljóst sé að sömu sjónarmið hljóti að eiga við í þessu máli. Þá er bent á að markmið upplýsingalaga sé að tryggja gagnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna, meðal annars í þeim tilgangi að styrkja aðhald fjölmiðla og almennings við opinbera aðila. Stjórnvöld hafi á þessu ári veitt gríðarlegum fjárhæðum úr sjóðum almennings til að styðja við fyrirtæki landsins í heimsfaraldri. Sú aðgerð sem óskað er upplýsinga um sé fyllilega sambærileg þótt fé sé hér ráðstafað með öðrum hætti en beinum fjárframlögum, enda hefur frestun skattgreiðslna áhrif á stöðu ríkissjóðs. Hagsmunir almennings séu því þeir sömu. Aðgangur að upplýsingum eins og þeim sem hér sé óskað eftir sé því beinlínis nauðsynlegur til að fjölmiðlar geti sinnt aðhaldshlutverki sínu og upplýst almenning um hvernig stjórnvöld hafi farið með opinbert fé í faraldrinum.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt ríkisskattstjóra með bréfi, dags. 12. nóvember 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn ríkisskattstjóra, dags. 27. nóvember 2020, kemur fram að með lögum nr. 25/2020, um breytingu á ýmsum lögum til að mæta efnahagslegum áhrifum heimsfaraldurs kórónuveiru, voru m.a. gerðar breytingar á lögum nr. 45/1987, um staðgreiðslu opinberra gjalda, og lögum nr. 113/1990, um tryggingagjald. Þessar breytingar lúti að því að launagreiðendum, sem eigi við tímabundna rekstrarörðugleika að stríða vegna tekjufalls, verði heimilt að óska eftir frestun á allt að þremur greiðslum á staðgreiðslu af launum og staðgreiðslu tryggingagjalds, sem eru á gjalddaga 1. apríl 2020 til og með 1. desember 2020. Nýr gjalddagi og eindagi greiðslna sem frestað væri, að uppfylltum nánar tilteknum skilyrðum, yrði 15. janúar 2021. Framkvæmd ríkisskattstjóra á staðgreiðslulögum og lögum um tryggingagjald byggi að öllu leyti á sýslan með upplýsingar um tekjur og efnahag skattaðila, bæði einstaklinga í rekstri og lögaðila en jafnframt launamanna. Staðgreiðsla opinberra gjalda sé bráðabirgðagreiðsla tekjuskatts og útsvars launamanna á tekjuári og tryggingagjalds launagreiðenda á því ári nema annað sé tekið fram, sbr. 1. gr. staðgreiðslulaga. Um þagnarskyldu ríkisskattstjóra við skattframkvæmd fari samkvæmt 117. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, en í 1. mgr. 117. gr. segi að á ríkisskattstjóra, skattrannsóknarstjóra ríkisins og yfirskattanefnd hvíli þagnarskylda skv. X. kafla stjórnsýslulaga. Þeim sé bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum XIV. kafla almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra frá því er þeir komist að í sýslan sinni um tekjur og efnahag skattaðila. Þagnarskyldan haldist þótt menn þessir láti af störfum.

Þá segir í umsögninni að það heyri til algjörra undantekninga að vikið sé frá þeirri fortakslausu vörn sem skattaðilar eigi undir framangreindum ákvæðum og geta þurfi þess í löggjöf með svo skilmerkilegum hætti að ekki leiki vafi á um slíka ráðstöfun. Til að mynda taki 2. mgr. 117. gr. laga um tekjuskatt á sérstökum heimildum Hagstofu og Seðlabanka, og annars staðar í lögum sé þess getið sérstaklega beri ríkisskattstjóra skylda til að miðla til annarra stjórnvalda upplýsingum um tekjur og efnahag skattaðila. Einu gildi í hvaða skyni beiðandi hyggist nýta þær upplýsingar sem hann leiti til ríkisskattstjóra um. Ekki séu fordæmi fyrir því að hagsmunir almennings af upplýsingunum séu taldir vega þyngra en sú skilyrðislausa vörn sem skattaðilar eiga samkvæmt þagnarskylduákvæðum laga um tekjuskatt og eftir atvikum lögum nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nema að svo takmörkuðu leyti sem sérstakar lögbundnar undantekningarheimildir kveði á um. Megi þar nefna 98. gr. laga um tekjuskatt um tímabundna og afmarkaða birtingu álagningar- og skattskráa, og enn fremur 15. gr. laga nr. 50/2020 þar sem löggjafinn hafi séð sérstakt tilefni til að kveða á um birtingu tiltekinna og skýrt afmarkaðra upplýsinga um nýtingu skattaðila á úrræði því sem varði greiðslu hluta launakostnaðar á uppsagnarfresti. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 50/2020 sé að finna ítarlegan rökstuðning fyrir þeirri lögbundnu birtingu, hvernig henni skyldi háttað og tekið fram að birtingarákvæðið víki til hliðar þagnarskyldu samkvæmt 117. gr. laga um tekjuskatt. Engum slíkum undantekningarreglum sé fyrir að fara í lögum nr. 25/2020 og gildi því meginregla 117. gr. laga um tekjuskatt um þagnarskyldu ríkisskattstjóra og ekki forsendur til afhendingar hinna umbeðnu upplýsinga.

Umsögn ríkisskattstjóra var kynnt kæranda með bréfi, dags. 27. nóvember 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.

Í athugasemdum kæranda, dags. 14. desember 2020, kemur fram að þær upplýsingar sem óskað sé eftir hafi orðið til vegna breytinga á ákvæðum laga nr. 45/1987, um staðgreiðslu opinberra gjalda, og lögum nr. 113/1990, um tryggingagjald. Þar sé ekki að finna sérstök þagnarskylduákvæði. Því sé eðlilegt að leyst verði úr rétti til aðgangs að upplýsingunum á grundvelli upplýsingalaga. Jafnvel þótt talið yrði að sérstakt þagnarskylduákvæði 117. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, ætti hér við, eins og ríkisskattstjóri haldi fram, væri rétt að árétta að það ákvæði sé ekki fortakslaust, eins og úrskurðarnefndin hafi endurtekið skorið úr um, nú síðast með úrskurði nr. 935/2020.

Þá eru ákvæði upplýsingalaga rakin. Þar er m.a. vísað til 9. gr. upplýsingalaga og tekið fram að við afgreiðslu málsins þurfi úrskurðarnefndin að líta til athugasemda við ákvæðið í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum. Aðstæður í þessu máli séu mjög sérstakar, enda hafi ríkissjóður síðustu mánuði tekið á sig gífurlegar byrðar til að bjarga fyrirtækjum landsins frá gjaldþroti. Frestun gjalddaga staðgreiðslu og tryggingagjalds væri liður í því og væri augljóslega til þess fallin að hafa áhrif á stöðu ríkissjóðs. Hagsmunir almennings af því að fá að vita hverjir nýti sér slík sérúrræði, sem ekki yrðu samþykkt í venjulegu árferði, hljóti því að teljast miklir og vegi mun þyngra en hagsmunir fyrirtækjanna af því að halda upplýsingunum leyndum. Þá segir að ríkisskattstjóri hafi ekki sýnt fram á hvernig birting þessara upplýsinga myndi valda fyrirtækjunum tjóni. Þar beri að hafa í huga að þegar hafi verið birtur langur listi á vef ríkisskattstjóra um hvaða fyrirtæki hafi fengið stuðning vegna launakostnaðar á uppsagnarfresti, ásamt fjárhæðum, og Vinnumálastofnun hafi birt lista um hvaða fyrirtæki hafi nýtt sér hlutabótaleiðina.

Niðurstaða

1.

Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum eða yfirliti yfir þá rekstraraðila/fyrirtæki sem hafa nýtt sér aðgerðir og úrræði vegna COVID-19 er varða frestun gjalddaga staðgreiðslu launa og tryggingargjalds.

Ríkisskattstjóri byggir á því að 1. mgr. 117. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, gildi um afgreiðslu upplýsingabeiðninnar.

Hún hljóðar svo:
„Ríkisskattstjóra, skattrannsóknarstjóra ríkisins og yfirskattanefnd er bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra óviðkomandi mönnum frá því er þeir komast að í sýslan sinni um tekjur og efnahag skattaðila. Hið sama gildir um þá er veita þessum aðilum aðstoð við starf þeirra eða á annan hátt fjalla um skattframtöl. Þagnarskyldan helst þótt menn þessir láti af störfum.“
Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í framangreindum skilningi, að því er varðar upplýsingar um tekjur og efnahag skattaðila. Nefndin telur engan vafa leika á að yfirlit yfir þá aðila sem nýtt hafa úrræði samkvæmt annars vegar lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda og hins vegar lögum um tryggingagjald sem að framan er lýst falli undir umrætt lagaákvæði. Þau úrræði sem hér um ræðir fela í sér annars vegar heimild til frestunar á greiðslum staðgreiðslu af launum og staðgreiðslu tryggingargjalds. Verður réttur til aðgangs að þeim því ekki byggður á ákvæði 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þar sem gögn málsins lúta öll trúnaðarskyldu skv. 1. mgr. 117. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, sem er sérstakt þagnarskylduákvæði, taka upplýsingalög nr. 140/2012 ekki til þeirra. Ber af þeirri ástæðu að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Úrskurðarorð:

Kæru A, fréttamanns, dags. 2. nóvember 2020, vegna synjunar Ríkisskattstjóra á beiðni hans um yfirliti yfir þá rekstraraðila/fyrirtæki sem hafa nýtt sér aðgerðir og úrræði vegna COVID-19 er varða frestun gjalddaga staðgreiðslu launa og tryggingargjalds er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Símon Sigvaldason Sigríður Árnadóttir