989/2021. Úrskurður frá 30. mars 2021.
Úrskurður
Hinn 30. mars 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 989/2021 í máli ÚNU 20110027.Kæra og málsatvik
Með kæru, dags. 30. nóvember 2020, kærði A, blaðamaður, ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja beiðni hans um afhendingu á öllum umsögnum sem borist hafa við tillögur aðalskipulags Reykjavíkurborgar 2010 til 2040.Með erindi, dags. 24. nóvember 2020, óskaði kærandi eftir að fá afhentar allar umsagnir sem hefðu borist við tillögur aðalskipulags Reykjavíkurborgar 2010 til 2040. Með erindi Reykjavíkurborgar, dags. sama dag, var beiðni kæranda synjað. Í svari sveitarfélagsins sagði að gögnin væru ekki opinber að svo stöddu. Þau yrðu gerð opinber um leið og þau hefðu verið lögð fram á fundi. Kærandi ítrekaði beiðni sína, með bréfi dags. sama dag, og óskaði eftir upplýsingum um á hvaða grundvelli synjunin væri reist. Í því sambandi vísaði hann til 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Reykjavíkurborg svaraði erindi kæranda með bréfi, dags. 25. nóvember 2020, þar sem fram kom að umsagnarferli væri enn í gangi og hefði í einhverjum tilvikum verið veittir frestir fram í desember. Það hefði ekki tíðkast að afhenda gögnin á meðan umsagnarferli og úrvinnsla væri í gangi. Kærandi svaraði með tölvupósti, dags. 26. nóvember 2020, þar sem fram kom að hann teldi synjunina ekki reista á haldbærum rökum. Í því sambandi áréttaði hann 5. gr. upplýsingalaga og ítrekaði beiðnina á ný. Með tölvupósti Reykjavíkurborgar, dags. 30. nóvember 2021, var kæranda svarað á ný þar sem fram kom að sú vinnuregla hefði verið hjá sveitarfélögum að á meðan tímafrestir væru ekki runnir út og þar til gögn væru birt kjörnum fulltrúum teldust þau til vinnugagna í skilningi upplýsingalaga. Stefnt væri að því að umrætt mál yrði tekið fyrir um miðjan desember og þá væri ekkert því til fyrirstöðu að afhenda gögnin í samræmi við gildandi lög og reglur. Talið væri eðlilegt að kjörnir fulltrúar fengju aðgang að gögnum áður en þau væru send til fjölmiðla og teldust gögnin formlega hafa borist sveitarfélaginu þegar þau hefðu verið afhent kjörnum fulltrúum.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 2. desember 2020, var kæran kynnt Reykjavíkurborg og sveitarfélaginu veittur frestur til að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Reykjavíkurborgar, dags. 17. desember 2020, kemur fram að rökstuðningur fyrir synjun á afhendingu gagnanna hafi verið fólginn í því að umsagnarfrestur vegna umræddra breytinga á aðalskipulagi hafi ekki verið liðinn. Í því sambandi er áréttað að kæranda hafi einvörðungu verið synjað um afhendingu gagnanna í þann tíma þar til kjörnir fulltrúar hefðu fengið færi á að kynna sér gögn málsins. Í umsögninni er verklag borgarinnar við móttöku skriflegra athugasemda vegna skipulagsbreytinga í borginni rakið. Þar segir að þegar umsagnarfrestur er liðinn séu umsagnir teknar saman og að svo búnu geri verkefnastjórnin gögnin tilbúin til afhendingar til kjörinna fulltrúa. Málið sé svo tekið fyrir á næsta fundi samgöngu- og skipulagsráðs, sem í þessu tilviki hafi verið 16. desember 2020. Þá sé það afstaða Reykjavíkurborgar að gögnin teljist ekki afhent sveitarfélaginu fyrr en að liðnum umsagnarfresti og kjörnir fulltrúar hafi fengið tækifæri til að kynna sér þau. Að þeim tíma liðnum sé hafist handa við að taka á móti umsögnum og skjala þær í samræmi við lög nr. 77/2014, um opinber skjalasöfn. Í umsögninni er áréttað að kæranda hafi verið leiðbeint um möguleikann á að óska eftir aðgangi að gögnunum eftir að þau hefðu verið tekin fyrir á umræddum fundi skipulags- og samgönguráðs. Í umsögninni er vísað til 28. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 þar sem segir að sérhver sveitarstjórnarmaður eigi rétt á að kynna sér gögn og upplýsingar sem liggi fyrir í stjórnsýslu sveitarfélagsins og varði málefni sem komið geta til umfjöllunar sveitarstjórnar. Þá segir í umsögninni að hlutverk kjörinna fulltrúa sé að hafa frumkvæði og taka endanlegar ákvarðanir í sveitarstjórn út frá mati á heildarhagsmunum og forgangsröðun möguleika og gilda. Þá eru rakin ákvæði sveitarstjórnarlaga um skyldur sveitarstjórnarmanna og ákvæði 15. gr. um boðun og auglýsingu funda þar sem segir að fundarboð og gögn skuli berast ekki seinna en tveimur sólarhringum fyrir fund. Því hafi ekki tíðkast að afhenda umbeðin gögn fyrr en kjörnir fulltrúar hafi átt kost á að kynna sér þau. Loks fer sveitarfélagið fram á að úrskurðarnefndin hafni öllum kröfum kæranda í málinu og staðfesti hina kærðu ákvörðun, enda hafi ekkert komið fram í málinu sem geti leitt til ógildingar hennar.
Með bréfi, dags. 15. janúar 2021, var kæranda sent afrit af umsögn Reykjavíkurborgar og veittur kostur á því að koma á framfæri athugasemdum í ljósi hennar. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi, dags. sama dag, þar sem hann ítrekaði þá afstöðu sína að umrædd gögn ættu að teljast afhent sveitarfélaginu og vera þar með opinber um leið og þau bærust á það netfang sem sveitarfélagið óskaði eftir gögnum á.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs öllum umsögnum sem höfðu borist við tillögur aðalskipulags Reykjavíkurborgar 2010 til 2040. Beiðni kæranda var upphaflega synjað með vísan til þess að gögnin teldust ekki opinber á þeim tíma sem óskað var eftir þeim. Reykjavíkurborg hefur bæði í upphaflegri synjun og umsögn til úrskurðarnefndarinnar lýst þeirri afstöðu sinni að ekki sé heimilt að afhenda gögnin áður en umsagnarfrestur er liðinn. Af umsögninni verður enn fremur ráðið að Reykjavíkurborg líti svo á að gögnin teljist ekki afhent sveitarfélaginu í skilningi laga nr. 77/2014, um opinber skjalasöfn, fyrr en kjörnir fulltrúar hafi átt kost á að kynna sér þau en fyrst þá séu þau „skjöluð“ í samræmi við ákvæði laganna.Af framangreindu verður ráðið að Reykjavíkurborg líti svo á að umbeðin gögn hafi ekki talist fyrirliggjandi hjá sveitarfélaginu þegar beiðni kæranda var lögð fram. Í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga er tekið fram að skylt sé, ef þess er óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Í athugasemdum við 1. mgr. 5. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Stjórnvöldum sé ekki skylt að útbúa ný gögn á grundvelli upplýsingalaga.
Um gerð aðalskipulags og breytingar á því er fjallað í VII. kafla skipulagslaga nr. 123/2010. Þar er kveðið á um þá málsmeðferð sem sveitarfélögum ber að viðhafa við gerð eða breytingu á aðalskipulagi. Í 31. gr. laganna er t.d. að finna ákvæði um skyldu sveitarfélaga til að auglýsa skipulagstillögu og athugasemdafresti. Úrskurðarnefndin telur þannig ljóst að þegar slíkar athugasemdir berast sveitarfélagi í tengslum við auglýst drög að skipulagsbreytingum beri því að skrá þær og vista í skjalasafni þess í samræmi við ákvæði laga nr. 77/2014, sbr. t.d. ákvæði 2. mgr. 23. gr. laganna þar sem segir að afhendingarskyldum aðila, skv. 14. gr. sé skylt að skrá mál sem koma til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn. Það fellur hins vegar utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að hafa eftirlit með framkvæmd afhendingarskyldra aðila á lögum um opinber skjalasöfn og reglum sem settar eru á grundvelli þeirra en það er hlutverk Þjóðskjalasafns Íslands, sbr. 4. tölul. 13. gr. laganna. Hvað sem þessu líður telur úrskurðarnefndin engum vafa undirorpið að athugasemdir við drög að breytingu á aðalskipulagi Reykjavíkurborgar teljist fyrirliggjandi þegar þær hafa borist sveitarfélaginu burtséð frá því hvort þær hafi hlotið formlega umfjöllun kjörinna fulltrúa á fundi eða þeir haft tækifæri til að kynna sér þau. Úrskurðarnefndin fellst því ekki á þá afstöðu Reykjavíkurborgar að gögnin hafi ekki talist fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga.
Eins og fyrr segir var synjun Reykjavíkurborgar reist á því að umrædd gögn teldust ekki afhent sveitarfélaginu fyrr en að umsagnarfresti liðnum. Þannig verður hvorki ráðið af ákvörðun sveitarfélagsins né gögnum málsins að öðru leyti að lagt hafi verið mat á umbeðin gögn á grundvelli upplýsingalaga og jafnframt hvort þau séu þess eðlis að heimilt sé að takmarka aðgang að þeim að meira eða minna leyti á grundvelli undanþáguákvæða laganna.
Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að vísa málinu heim til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.
Að mati úrskurðarnefndarinnar skortir því á að tekin hafi verið rökstudd afstaða til gagnabeiðni kæranda, líkt og upplýsingalög gera ráð fyrir. Þar af leiðandi verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Reykjavíkurborg að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 24. nóvember 2020, um að synja beiðni kæranda, A, blaðamanns, um aðgang að athugasemdum sem bárust Reykjavíkurborg í tengslum við drög að breytingu á aðalskipulagi Reykjavíkurborgar 2010 til 2040 er felld úr gildi og lagt fyrir sveitarfélagið að taka beiðnina til nýrrar meðferðar.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigríður Árnadóttir Símon Sigvaldason