Úrskurður

Hinn 30. mars 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 994/2021 í máli ÚNU 20120008.

Kæra og málsatvik

Þann 8. desember 2020, kærði A, fréttamaður RÚV, afgreiðslu ríkisskattstjóra, dags. 3. nóvember 2020, á beiðni hans frá 30. október 2020 um gögn um skráningu raunverulegra eigenda. Með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 30. október 2020 í máli nr. 935/2020 var lagt fyrir ríkisskattstjóra að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum varðandi skráningu raunverulegra eigenda að undanskildum nánar tilgreindum upplýsingum.

Í kjölfar þessa sendi ríkisskattstjóri kæranda umrædd gögn með bréfpósti. Í kjölfarið fór kærandi með tölvubréfi, dags. 30. október 2020, fram á að fá gögnin jafnframt afhent með rafrænum hætti. Ríkisskattstjóri synjaði beiðni hans með tölvubréfi, dags. 3. nóvember 2020, með vísan til þess að ekki væri unnt að verða við beiðninni vegna fjarvinnu starfsfólks. Kærandi ítrekaði beiðni sína með tölvubréfi, dags. 3. nóvember 2020, og tók fram að það gæti ekki talist eðlilegt að synja um afhendingu gagnanna með rafrænum hætti. Í því sambandi vísaði kærandi til þess að hann gerði ekki ráð fyrir öðru en að gögnin hefðu verið afhent ríkisskattstjóra rafrænt og því væru þau til á rafrænu formi en samkvæmt 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 bæri að veita aðgang að gögnum á því sniði sem þau eru varðveitt á. Ríkisskattstjóri svaraði kæranda á nýjan leik með tölvubréfi, dags. 5. nóvember 2020, þar sem fram kom að unnt væri að afhenda þau gögn rafrænt sem kærandi hefði þegar fengið afrit af, þ.e. skönnuð afrit af þeim. Gögnin yrði að færa á pappírsform sem þátt í því ferli að afmá úr þeim með öruggum hætti þær upplýsingar sem ekki væri heimilt að veita aðgang að. Með tölvubréfi, dags. 6. nóvember 2020, ítrekaði kærandi beiðni sína á nýjan leik og ítrekaði mikilvægi þess að gögnin yrðu afhent rafrænt. Slíkt væri mikilvægt því blaðamenn þyrftu að geta leitað í gögnunum og unnið með þau á upprunalegu formi. Kærandi vísaði á ný til 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga. Í kjölfarið svaraði ríkisskattstjóri kæranda á nýjan leik með tölvubréfi, dags. 11. nóvember 2020, þar sem fram kom að ríkisskattstjóra bæri að tryggja að sá hluti gagnanna sem bundinn væri þagnarskyldu væri afmáður með þeim hætti að ekki væri mögulegt að greina inntak þeirra. Ábyrgðin á þeirri ráðstöfun hvíldi á ríkisskattstjóra sem mæti hvað teldist fullnægjandi aðferð í því skyni að afmá þær trúnaðarupplýsingar sem embættinu bæri að gæta. Við þróun á því verklagi hefði m.a. verið horft til verklagsreglna sem lögreglan á höfuðborgarsvæðinu setti sér í kjölfar úrskurðar persónuverndar frá árinu 2015.

Í kæru kemur fram að ríkisskattstjóri hafi að endingu fallist á að afhenda hluta gagnanna á véllæsilegu rafrænu sniði en afgangurinn hafi verið afhentur á þann hátt að útprentuð eintök hafi verið skönnuð inn í tölvu og send kæranda í kjölfarið. Þar með voru þau ekki véllæsileg og ekki hægt að leita í þeim. Kærandi telur afgreiðslu ríkisskattstjóra að þessu leyti ekki í samræmi við 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt ríkisskattstjóra með bréfi, dags. 10. desember 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna kærunnar.

Í umsögn ríkisskattstjóra, dags. 8. janúar 2021, er rakið að kæranda hafi 9. nóvember 2020 verið send öll umbeðin gögn í tölvupósti og þau gögn sem ekki hafi verið hægt að afhenda á rafrænu véllæsilegu formi þar sem þau hafi innihaldið trúnaðarupplýsingar hafi verið skönnuð inn og send kæranda. Þá er vísað til 18. gr. upplýsingalaga og tekið fram að ákvæðið taki ekki á því þegar um sé að ræða afhendingu gagna sem bundin séu trúnaði og geymi upplýsingar sem beri að afmá. Um afhendingu slíkra gagna sé fjallað í 14. gr. laganna og veiti ákvæðið ákveðið svigrúm til að grípa til þeirra ráðstafana sem nauðsynlegar séu til að tryggja öryggi afmáðra upplýsinga. Þá vísar ríkisskattstjóri til þess að með úrskurði í máli nr. 935/2020 hafi ríkisskattstjóra verið gert að afmá hluta af þeim upplýsingum sem óskað var eftir með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Það væru upplýsingar um fjárhæðir hlutafjármiða og ljósrit af vegabréfum. Hlutafjármiðana hafi orðið að færa á pappírsform í þeim tilgangi að afmá úr þeim með öruggum hætti þær upplýsingar sem ríkisskattstjóra hafi ekki verið heimilt að veita aðgang að. Ríkisskattstjóri hafi metið það svo að þessi aðferð við útstrikun viðkvæmra upplýsinga væri öruggust þar sem það væri tryggt að ekki væri hægt að afmá útstrikunina. Þá er vísað til þess að hlutafjármiðarnir hafi hvorki verið í miklu magni né hafi þeir haft að geyma mikinn texta. Öll önnur gögn sem afhent voru hafi verið véllæsileg. Við mat á því hvaða aðferð bæri að notast við hvað varðaði útstrikun upplýsinga hafi embættið m.a. farið eftir þeim verklagsreglum sem lögreglan á höfuðborgarsvæðinu hafi sett í kjölfar úrskurðar persónuverndar í máli 2014/1470. Þó er tekið fram að ríkisskattstjóri hafi ekki haft aðgang að umræddum verklagsreglum en vísað er til fréttar ríkisútvarpsins frá 10. janúar 2016 varðandi nánara efni þeirra. Loks er tekið fram að á ríkisskattstjóra hvíli rík skylda til að tryggja öryggi þessara gagna og það sé því mat embættisins að það sé best gert með þeim hætti sem lýst er í umsögninni. Með vísan til þessa verði umrædd gögn því ekki afhent með öðrum hætti en þegar hafi verið gert.

Í athugasemdum kæranda við umsögn ríkisskattstjóra, dags. 13. febrúar 2021, er áréttuð sú afstaða að afgreiðsla ríkisskattstjóra á beiðni kæranda um gögn samræmist ekki 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga, m.a. eins og henni hefur verið beitt í úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Kærandi telji aðferð ríkisskattstjóra við að afmá umræddar upplýsingar gamaldags og vísar til þess að embættinu hefði verið fært að óska eftir ráðgjöf t.d. frá ráðgjafa um upplýsingarétt almennings, tölvusérfræðingum eða sérfræðingum um gagnaöryggi. Kærandi vísar einnig til þess að þegar viðkvæmar upplýsingar séu afmáðar úr gögnum sé mikilvægt að eins lítið sé hróflað við þeim og mögulegt sé til að þau haldist sem næst upprunalegu formi. Þá telji kærandi nauðsynlegt að árétta að þótt umfang gagna sé takmarkað hafi úrskurður um efnið fordæmisgildi. Í því sambandi bendir kærandi á að hann hafi þegar farið fram á afhendingu og fengið frekari sambærileg gögn frá ríkisskattstjóra en ekki á upprunalegu formi.

Niðurstaða

Í máli þessu liggur fyrir að í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. 935/2020 afhenti ríkisskattstjóri kæranda umbeðin gögn í samræmi við efni úrskurðarins og er því ekki deilt um skyldu embættisins til að afhenda gögn. Mál þetta lýtur hins vegar að því hvort embættinu hafi við afhendingu þeirra verið heimilt að synja kæranda um afhendingu hluta gagnanna á rafrænu formi, nánar tiltekið á því formi sem þau voru upprunalega vistuð á, með það að markmiði að tryggja öryggi gagnanna sem best.

Í 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að heimilt sé að bera synjun beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurði um ágreininginn. Samkvæmt seinni málslið 1. mgr. 20. gr. laganna gildir hið sama um synjun stjórnvalds á beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er.

Í 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga segir að eftir því sem við verði komið skuli veita aðgang að gögnum á því formi eða sniði, og á þeim tungumálum sem þau séu varðveitt á nema þau séu þegar aðgengileg almenningi, sbr. 2. mgr. 19. gr. Þegar gögn séu eingöngu varðveitt á rafrænu formi geti aðili valið á milli þess að fá þau á því formi eða útprentuð á pappír. Í athugasemdum við 1. mgr. 18. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 140/2020 segir eftirfarandi:

„Ákvæði 1. mgr. 18. gr. byggist á því að veita beri aðgang að upplýsingum á því formi eða með því sniði sem þær eru varðveittar á, nema þær séu þegar aðgengilegar almenningi. Af 2. mgr. 19. gr. leiðir síðan að sé beiðni afgreidd með vísan til þess að upplýsingar séu þegar aðgengilegar, þá skal í slíkri afgreiðslu tilgreina nákvæmlega hvar og með hvaða hætti þær eru það. Þegar upplýsingar eru varðveittar á rafrænu formi getur aðili valið á milli þess að fá þær á því formi eða útprentaðar á pappír. Almennt ætti það að vera til hagræðis fyrir þann sem hefur beiðni til afgreiðslu að geta afhent upplýsingar á rafrænu formi, en sé um upplýsingar að ræða sem falla undir 14. gr. frumvarpsins og eru viðkvæmar á einhvern hátt, ber eðli máls samkvæmt að tryggja viðeigandi öryggi þeirra gagnvart óviðkomandi. Þá er tiltekið í ákvæðinu að eftir því sem fært er skuli viðkomandi heimilað að kynna sér gögn á starfsstöð viðkomandi. Ræðst það auðvitað af aðstæðum að hvað marki þessi leið á við.“

Af framangreindu leiðir að ríkisskattstjóra ber að afhenda gögn á rafrænu formi sem varðveitt eru með þeim hætti ef þess er óskað. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að þrátt fyrir ríkisskattstjóri hafi afhent kæranda umbeðin gögn hefur hluti þeirra ekki verið afhentur á því formi sem þau eru varðveitt á hjá embættinu í skilningi 1. mgr. 18. gr. svo sem kærandi fór fram á. Þau gögn sem um ræðir tengjast skráningu raunverulegra eigenda og munu almennt vera varðveitt með rafrænum hætti hjá ríkisskattstjóra, sbr. t.d. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 82/2019, um skráningu raunverulegra eigenda, þar sem segir að málsmeðferð við skráningu upplýsinga um raunverulega eigendur skuli vera rafræn sé þess kostur.

Af hálfu ríkisskattstjóra hefur því verið borið við að ekki sé unnt að tryggja nægjanlega öryggi þeirra upplýsinga í gögnunum sem undirorpnar eru 9. gr. upplýsingalaga með öðrum hætti en gert var við afgreiðslu á beiðni kæranda, þ.e. með því að prenta gögnin út og afmá handvirkt umræddar upplýsingar og loks skanna þau inn í tölvu áður en þau voru send kæranda. Úrskurðarnefndin tekur fram að vissulega megi fallast á með ríkisskattstjóra að rík skylda hvíli á embættinu að grípa til nauðsynlegra ráðstafana í því skyni að tryggja öryggi upplýsinga sem leynt skulu fara t.d. á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Hins vegar fær úrskurðarnefndin ekki séð að ríkisskattstjóra hafi verið ómögulegt grípa til slíkra ráðstafana í því skyni að tryggja öryggi upplýsinganna en verða jafnframt við beiðni kæranda um afhendingu umræddra gagna á því formi sem þau eru varðveitt á hjá embættinu í samræmi við skýr fyrirmæli 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin horfir í því sambandi til þess að algengt er að stjórnvöld afhendi borgurunum gögn á rafrænu formi þar sem afmáðar eru viðkvæmar upplýsingar sem leynt eiga að fara.

Þá virðist ríkisskattstjóri enn fremur reisa afstöðu sína á verklagsreglum sem lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu setti starfsemi sinni í kjölfar úrskurðar persónuverndar sem upp var kveðinn árið 2015. Þrátt fyrir að efni verklagsreglnanna kunni að hafa almennt leiðsagnargildi við meðferð persónuupplýsinga áréttar úrskurðarnefndin að slíkar verklagsreglur eru ekki bindandi fyrir ríkisskattstjóra og getur efni þeirra þaðan af síður þokað ákvæðum upplýsingalaga varðandi afhendingu gagna.

Með vísan til þess sem að ofan greinir fellst úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki á að ríkisskattstjóra hafi verið heimilt að synja kæranda um afhendingu hluta af umbeðnum gögnum á því formi sem þau voru varðveitt á. Er það því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ríkisskattstjóra beri að afhenda kæranda umbeðin gögn á því formi sem þau eru varðveitt á, þ.e. rafrænu formi.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun ríkisskattstjóra, dags. 3. nóvember 2020, um að synja beiðni kæranda um afhendingu umbeðinna gagna á því formi sem þau eru varðveitt á er felld úr gildi. Ríkisskattstjóra ber að afhenda umbeðin gögn á því formi sem þau eru varðveitt á, þ.e. rafrænu formi.



Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Símon Sigvaldason Sigríður Árnadóttir