Úrskurður

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 20. nóvember 2020, kærði A afgreiðslu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu á beiðni hans um aðgang að upplýsingum.

Með erindi, dags. 27. júlí 2020, óskaði kærandi eftir upplýsingum um á hvaða grundvelli 14 nafngreindir einstaklingar voru ráðnir til starfa hjá ákærusviði lögreglustjóra. Nánar tiltekið laut beiðni kæranda að upplýsingum um hverjir þeirra væru fastráðnir, starfstitil þeirra, upphafsdag ráðningar og eftir atvikum lokadag ráðningar og jafnframt hvort ráðningin byggði á flutningi milli embætta, auglýsingu eða hvort hún hefði farið fram án undangenginnar auglýsingar. Ef ráðning byggðist á flutningi á milli embætta fór kærandi fram á upplýsingar um frá hvaða embætti viðkomandi starfsmaður var fluttur og staðfestingu á því að umræddur starfsmaður hefði verið ráðinn löglega hjá því tiltekna embætti. Ef ráðning byggðist á opinberri auglýsingu óskaði kærandi eftir upplýsingum um hvenær staðan var auglýst. Ef ráðning fór fram án undangenginnar auglýsingar, óskaði kærandi eftir upplýsingum um ástæður þess.

Í svari lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 19. nóvember 2020, var vísað til þess að í 7. gr. upplýsingalaga segi að upplýsingaréttur almennings nái ekki til gagna í málum sem varði umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Þá fengi lögreglustjóri ekki séð að fyrirspurn kæranda félli undir 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Var kæranda því synjað um umbeðnar upplýsingar. Í svarinu var einnig tekið fram að við ráðningar hjá ákærusviði lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu væri farið eftir ákvæðum laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í því sambandi var vísað til 2. mgr. 7. gr. þar sem kveðið er á um heimild til að flytja starfsmann á milli stjórnvalda án undangenginnar auglýsingar. Þá var vísað til reglna nr. 464/1996, um auglýsingu lausra starfa, þar sem fram komi í hvaða tilvikum ekki væri skylt að auglýsa störf.

Kærandi svaraði lögreglustjóra með tölvupósti, dags. sama dag, þar sem hann óskaði þess að leyst yrði úr beiðni hans á grundvelli 11. gr. upplýsingalaga. Í erindinu kom fram að beiðni hans hefði aldrei grundvallast á 7. gr. upplýsingalaga og því fæli svar lögreglustjóra í sér útúrsnúninga. Kærandi tók einnig fram að lögreglustjóri hefði áður veitt kæranda sambærilegar upplýsingar án vandkvæða. Í svari lögreglustjóra, dags. sama dag, kom fram að lögreglustjóri teldi erindinu svarað og tekið fram að því yrði ekki svarað aftur.

Í kæru kemur fram að kærandi telji ákvörðun lögreglustjóra ekki í samræmi við 19. gr. upplýsingalaga enda sé þar ekki tekin afstaða til aukins aðgangs samkvæmt 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Upplýsingar þær sem kærandi fari fram á varði það hvort stöðuveitingar hins opinbera séu löglegar og því varði upplýsingarnar ekki einkamál opinberra starfsmanna.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu með bréfi, dags. 25. nóvember 2020, og lögreglustjóra veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Umsögn lögreglustjóra ásamt gögnum málsins barst með tölvubréfi, dags. 18. desember 2020. Í umsögninni kemur fram að upplýsingaréttur almennings taki ekki til gagna sem tengist málefnum starfsmanna nema að takmörkuðu leyti. Þá er vísað til þess að samkvæmt 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nái upplýsingaréttur almennings ekki til umsókna um störf hjá ríki og sveitarfélögum. Ekki verði séð að skylda eða heimild sé til afhendingar frekari gagna, á grundvelli 11. gr. upplýsingalaga, sem starfsmenn megi ætla að verði ekki gerð opinber af vinnuveitanda enda sé starfssamband byggt á trausti og trúnaði milli aðila. Umsögn lögreglustjórans var send kæranda með bréfi, dags. 12. janúar 2021, og honum veitt færi á að koma á framfæri athugasemdum í ljósi hennar. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi, dags. 25. janúar 2021. Í athugasemdum kæranda kemur fram að hann telji ekkert koma fram í umsögn lögreglustjóra sem breyti þeirri afstöðu hans að hann eigi rétt til umbeðinna gagna á grundvelli 11. gr. upplýsingalaga. Í athugasemdunum kemur fram að tilgangur þess að hann óskar eftir umræddum gögnum sé sá að kanna lögmæti ráðninga þeirra fimmtán saksóknarafulltrúa sem sviðstjóri ákærusviðs embættisins hafi ráðið. Í því sambandi eru rakin fyrri samskipti kæranda og lögreglustjóra vegna sambærilegra beiðna um upplýsingar í tengslum við ráðningar í störf.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um afgreiðslu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu á beiðni kæranda um margvíslegar upplýsingar í tengslum við ráðningu 14 nafngreindra einstaklinga á ákærusviði embættisins.

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er þeim sem falla undir lögin skylt að veita almenningi, sé þess óskað, aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr laganna.

Í 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga segir orðrétt:

„Réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lög þessi taka til skv. 2. gr. tekur ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti.“

Í athugasemdum við ákvæði 1. mgr. 7. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur meðal annars fram eftirfarandi:

„Ákvæði 7. gr. frumvarpsins er þannig upp byggt að í 1. mgr. er lögð til sú meginregla að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki almennt ekki til upplýsinga um þau málefni starfsmanna þeirra aðila sem falla undir ákvæði frumvarpsins, sbr. 2. gr., sem lúta að umsóknum um störf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Í 2. mgr. eru síðan ákveðnar og skýrt afmarkaðar undanþágur frá þessari reglu vegna starfsmanna stjórnvalda, í 3. mgr. er heimild vegna upplýsinga um viðurlög sem æðstu stjórnendur hafa sætt, en í 4. mgr. eru undanþágur frá þessari reglu vegna starfsmanna einkaréttarlegra lögaðila í opinberri eigu, sbr. 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Með þessu móti er fært að taka skýra afstöðu til þess hvaða upplýsingar um málefni starfsmanna lúti ákvæðum upplýsingalaga um aðgangsrétt og hverjar ekki.“

Þá segir enn fremur:

„Með ákvæði 1. mgr. umræddrar frumvarpsgreinar er í fyrsta lagi lagt til að áfram verði fylgt þeirri stefnu sem mörkuð var með 4. tölul. 4. gr. gildandi laga að öll gögn máls um ráðningu, skipun eða setningu í opinbert starf verði undanþegin aðgangi almennings. Meðal gagna í slíkum málum eru umsóknir, einkunnir, meðmæli og umsagnir um umsækjendur, eins og nánar er rakið í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum sem nú eru í gildi. Hér búa einkum að baki þeir hagsmunir hins opinbera að geta átt kost á hæfum umsækjendum um opinbert starf. Óheftur aðgangur almennings að gögnum um umsækjendur geti hamlað því að hæfir einstaklingar sæki um opinber störf ef hætta væri á að upplýsingar um persónuleg málefni þeirra yrðu gerð opinber. Til þess að mæta sjónarmiðum um opna stjórnsýslu og stuðla að opinni umræðu um stöðuveitingar hjá opinberum aðilum er hins vegar lagt til að áfram verði skylt að veita upplýsingar um umsækjendur eftir að umsóknarfrestur er liðinn, sbr. 1. tölul. 2. mgr. ákvæðisins.

Í 1. mgr. eru einnig lögð til þau nýmæli að auk gagna í málum er varða umsóknir um opinbert starf skulu gögn í málum er snerta framgang í starfi og um starfssambandið vera undanþegin aðgangi. Að svo miklu leyti sem ákvörðun um framgang í opinberu starfi varðar réttindi og skyldur starfsmanns, sbr. t.d. flutning starfsmanna ráðuneyta úr einu ráðuneyti í annað, sbr. 2. mgr. 21. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, og enn fremur flutning milli starfsstiga innan lögreglunnar, sbr. 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga, nr. 90/1996, og 14. gr. reglugerðar, nr. 1056/2006, um starfsstig innan lögreglunnar, gilda sömu sjónarmið og áður greinir um aðgang að gögnum í málum er varða umsóknir um opinber störf.“

Af framangreindu er ljóst að upplýsingar í tengslum við ákvarðanir stjórnvalda um flutning starfsmanns á milli stjórnvalda, t.d. á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, verða felldar undir ákvæði 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Sama á við um upplýsingar sem tengjast tímabundnum ráðningum opinberra starfsmanna án undangenginnar auglýsingar. Með hliðsjón af framangreindu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að upplýsingar og gögn sem varða grundvöll og aðdraganda slíkra ákvarðana séu þar með undanþegin upplýsingarétti almennings samkvæmt 4. tölul. 6. gr., sbr. 7. gr. upplýsingalaga.

Eins og fyrr segir hefur lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu upplýst að þær ráðningar sem fyrirspurn kæranda lýtur að hafi ýmist byggt á framangreindri heimild 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 eða án auglýsingar á grundvelli sérstakrar heimildar þar að lútandi. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að rengja þá fullyrðingu lögreglustjóra. Að mati úrskurðarnefndarinnar lýtur beiðni kæranda þannig að upplýsingum sem að mestu leyti snerta með beinum hætti ákvörðun lögreglustjóra um ráðningu starfsmanna og undanþegnar eru aðgangi á grundvelli 4. tölul. 6. gr., sbr. 7. gr. upplýsingalaga. Lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu var því heimilt að synja beiðni kæranda um upplýsingar er varða aðdraganda og grundvöll þess að 14 einstaklingar voru ráðnir til starfa hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu þar á meðal upplýsingar um tímalengd ráðningar og á hvaða lagagrundvelli umrædd ráðning var reist.

2.

Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga er skylt að veita upplýsingar um nöfn starfsmanna og starfssvið, þrátt fyrir að 1. mgr. sama ákvæðis mæli fyrir um að réttur almennings nái ekki til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lögin taka til. Á meðal þess sem beiðni kæranda lýtur að eru upplýsingar um starfstitla þeirra starfsmanna sem nafngreindir eru í beiðninni. Eins og áður segir var beiðni kæranda um upplýsingar synjað með vísan til þess að þær vörðuðu upplýsingar um málefni starfsmanna sem ekki sé skylt að veita aðgang að, sbr. 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Þrátt fyrir téða undanþágu hvílir sú skylda á stjórnvöldum að veita upplýsingar um nöfn og starfssvið starfsmanna sé eftir því leitað. Samkvæmt framangreindu á kærandi rétt á upplýsingum um nöfn starfsmanna og starfssvið þeirra. Verður synjun lögreglustjóra því felld úr gildi að þessu leyti og lagt fyrir embættið að veita kæranda upplýsingar um nöfn starfsmanna og starfssvið þeirra.

3.
Í kæru eru gerðar athugasemdir við að lögreglustjóri hafi ekki tekið efnislega afstöðu til þess hvort tilefni væri til að veita kæranda aðgang að umbeðnum upplýsingum á grundvelli 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga.

Í 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga segir að heimilt sé að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en skylt er samkvæmt lögum þessum enda standi aðrar lagareglur því ekki í vegi, þar á meðal ákvæði laga um þagnarskyldu og persónuvernd. Í 2. mgr. 11. gr. segir að þegar stjórnvöld synji beiðni um aðgang að gögnum á grundvelli 2.–5. tölul. 6. gr. og 10. gr. skuli taka afstöðu til þess hvort veita eigi aðgang í ríkari mæli en skylt er, sbr. 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga.

Í athugasemdum við ákvæði 2. mgr. 11. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir eftirfarandi:

„Í gildandi upplýsingalögum er ekki kveðið á um skyldu stjórnvalda til að rökstyðja það sérstaklega af hverju ekki var talin ástæða til að beita reglunni um aukinn aðgang að gögnum þegar beiðnum er synjað. Í 2. mgr. 11. gr. er hins vegar lagt til að slík skylda verði lögbundin gagnvart stjórnvöldum, sbr. 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Í því felst að þegar stjórnvald afgreiðir beiðni um aðgang að gögnum og synjar um aðgang, þá skal í rökstuðningi jafnframt taka afstöðu til þess af hverju ekki var talið tilefni til að beita heimildinni um aukinn aðgang í því tilviki. Í því felst í reynd að viðkomandi stjórnvaldi ber, áður en synjað er um aðgang að gögnum sem ekki er með beinum hætti skylt að synja um aðgang að, ávallt að spyrja sig þeirrar spurningar hvort eitthvað standi því í vegi að upplýsingarnar séu veittar, þ.m.t. að hluta, og láta aðila máls í té útskýringu á því hver afstaðan er.“

Af svari lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til kæranda, dags. 19. nóvember 2020, verður ekki ráðið að lagt hafi verið mat á hvort veita beri kæranda aðgang að gögnum í ríkara mæli, sbr. 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaganna. Í umsögn lögreglustjóra til úrskurðarnefndarinnar, dags. 18. desember 2020, kemur hins vegar fram að ekki verði séð að heimild standi til þess að afhenda frekari gögn á grundvelli 11. gr. upplýsingalaga sem starfsmenn megi ætla að verði ekki gerð opinber af vinnuveitanda enda sé starfssamband byggt á trausti og trúnaði á milli aðila. Þannig er ljóst að mati úrskurðarnefndarinnar að lögreglustjóri hefur tekið afstöðu til þess hvort rétt sé að veita kæranda aðgang að umbeðnum upplýsingum á þessum grundvelli. Hins vegar er það mat úrskurðarnefndarinnar að rökstuðningi lögreglustjóra hafi verið ábótavant og ekki í samræmi við þær kröfur sem leiða af 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Í ljósi þessa telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál rétt að beina því til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu að rökstyðja framvegis afstöðu sína til þess hvort rétt sé að veita aukinn aðgang við meðferð sambærilegra beiðna um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögunum.

Úrskurðarorð:

Staðfest er ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 19. nóvember 2020, um að synja beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um á hvaða grundvelli 14 nafngreindir einstaklingar voru ráðnir til starfa hjá ákærusviði lögreglustjóra.

Lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu er skylt að veita kæranda, upplýsingar um nöfn starfsmanna og starfssvið.



Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Símon Sigvaldason Sigríður Árnadóttir