Úrskurður

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 18. desember 2020, kærði A afgreiðslu Náttúrufræðistofnunar Íslands á beiðni félagsins um aðgang að gögnum.

Með erindi, dags. 14. apríl 2020, fór kærandi fram á margvísleg gögn er vörðuðu vöktun gæsastofna hjá Náttúrufræðistofnun Íslands. Í júní sama ár voru kæranda afhent umbeðin gögn. Í kjölfarið óskaði starfsmaður Verkís ehf., með tölvupósti, dags. 12. júní 2020, eftir aðgangi að greinargerð sem tekin var saman af starfsmanni Náttúrufræðistofnunar Íslands um svokallaða gæsaáætlun og vísað hafði verið til í tölvupóstsamskiptum sem voru á meðal þeirra gagna sem kæranda hafði verið veittur aðgangur að.

Náttúrufræðistofnun Íslands svaraði kæranda með tölvupósti, dags. 12. júní 2020, þar sem fram kom að beiðni kæranda yrði skoðuð en sá fyrirvari hafður á að greinargerðin kynni að vera enn í vinnslu og því innanhússvinnugagn sem ekki væri skylt að afhenda, sbr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Með tölvupósti, dags. 30. júní 2020, var beiðni kæranda synjað með vísan til þess að greinargerðin teldist ófullgert vinnuskjal sem ekki hefði verið sent út úr húsi. Náttúrufræðistofnun líti á greinargerðina sem vinnuskjal sem ekki sé til afhendingar.

Í kæru kemur fram að kærð sé ákvörðun Náttúrufræðistofnunar Íslands að hafna beiðni kæranda um aðgang að greinargerð sem skrifuð var af starfsmanni stofnunarinnar og fjallar um gang mála i tengslum við tillögur Umhverfisstofnunar um fjármögnun sérstakra áhersluverkefna í þágu veiðistjórnunar. Kærandi telji að stofnuninni sé skylt á grundvelli upplýsingalaga að veita aðgang að greinargerðinni.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 21. desember 2020, var Náttúrufræðistofnun Íslands kynnt kæran og veittur frestur til að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit af því gagni sem kæran lýtur að.

Í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands, dags. 25. janúar 2021, eru málavextir raktir. Þá er þeirri afstöðu stofnunarinnar lýst að umrædd greinargerð starfsmanns stofnunarinnar uppfylli skilyrði um vinnugögn, sbr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og því eigi kærandi ekki rétt á aðgangi, sbr. 5. tölul. 6. gr. laganna. Í umsögninni er vísað til þess að greinargerðin hafi verið tekin saman af starfsmanni stofnunarinnar til eigin nota í lok janúar 2019 og hafði ekki komið fyrir augu annarra en viðkomandi starfsmanns þegar beiðni kæranda um aðgang að gögnum barst stofnuninni 14. apríl 2020. Eins og fram komi í svari stofnunarinnar, dags. 30. júní 2020, hafi greinargerðin heldur aldrei verið afhent öðrum utan stofnunarinnar. Það sé álit Náttúrufræðistofnunar Íslands að í greinargerðinni komi ekki fram upplýsingar, hvað þá mikilvægar staðreyndir, um atvik sem ekki hafi þegar komið fram í þeim umfangsmiklu gögnum sem kæranda hafi verið afhent.

Með bréfi, dags. 25. janúar 2021, var kæranda kynnt umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands og veittur frestur til að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 29. janúar 2021, er aðdragandi þess að hann fór fram á afhendingu ýmissa gagna hjá stofnuninni rakinn og málsatvikum þess máls, sem umrædd gögn tengjast, lýst. Þá segir að kærandi telji að umrædd greinargerð geti varpað ljósi á meðferð málsins og ástæður þess að dráttur hafi orðið á afgreiðslu þess og af hverju tillögur samráðsnefndar og Umhverfisstofnunar hafi verið haldnar formgalla sem leitt hafi til þess að umhverfis- og auðlindaráðuneytið hafi hafnað þeim. Þá telur kærandi líkur á því að umrædd greinargerð hafi að geyma upplýsingar sem ekki komi fram annars staðar. Sé það mat Náttúrufræðistofnunar Íslands að umrædd greinargerð teljist vinnugagn á grundvelli 8. gr. upplýsingalaga þá sé ljóst að mati kæranda að 3 tölul. 3. mgr. 8. gr. laganna eigi við.

Niðurstaða

1.
Í máli þessu er deilt um afgreiðslu Náttúrufræðistofnunar Íslands á beiðni kæranda um aðgang að greinargerð til samráðsnefndar um sjálfbæra veiðistjórnun sem tekin var saman af starfsmanni Náttúrufræðistofnunar Íslands um svokallaða gæsaáætlun. Ákvörðun stofnunarinnar um að synja beiðni kæranda um aðgang að greinargerðinni er byggð á því að bréfið sé vinnugagn og þar með undanþegið upplýsingarétti á grundvelli 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 8. gr. laganna. Um sé að ræða drög að greinargerð sem aldrei hafi verið send frá stofnuninni. Í bréfinu sé ekki að finna endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar um atvik máls sem ekki komi annars staðar fram.

Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga sem þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.

Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli skuli leyst úr máli. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar.

Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.

Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd, það skuli útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það megi ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin séu af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, teljist það almennt ekki lengur til vinnugagna.

Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér umrædda greinargerð. Umrætt gagn ber það skýrlega með sér að vera drög að greinargerð sem fyrirhugað var að senda samráðsnefnd um sjálfbæra veiðistjórnun. Greinargerðin mun hins vegar aldrei hafa verið send út fyrir stofnunina. Í gögnum málsins kemur ennfremur fram að sá starfsmaður sem tók greinargerðina saman hafi tekið ákvörðun um að senda greinargerðina ekki í þessari mynd. Er það því niðurstaða nefndarinnar að stofnuninni hafi verið heimilt að undanþiggja drögin upplýsingarétti almennings á grundvelli 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þá hefur úrskurðarnefndin ekki forsendur til að rengja þá fullyrðingu stofnunarinnar að í greinargerðinni sé ekki að finna upplýsingar sem ekki komi fram annars staðar.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Náttúrufræðistofnunar Íslands um að synja kæranda um aðgang að greinargerð til samráðsnefndar um sjálfbæra veiðistjórnun, dags. 30. júní 2020, er staðfest.



Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Símon Sigvaldason Sigríður Árnadóttir