Úrskurður

Hinn 11. maí 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1012/2021 í máli ÚNU 21020026.

Kæra og málsatvik

Með kæru, dags. 22. febrúar 2021, kærði A, blaðamaður á Stundinni, ákvörðun kærunefndar útlendingamála um að synja beiðni hans um gögn.

Með erindi, dags. 18. febrúar 2021, óskaði kærandi eftir að fá afrit af öllum úrskurðum kærunefndarinnar frá 1. júní 2020 til 31. desember 2020. Í því sambandi vísaði kærandi til 7. mgr. 6. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga. Kærunefnd útlendingamála svaraði beiðni kæranda með tölvupósti, dags. 18. febrúar 2021, með því að vísa til þess að úrskurðir nefndarinnar væru birtir á vefsíðu Stjórnarráðsins.

Í kæru kemur fram að kærunefnd útlendingamála hafi aðeins birt einn úrskurð það sem af er árinu 2021. Þá er bent á að verulega hafi dregið úr tíðni birtra úrskurða eftir að vinnureglur kærunefndarinnar varðandi birtingu úrskurða tóku gildi 1. júní 2020. Þetta sé staðan þrátt fyrir að tölfræði sem birt er á vef nefndarinnar sýni að málum fari fjölgandi. Kærandi telji því yfirgnæfandi líkur á að vinnureglur kærunefndarinnar hafi leitt til þess að fjöldi úrskurða bíði birtingar eða verði hugsanlega ekki birtur. Kærandi tekur einnig fram að hann telji að vinnureglurnar dragi úr gegnsæi í stjórnsýslu og trausti almennings á henni vegna takmörkunar á upplýsingarétti og aðhaldi fjölmiðla og almennings.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 23. febrúar 2021, var kæran kynnt kærunefnd útlendingamála og veittur frestur til að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni.

Umsögn kærunefndar barst með bréfi, dags. 9. mars 2021. Í umsögninni er málavöxtum lýst og rakið að kæranda hafi með bréfi, dags. 18. febrúar 2021, verið leiðbeint um að úrskurðir kærunefndarinnar séu birtir á vef Stjórnarráðsins. Þá kemur fram að kæranda hafi verið vísað á verklagsreglur um birtingu úrskurða kærunefndarinnar á netinu. Afgreiðsla kærunefndarinnar á beiðni kæranda hafi ekki falið í sér synjun beiðni hans í skilningi 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga sem kæranleg sé til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Því beri að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni. Afgreiðslan hafi falið í sér ábendingu, í samræmi við 2. mgr. 19. gr. upplýsingalaga, um hvar umbeðnar upplýsingar sé að finna. Þá er í umsögninni gerð grein fyrir tilurð og innihaldi verklagsreglna kærunefndarinnar um birtingu úrskurða á netinu. Þær hafi að geyma stöðluð fyrirmæli til starfsfólks um framkvæmd birtingar úrskurða kærunefndarinnar. Úrskurðir kærunefndarinnar innihaldi nánast alltaf upplýsingar um einkamálefni sem nefndin fái frá kærendum í trausti þess að þessar upplýsingar berist ekki annað. Þarna séu upplýsingar um fjölskylduhagi, andlegt og líkamlegt heilsufar, erfiða atburði sem kærandi kveðist hafa upplifað í heimaríki, málefni barna o.fl. sem teljist til viðkvæmra persónuupplýsinga, sbr. 3. tölul. 1. gr. laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Af þeim sökum þurfi að gæta sérstakrar varúðar við birtingu þessara upplýsinga til að tryggja að þær séu ekki persónugreinanlegar. Í upphafi máls umsækjenda um alþjóðlega vernd hjá íslenskum stjórnvöldum sé þeim heitið trúnaði um það sem fram muni koma af þeirra hálfu. Umsækjendur hafi því réttmætar væntingar til þess að þessum upplýsingum verði ekki dreift. Þá er vísað til þess að löggjafinn hafi enn fremur gefið út þau fyrirmæli að nöfn, kennitölur, og önnur persónugreinanleg auðkenni skuli fjarlægð úr úrskurðum fyrir birtingu. Þá er því lýst að verklagsreglurnar hafi verið unnar í samráði við persónuvernd, lögmann sem sérhæfir sig í persónuvernd og formenn annarra nefnda.

Með bréfi, dags. 9. mars 2021, var kæranda sent afrit af umsögn kærunefndar útlendingamála og veittur kostur á því að koma á framfæri athugasemdum í ljósi hennar. Engar athugasemdir bárust.

Niðurstaða

1.
Í máli þessu er deilt um afgreiðslu kærunefndar útlendingamála, dags. 18. febrúar 2021, á beiðni kæranda um aðgang að öllum úrskurðum kærunefndar útlendingamála sem kveðnir voru upp frá 1. júní 2020 til 31. desember 2020 en í svari til kæranda var honum bent á vefsíðu nefndarinnar þar sem úrskurðir eru birtir auk þess sem vísað var til verklagsreglna nefndarinnar um birtingu úrskurða. Í umsögn kærunefndarinnar er því haldið fram að afgreiðsla nefndarinnar hafi ekki falið í sér synjun á beiðni kæranda í skilningi 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga sem kæranleg sé til úrskurðarnefndarinnar enda hafi svar nefndarinnar falið í sér ábendingu um hvar umbeðnar upplýsingar sé að finna.

Í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga er tekið fram að skylt sé, ef þess er óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Í 3. mgr. 5. gr. segir hins vegar að ef ákvæði 6.–10. gr. um takmarkanir á upplýsingarétti eiga aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess.

Í 2. mgr. 19. gr. upplýsingalaga segir að þegar beiðni um aðgang að gögnum sé afgreidd með vísan til þess að umbeðnar upplýsingar séu þegar aðgengilegar almenningi, og án þess að umbeðin gögn séu afhent, skuli tilgreina nákvæmlega hvar og með hvaða hætti upplýsingarnar séu aðgengilegar. Í athugasemdum við 18. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir að séu upplýsingar þegar aðgengilegar almenningi, til dæmis á vef stjórnvaldsins eða á annarri vefslóð, sé almennt fullnægjandi að vísa á upplýsingarnar þar.

Samkvæmt framangreindu er stjórnvaldi almennt heimilt að afgreiða beiðni um aðgang að upplýsingum með því að vísa á vefslóð þar sem þær er að finna. Þegar hins vegar þannig háttar til að einungis hluti þeirra gagna sem óskað er aðgangs að hafa verið birt með þessum hætti ber stjórnvaldinu að leggja mat á þau gögn sem út af standa með hliðsjón af ákvæðum upplýsingalaga eða eftir atvikum annarra laga.

Eins og fyrr segir liggur fyrir að einungis hluti þeirra úrskurða sem óskað var eftir hafa verið birtir á vef kærunefndarinnar. Þá verður ekki séð að tekin hafi verið rökstudd afstaða til beiðni kæranda um aðgang að þeim úrskurðum sem ekki eru birtir, sbr. 15. gr. upplýsingalaga.

Fallast má á það með kærunefnd útlendingamála að úrskurðir kærunefndarinnar hafi að öllum líkindum margir að geyma margvíslegar upplýsingar um einkahagi einstaklinga, t.d. um heilsufar, sem falla undir 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Í ákvæðinu segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum er tekið fram að það sé engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd séu allar undanþegnar aðgangi almennings samkvæmt ákvæðinu, þar á meðal upplýsingar um heilsuhagi.

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er hins vegar ekki unnt að útiloka fyrir fram að unnt sé að afhenda kæranda úrskurði kærunefndarinnar eftir atvikum með því að afmá upplýsingar um einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga sem falla undir 1. málsl. 9. gr. Bendir nefndin í þessu sambandi á að ef þær takmarkanir sem fram koma í 9. gr. laganna eiga aðeins við um hluta skjals ber að veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna.

Afstaða kærunefndarinnar til upplýsingabeiðninnar virðist jafnframt vera reist á ákvæðum verklagsreglna sem kærunefndin hefur sett sér varðandi birtingu úrskurða. Verklagsreglurnar fela í sér nánari útfærslu á 7. mgr. 6. laga nr. 80/2016, um útlendinga, þar sem fjallað er um skyldu kærunefndarinnar til að birta úrskurði sína opinberlega. Þannig fjalla ákvæði 7. mgr. 6. gr. lagannaog þær verklagsreglur sem kærunefndin hefur sett starfsemi sinni, um tilhögun birtingar kærunefndarinnar á úrskurðum sínum að eigin frumkvæði en ekki einstaklingsbundinn rétt almennings til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum hjá nefndinni. Um slíkar beiðnir fer sem fyrr segir samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga nema annað leiði af ákvæðum sérlaga. Þrátt fyrir að í vinnureglunum kunni að endurspeglast tiltekið almennt mat á þeim andstæðu hagsmunum sem vegast á við mat á því hvort og þá í hvaða mæli birta beri úrskurði kærunefndarinnar getur slíkt ekki komið í stað þess atviksbundna mats sem upplýsingalög áskilja að fram fari í tilefni af upplýsingabeiðni. Rétt er að taka fram að það fellur utan við úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál að fjalla um hvernig kærunefndin framfylgir þeirri skyldu að birta úrskurði að eigin frumkvæði sem fram kemur í 7. mgr. 6. gr. laga nr. 80/2016, um útlendinga, og þar með hvort umræddar verklagsreglur samrýmist ákvæðum laga.

Af framangreindu er ljóst að við meðferð beiðni kæranda um aðgang að úrskurðum kærunefndarinnar bar kærunefndinni að taka afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að gögnunum með rökstuddri ákvörðun á grundvelli upplýsingalaga. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna, þ.m.t. 9. gr. Það var ekki gert heldur látið duga að vísa kæranda á vefslóð þar sem úrskurðir nefndarinnar eru birtir og vísa til framangreindra verklagsreglna.

Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að vísa málinu heim til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.

Að mati úrskurðarnefndarinnar skortir því á að tekin hafi verið rökstudd afstaða til gagnabeiðni kæranda, líkt og upplýsingalög gera ráð fyrir. Þar af leiðandi verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir kærunefndar útlendingamála að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun kærunefndar útlendingamála, dags. 18. febrúar 2021, um að synja beiðni kæranda, um aðgang að úrskurðum kærunefndarinnar frá 1. júní 2020 til 31. desember 2020 er felld úr gildi og lagt fyrir kærunefndina að taka beiðnina til nýrrar meðferðar.

Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Kjartan Bjarni Björgvinsson Sigríður Árnadóttir