1016/2021. Úrskurður frá 26. maí 2021.
Úrskurður
Hinn 26. maí 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1016/2021 í máli ÚNU 21020021.Kæra og málsatvik
Með kæru, dags. 16. febrúar 2021, kærði A synjun kærunefndar útlendingamála á beiðni hennar um gögn.Með erindi, dags. 21. janúar 2021, óskaði kærandi eftir að fá afrit af öllum úrskurðum kærunefndarinnar er vörðuðu flóttabörn hvort sem þau væru fylgdarlaus eða ekki þar sem úrskurðir kærunefndarinnar væru ekki birtir á vef nefndarinnar. Í beiðninni kom fram að kærandi hefði nýlega hafið vinnu við ritun meistararitgerðar í lögfræði á sviði flóttamannaréttar og tekið fram að ekki yrðu birtar persónugreinanlegar upplýsingar. Kærunefnd útlendingamála synjaði beiðni kæranda með tölvupósti, dags. 22. janúar 2021, og tók fram að kærunefndin hefði tekið þá ákvörðun að synja slíkum beiðnum um aðgang að gögnum. Þá var í svarinu vísað til þess að úrskurðir nefndarinnar væru í langflestum tilvikum birtir á vefnum.
Í kæru er vísað til þess að í flestum ef ekki öllum úrskurðum sem birtir eru á vefsvæði kærunefndarinnar séu persónuupplýsingar afmáðar, þannig að ekki sé unnt að ráða um hvern er fjallað, því ætti ekki að vera mikið mál fyrir kærunefndina að afmá slíkar upplýsingar sem er að finna í óbirtum úrskurðum. Þá er vísað til þess að í 7. mgr. 6. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 komi fram að allir úrskurði kærunefndar skuli birtir á þann hátt að ekki sé um persónugreinanlegar upplýsingar að ræða. Enn fremur veiti kærunefndin engan frekari rökstuðning fyrir synjuninni. Loks er lögð rík áhersla á mikilvægi þess að kærandi fái aðgang að umræddum úrskurðum svo að sem réttust niðurstaða fáist í rannsókn kæranda. Í því sambandi er vísað til 33. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem fjallað er um heimildir stjórnvalda til að veita aðgang að gögnum sem eru undanþegin upplýsingarétti í rannsóknarskyni.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 23. febrúar 2021, var kæran kynnt kærunefnd útlendingamála og veittur frestur til að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni.Umsögn kærunefndar barst með bréfi, dags. 9. mars 2021. Í umsögninni kemur fram að kærunefndin telji ljóst af erindi kæranda til nefndarinnar og kæru til úrskurðarnefndarinnar að um sé að ræða beiðni um aðgang að gögnum á grundvelli 33. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í svari kærunefndarinnar til kæranda hafi henni verið leiðbeint um að úrskurðir kærunefndarinnar væru birtir á netinu. Þá er vísað til þess að kærandi hefði ekki lagt fram frekari beiðnir um gögn eða að öðru leyti gefið til kynna að tilvísun til úrskurða á netinu hefði verið ófullnægjandi. Loks segir að ágreiningur um hvort stofnun nýti sér heimild til að veita aðgang að gögnum á grundvelli 33. gr. upplýsingalaga sæti ekki endurskoðun úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. 2. mgr. 20. gr. upplýsingalaga. Af þeim sökum beri að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál enda heyri ágreiningsefnið ekki undir valdsvið hennar.
Með bréfi, dags. 9. mars 2021, var kæranda sent afrit af umsögn kærunefndar útlendingamála og veittur kostur á því að koma á framfæri athugasemdum í ljósi hennar. Engar athugasemdir bárust.
Niðurstaða
1.Í máli þessu er deilt um afgreiðslu kærunefndar útlendingamála, dags. 21. janúar 2021, á beiðni kæranda um aðgang að úrskurðum kærunefndarinnar í málum er varða flóttabörn.
2.
Í umsögn kærunefndarinnar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál kemur fram að kærunefndin telji ljóst að beiðni kæranda hafi verið reist á 33. gr. upplýsingalaga þar sem fjallað sé um heimild stjórnvalds til að veita aðgang að gögnum sem undanþegin eru upplýsingarétti skv. II. og III. kafla, vegna rannsókna eða sambærilegrar starfsemi enda megi ætla að hægt sé að verða við umsókn án þess að skerða þá almanna- og einkahagsmuni sem ákvæðum kaflanna er ætlað að vernda. Samkvæmt 2. mgr. 20. gr. upplýsingalaga sæti slíkar ákvarðanir ekki endurskoðun úrskurðarnefndar um upplýsingamál og því beri að vísa kærunni frá.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að samkvæmt 2. mgr. 20. gr. upplýsingalaga sætir ákvörðun stjórnvalda samkvæmt 33. gr. upplýsingalaga ekki endurskoðun úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þannig fellur það utan við valdssvið úrskurðarnefndarinnar að fjalla um ákvörðun kærunefndarinnar um aðgang að gögnum samkvæmt 33. gr. upplýsingalaga. Hvað sem því líður fellur það ótvírætt undir úrskurðarvald úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til þess hvort kærunefndin hafi lagt beiðni kæranda um aðgang að gögnum í réttan farveg og jafnframt hvort ákvörðun kærunefndarinnar hafi verið reist á réttum lagagrundvelli. Í því sambandi bendir úrskurðarnefndin á að ákvæði 2. mgr. 20. gr. upplýsingalaga felur í sér undantekningu frá þeirri almennu kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga. Slíkar undanþágur frá meginreglu ber að skýra þröngt enda meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum.
Í upphaflegri beiðni kæranda til kærunefndar útlendingamála kemur fram að óskað sé aðgangs að öllum úrskurðum kærunefndarinnar sem varði málefni flóttabarna og vísað til þess að ekki séu allir úrskurðir birtir á vef kærunefndarinnar. Í beiðninni er ekki sérstaklega vísað til lagaákvæða en tekið fram að öflun gagnanna tengist ritun meistararitgerðar kæranda. Synjun kærunefndar útlendingamála á beiðni kæranda var eingöngu reist á þeirri forsendu að almennt væri beiðnum af þessum toga synjað en úrskurðarnefndin leggur þann skilningi í framangreint að með því sé vísað til beiðna á grundvelli 33. gr. upplýsingalaga. Að öðru leyti verður ekki séð að tekin hafi verið afstaða til beiðni kæranda um umræddar upplýsingar á grundvelli annarra ákvæða í upplýsingalögum.
Meginregluna um upplýsingarétt almennings er að finna í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Þar er tekið fram að skylt sé, ef þess er óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna. Í 33. gr. upplýsingalaga er hins vegar mælt fyrir um sérstaka heimild stjórnvalda til að verða við beiðnum um upplýsingar vegna rannsókna eða sambærilegrar starfsemi sem annars myndu lúta leynd samkvæmt ákvæðum II. og III. kafla laganna. Í ákvæðinu er jafnframt fjallað um nánari skilyrði fyrir veitingu leyfis samkvæmt ákvæðinu og þá málsmeðferð sem stjórnvaldi ber að viðhafa.
Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum segir m.a. eftirfarandi:
„Ákvæði kaflans fela í sér undantekningarákvæði frá bannreglum II. og III. kafla sem heimilt er að beita ef hægt er að veita aðgang að skjölum án þess að raska þeim hagsmunum sem ákvæðum fyrrnefndra kafla er ætlað að vernda. Í reynd má líta á þessa heimild sem ákveðna útfærslu reglunnar um aukinn aðgang að gögnum, en hún gengur þó lengra að því leyti að samkvæmt henni er hægt að veita aðgang að gögnum sem háð eru þagnarskyldu, en þá að því tilskildu að öryggi upplýsinganna sé tryggt. Það mundi stjórnvald eftir atvikum gera með því að setja skilyrði um notkun þeirra. Gera má ráð fyrir að heimildin nýtist fyrst og fremst við fræðirannsóknir.“
Samkvæmt framangreindu fela ákvæði 33. gr. upplýsingalaga í reynd í sér nánari útfærslu reglunnar um aukinn aðgang að gögnum og kemur þannig til viðbótar almennum ákvæðum upplýsingalaga nr. 140/2012 um rétt til aðgangs að gögnum. Úrskurðarnefndin telur ljóst að almennt komi ekki til þess að taka þurfi afstöðu til aðgangs samkvæmt 33. gr. upplýsingalaga nema fyrir liggi að einhverjar þær takmarkanir sem mælt er fyrir um í II. og III. kafla upplýsingalaga eigi við. Af þeim sökum telur úrskurðarnefndin að stjórnvaldi sé almennt ekki fær sú leið að synja beiðni um upplýsingar eingöngu á grundvelli 33. gr. upplýsingalaga án þess að taka fyrst afstöðu til beiðninnar á grundvelli meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nema fyrir liggi með skýrum hætti að þær upplýsingar sem farið er fram á séu undirorpnar takmörkunum samkvæmt upplýsingalögum. Á það við jafnvel þótt ráða megi af beiðninni að hún sé sett fram í tengslum við fyrirhuguð fræðaskrif eða í rannsóknarskyni, enda ræður almennt ekki úrslitum við afgreiðslu upplýsingabeiðna samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, í hvaða tilgangi hún er sett fram. Þá getur sú almenna afstaða kærunefndar útlendingamála að verða aldrei við beiðnum á grundvelli 33. gr. upplýsingalaga ekki orðið til þess að beiðnir um aðgang að gögnum í rannsóknarskyni sé í öllum tilvikum synjað og hljóti ekki þá meðferð sem upplýsingalög áskilja. Að öðrum kosti gæti það, svo sem í tilfelli kæranda, orðið til þess að þrengja upplýsingarétt kæranda ef viðkomandi styddi beiðni sína við 33. gr. upplýsingalaga. Slík niðurstaða yrði án vafa í andstöðu við markmið ákvæðisins.
Með vísan til þess sem hér að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að kærunefndinni hafi borið að taka rökstudda afstöðu til beiðni kæranda á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012.
3.
Eins og fram kemur í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1012/2021 verður að telja líklegt að úrskurðir kærunefndarinnar hafi flestir að geyma margvíslegar upplýsingar um einkahagi einstaklinga, t.d. um heilsufar, sem falla undir 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Í ákvæðinu segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum er tekið fram að það sé engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd séu allar undanþegnar aðgangi almennings samkvæmt ákvæðinu, þar á meðal upplýsingar um heilsuhagi.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er hins vegar ekki unnt að útiloka fyrir fram að unnt sé að afhenda kæranda úrskurði kærunefndarinnar eftir atvikum með því að afmá upplýsingar um einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga sem falla undir 1. málsl. 9. gr. Bendir nefndin í þessu sambandi á að ef þær takmarkanir sem fram koma í 9. gr. laganna eiga aðeins við um hluta skjals ber að veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna.
Af framangreindu er ljóst að við meðferð beiðni kæranda um aðgang að úrskurðum kærunefndarinnar bar kærunefndinni að taka afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að gögnunum með rökstuddri ákvörðun á grundvelli upplýsingalaga. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna, þ.m.t. 9. gr. Það var ekki gert heldur látið duga að vísa kæranda á vefslóð þar sem úrskurðir nefndarinnar eru birtir og vísa til framangreindra verklagsreglna.
Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að vísa málinu heim til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.
Að mati úrskurðarnefndarinnar skortir því á að tekin hafi verið rökstudd afstaða til gagnabeiðni kæranda, líkt og upplýsingalög gera ráð fyrir. Þar af leiðandi verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir kærunefnd útlendingamála að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun kærunefndar útlendingamála, dags. 16. febrúar 2021, um að synja beiðni kæranda um aðgang að úrskurðum kærunefndarinnar í málum er varða flóttabörn er felld úr gildi og lagt fyrir kærunefndina að taka beiðnina til nýrrar meðferðar.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson Sigríður Árnadóttir