20. júlí 2021

1026/2021. Úrskurður frá 28. júní 2021.

Úrskurður

Hinn 28. júní 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð
nr. 1026/2021 í máli ÚNU 21030019.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 23. mars 2021, kærði A, blaðamaður á Fréttablaðinu
synjun umhverfis- og auðlindaráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að gögnum.

Með tölvubréfi til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. 1. febrúar 2021, óskaði kærandi eftir afriti allra gagna varðandi samkvæmi, móttökur, veislur og aðra slíka viðburði sem verið hafi á vegum ráðuneytisins eða ráðherra frá 30. nóvember 2017 til þess dags er erindinu yrði svarað. Í beiðninni kom fram að m.a. væri átt við dagskrá, gesta/þátttakendalista, matseðla og alla reikninga vegna kostnaðar sundurliðaða og reiknaðan kostnað við umrædda viðburði.

Í svari umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. 22. febrúar 2021, kom fram að veislur og viðburðir á vegum ráðuneytisins væru afar fátíðar. Ráðuneytið hefði haldið móttöku í tengslum við 30 ára afmæli ráðuneytisins í febrúar á síðasta ári. Í móttökunni voru starfsmenn ráðuneytisins, nokkrir fyrrverandi starfsmenn, fyrrverandi umhverfisráðherrar og forstöðumenn stofnana ráðuneytisins. Í móttökunni hefði verið boðið upp á léttar veitingar frá Veislumiðstöðinni, Borgartúni 6, léttvín, bjór og óáfengt. Aðrir viðburðir hjá ráðuneytinu væru helst móttökur í tengslum við málþing eða ráðstefnur. Ekki væri haldin sérstök dagskrá eða gestalistar á slíkum viðburðum. Að öðru leyti var kæranda vísað á vefsvæðið „opnir reikningar“ um einstök útgjöld ráðuneytisins sem aðgengilegt væri á netinu. Þá var kæranda bent á að hefði hann í huga einstaka viðburði væri unnt að senda aðra fyrirspurn þar sem upplýsingabeiðnin væri afmörkuð við þann viðburð.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 25. mars 2021, var kæran kynnt umhverfis- og auðlindaráðuneytinu og veittur frestur til að koma á framfæri umsögn vegna hennar. Í umsögn ráðuneytisins, dags. 8. apríl 2021, kemur fram að réttur til aðgangs að gögnum hjá ráðuneytinu nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Ráðuneytinu sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna. Þetta eigi m.a. við um dagskrá, gestalista og matseðla samkvæmt beiðni kæranda eða samantekt um mögulega viðburði umrædd ár. Umbeðnar upplýsingar séu ekki fyrirliggjandi og því ekki hægt að verða við beiðninni hvað þessi gögn varði. Ráðuneytið telji sig einnig hafa fullnægt skyldu sinni samkvæmt upplýsingalögum með því að vísa á vefslóð þar sem umbeðnar upplýsingar um útgjöld og dagskrá ráðherra séu þegar aðgengilegar almenningi, sbr. 18. og 19. gr. laganna

Þá er vísað til þess að samkvæmt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga skuli sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Ljóst sé að beiðni kæranda um afrit af „öllum gögnum“ sem tengjast hvers konar viðburðum á vegum ráðuneytisins á um þriggja ára tímabili sé of víðtæk til að hægt sé að afmarka hana við tiltekin gögn. Ráðuneytið hafi ekki undir höndum samantekt eða upplýsingar um það hversu margir „viðburðir“ teljist hafa farið fram á vegum þess á umræddu tímabili eins og áður sagði og þá liggi heldur ekki fyrir haldbær skýring á orðinu viðburður til að styðjast við. Í ljósi framangreinds hafi ráðuneytið leiðbeint kæranda um að afmarka beiðni sína við einstaka viðburði og óskað eftir upplýsingum um þá til að unnt væri að verða við beiðni um frekari upplýsingar. Kærandi hafi hins vegar ekki brugðist við leiðbeiningum ráðuneytisins um að afmarka beiðnina nánar. Þá er vísað til málsatvika í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. 636/2016 þar sem m.a. var deilt um rétt kæranda til aðgangs að „öllum gögnum varðandi rannsóknir FME“. Að mati ráðuneytisins séu sömu aðstæður uppi varðandi beiðni kæranda um aðgang að öllum gögnum sem varði „samkvæmi, móttökur, veislur og alla slíka viðburði“ á vegum þess á umræddu tímabili.

Með bréfi, dags. 23. apríl 2021, var kæranda veitt færi á að koma á framfæri athugasemdum í ljósi umsagnar ráðuneytisins. Engar frekari athugasemdir bárust.

Niðurstaða

1.
Í máli þessu er deilt um afgreiðslu umhverfis- og auðlindaráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að öllum gögnum sem varða samkvæmi, móttökur, veislur og alla aðra slíka viðburði á vegum ráðuneytisins frá 30. nóvember 2017. Í beiðninni er í dæmaskyni tekið fram að m.a. væri átt við dagskrá, gesta/þátttakendalista, matseðla og alla reikninga vegna kostnaðar sundurliðaða og reiknaðan kostnað við umrædda viðburði.

Afgreiðsla ráðuneytisins er í fyrsta lagi reist á því að hluti þeirra gagna sem kærandi nefnir í dæmaskyni sé ýmist ekki fyrirliggjandi eða þegar aðgengilegur á vefsvæðinu opnirreikningar.is. Á vegum ráðuneytisins væri einkum um að ræða móttökur í tengslum við málþing eða ráðstefnur en ekki væri venja að halda sérstaka dagskrá eða gestalista vegna slíkra viðburða hjá ráðuneytinu. Slík gögn væru því ekki fyrirliggjandi hjá ráðuneytinu, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.

Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. orðalag ákvæða 1. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til gildandi upplýsingalaga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Þeim sem falla undir lögin sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. Ef takmarkanir 6.-10. gr. laganna á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta gagns skuli þó veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. 3. mgr. 5. gr.

Í ljósi framangreindra skýringa ráðuneytisins hefur úrskurðarnefndin ekki forsendur til annars en að leggja það til grundvallar að gögn á borð við gestalista og dagskrár varðandi þessa tilteknu viðburði, sem falla undir þennan hluta upplýsingabeiðni kæranda, séu ekki fyrirliggjandi hjá ráðuneytinu. Verður þeim þætti kærunnar því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

2.
Í svari ráðuneytisins við beiðni kæranda var einnig vísað til þess að upplýsingar um einstök útgjöld ráðuneytisins væru aðgengilegar á netinu. Úrskurðarnefndin leggur þann skilning í svör ráðuneytisins að með því sé vísað til vefsvæðisins opnirreikningar.is.

Í 2. mgr. 19. gr. upplýsingalaga segir að þegar beiðni um aðgang að gögnum sé afgreidd með vísan til þess að umbeðnar upplýsingar séu þegar aðgengilegar almenningi, og án þess að umbeðin gögn séu afhent, skuli tilgreina nákvæmlega hvar og með hvaða hætti upplýsingarnar séu aðgengilegar. Í athugasemdum við 18. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir að séu upplýsingar þegar aðgengilegar almenningi, til dæmis á vef stjórnvaldsins eða á annarri vefslóð, sé almennt fullnægjandi að vísa á upplýsingarnar þar.

Samkvæmt framangreindu er stjórnvaldi almennt heimilt að afgreiða beiðni um aðgang að upplýsingum með því að vísa á vefslóð þar sem þær er að finna.

Eins og fyrr segir mun kæranda hafa verið leiðbeint um að upplýsingar um um einstök útgjöld ráðuneytisins væru aðgengilegar á netinu og má ráða af svörunum að átt sé við vefsvæðið opnirreikningar.is þótt rétt hefði verið af ráðuneytinu að vera skýrara í leiðbeiningum sínum að þessu leyti. Á vefsvæðinu er með einföldum hætti unnt að nálgast upplýsingar um greidda reikninga ráðuneyta og stofnana úr bókhaldi ríkisins, m.a. eftir einstaka stofnunum, tímabilum og tegund kostnaðar. Í ljósi framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að kæranda hafi ekki verið synjað um aðgang að upplýsingum um útgjöld vegna viðburða á vegum ráðuneytisins og verður því kærunni vísað frá úrskurðarnefndinni að þessu leyti.

3.
Af hálfu ráðuneytisins er að öðru leyti byggt á því að beiðni kæranda um aðgang að öllum gögnum sem varða samkomur, móttökur, veislur og aðra viðburði sé afmörkuð með of víðtækum hætti til að unnt sé að afmarka hana við umbeðin gögn. Þá er vísað til þess að ráðuneytið hafi leiðbeint kæranda um að afmarka beiðni sína nánar. Kærandi hafi hins vegar ekki brugðist við þeim leiðbeiningum.

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 skal sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau, eða efni þess máls sem þau tilheyra, með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál án verulegrar fyrirhafnar. Samkvæmt 10. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 varð sá, sem fór fram á aðgang að gögnum, að tilgreina þau gögn máls sem hann óskaði eftir að kynna sér eða óska eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál, án þess að tilgreina einstök gögn þess. Með setningu laga nr. 140/2012 var dregið úr vægi umræddrar tilgreiningarreglu, en sá sem óskar aðgangs að gögnum þarf eftir sem áður að tilgreina hvað það er sem hann óskar eftir að fá að kynna sér nógu skýrt til að unnt sé að verða við óskinni, sbr. t.d. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-531/2014, úrskurð nr. 636/2016 frá 12. ágúst 2016 og úrskurð 809/2019 frá 3. júlí 2019.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir: „Tilgreining gagna getur m.a. átt sér stað með því að tilgreina dagsetningu eða aðrar nægilegar upplýsingar um eðli gagnanna. Sé um fleiri en eitt mál að ræða sem fellur undir viðkomandi málefni er gert ráð fyrir að stjórnvald sendi beiðanda eftir atvikum lista yfir þau mál og biðji hann að tilgreina nánar það mál eða þau mál sem hann óskar eftir aðgangi að.“ Jafnframt kemur þar fram að tilgangurinn með umræddri breytingu á tilgreiningarreglunni hafi verið að auka upplýsingarétt almennings og auðvelda borgurum að leggja fram beiðnir um upplýsingar.

Úrskurðarnefndin tekur fram að þrátt fyrir að skyldan til að finna þau mál eða þau gögn sem falla efnislega undir það málefni sem tilgreint er í beiðni um aðgang að gögnum hvíli á stjórnvöldum er sú skylda ekki án takmarkana. Til að hægt sé að afgreiða beiðni verður hún að vera sett fram með nægilega nákvæmum hætti til að stjórnvald geti, t.d. með einfaldri orða- eða efnisatriðaleit í málaskrá sinni, fundið það mál sem tengist því málefni sem aðili óskar að fá upplýsingar um. Þá er í 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga að finna heimild til frávísunar á beiðni ef ómögulegt er talið á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga að afmarka hana við tiltekin gögn eða tiltekið mál, enda séu málsaðila veittar leiðbeiningar og honum gefið færi á að afmarka beiðni sína betur. Með ákvæðinu er m.a. áréttuð sú leiðbeiningarskylda sem mælt er fyrir um í 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Kærandi setur í máli þessu fram afar víðtæka beiðni um aðgang að „öllum gögnum“ sem varðað geta samkomur, viðburði o.s.frv. á vegum ráðuneytisins á rúmlega þriggja ára tímabili. Með beiðninni er hvorki óskað eftir gögnum um nánar tiltekna viðburði eða samkomur né lýtur beiðnin að samkomum eða viðburðum af nánar tilgreindum toga. Af hálfu ráðuneytisins hefur komið fram að ekki sé til að dreifa sérstakri samantekt eða skrá yfir viðburði eða samkomur á vegum ráðuneytisins. Við meðferð beiðninnar hjá ráðuneytinu var kæranda hins vegar í samræmi við 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga veitt færi á að afmarka beiðni sína nánar við einstaka viðburði til þess að unnt væri að verða við beiðni hans um upplýsingar og var honum m.a. leiðbeint um að unnt væri að afla upplýsinga um útgjöld ráðuneytisins á vefsvæði auk þess sem dagskrá ráðherra væri aðgengileg á vefsvæði Stjórnarráðsins. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál uppfyllir beiðni kæranda um afrit allra gagna varðandi samkomur, móttökur, veislur og aðra viðburði ekki skilyrði 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga um tilgreiningu gagna eða efni máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að ráðuneytinu sé mögulegt að afmarka hana við tiltekin gögn eða tiltekin mál án verulegrar fyrirhafnar. Er kærunni því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Úrskurðarorð:

Kæru A, dags. 23. mars 2021, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson Sigríður Árnadóttir