20. júlí 2021

1032/2021. Úrskurður frá 7. júlí 2021.

Úrskurður

Hinn 7. júlí 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð
nr. 1032/2021 í máli ÚNU 21030020.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 23. mars 2021, kærði A, blaðamaður á Fréttablaðinu
synjun forsætisráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að gögnum.

Með tölvubréfi til forsætisráðuneytisins, dags. 1. febrúar 2021, óskaði kærandi eftir afriti allra gagna varðandi samkvæmi, móttökur, veislur og aðra slíka viðburði sem verið hefðu á vegum ráðuneytisins eða ráðherra frá 30. nóvember 2017 til þess dags er erindinu yrði svarað. Í beiðninni kom fram að m.a. væri átt við dagskrá, gesta/þátttakendalista, matseðla og alla reikninga vegna kostnaðar, sundurliðaða, og reiknaðan kostnað við umrædda viðburði.

Í svari forsætisráðuneytisins, dags. 10. mars 2021, afhenti ráðuneytið töflu yfir kostnað vegna viðburða á vegum ráðuneytisins, að frátöldum starfsmannaviðburðum, sem forsætisráðherra sótti á tímabilinu. Sjaldan væri gefin út sérstök dagskrá þegar um slíka viðburði væri að ræða. Hið sama gilti um matseðla og gestalista og væri það helst þegar um opinberar heimsóknir erlendra gesta væri að ræða. Vakin var athygli á því að dagskrá forsætisráðherra væri birt á vefsíðu ráðuneytisins þar sem nálgast mætti frekari upplýsingar um einstaka viðburði á tímabilinu. Að öðru leyti var kæranda vísað á vefsvæðið opna reikninga um einstök útgjöld ráðuneytisins sem aðgengileg væru á netinu. Þá var kæranda bent á að hefði hann í huga einstaka reikninga eða viðburði væri unnt að senda aðra fyrirspurn þar sem upplýsingabeiðnin væri afmörkuð við þann viðburð. Jafnframt var vakin athygli á því að kostnaður við fullveldishátíðina 1. desember 2018 sem Alþingi samþykkti í tilefni þess að öld var liðin frá því að Ísland varð sjálfstætt ríki, frjálst og fullvalda væri ekki inni í þeirri heildartölu sem fram kæmi í framangreindri töflu yfir kostnað. Kæranda var í því skyni vísað á vefsíðu þar sem finna mætti sérstaka skýrslu afmælisnefndar sem gefin var út í mars 2019, en þar væri gerð grein fyrir fjárhag og viðburðum sem voru á aldarafmælinu.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 25. mars 2021, var kæran kynnt forsætisráðuneytinu og veittur frestur til að koma á framfæri umsögn vegna hennar. Í umsögn ráðuneytisins, dags. 6. apríl 2021, kemur fram að réttur til aðgangs að gögnum hjá ráðuneytinu nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Ráðuneytinu sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna. Þetta eigi m.a. við um dagskrá, gestalista og matseðla samkvæmt beiðni kæranda eða samantekt um mögulega viðburði umrædd ár. Umbeðnar upplýsingar séu ekki fyrirliggjandi og því ekki hægt að verða við beiðninni hvað þessi gögn varði. Ráðuneytið hafi í samræmi við leiðbeiningaskyldu sína vísað kæranda á vefsvæði þar sem umbeðnar upplýsingar um útgjöld og dagskrá ráðherra séu þegar aðgengilegar almenningi, a.m.k. að hluta, sbr. 18. og 19. gr. laganna.

Þá er vísað til þess að samkvæmt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga skuli sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyri með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Ljóst sé að beiðni kæranda um afrit af „öllum gögnum“ sem tengist hvers konar viðburðum á vegum ráðuneytisins á um þriggja ára tímabili sé of víðtæk til að hægt sé að afmarka hana við tiltekin gögn. Viðburðir sem þessir séu ekki sérstaklega flokkaðir í skrám ráðuneytisins heldur séu þeir hluti af öðrum málum og því skráðir undir hlutaðeigandi mál án sérstakrar aðgreiningar þar um. Ekki hafi því verið unnt að verða við beiðni kæranda eins og hún hafi verið fram sett með einfaldri orða- eða efnisatriðaleit í málaskrá ráðuneytisins. Til að taka afstöðu til beiðninnar þyrfti að fara yfir alla málaskrá ráðuneytisins á tímabilinu og önnur gögn og taka afstöðu til þess hvort þau tengist „viðburði“ og hvort viðburðurinn teljist hafa farið fram á vegum ráðuneytisins o.s.frv. Í þessu sambandi er vísað til málsatvika í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. 636/2016 frá 12. ágúst 2016. Ráðuneytið hafi vísað kæranda á vefsvæði þar sem umbeðin gögn séu aðgengileg að hluta og honum boðið að afmarka beiðni sína frekar. Það sé afstaða ráðuneytisins að beiðnin tilgreini ekki þau gögn eða efni þess máls sem þau tilheyri með nægilega skýrum hætti til að unnt sé án verulegrar fyrirhafnar að afmarka hana við tiltekin gögn eða tiltekið mál, sbr. 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Auk þess sem hluti upplýsinganna sé ekki fyrirliggjandi í þeirri mynd sem óskað hafi verið eftir.

Með bréfi, dags. 12. apríl 2021, var kæranda veitt færi á að koma á framfæri athugasemdum í ljósi umsagnar ráðuneytisins. Í athugasemdum kæranda, dags. 2. júlí 2021, kemur fram að þær séu settar fram með hliðsjón af úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. 1026/2021 sem varði sambærileg málsatvik. Kærandi tekur fram að þrátt fyrir að ekki sé haldið utan um þátttakendalista á málþingum eða ráðstefnum sé því ósvarað hver kostnaðurinn sé við samkomuna. Ráðuneytið virðist hafa skotið sér undan svari við þeim atriðum á grundvelli þess að þátttakendalistar séu ekki til. Þá er því mótmælt að unnt sé með einföldum hætti að nálgast upplýsingar um greidda reikninga ráðuneyta og stofnana ríkisins. Sé svo væri ráðuneytinu í lófa lagið að draga saman upplýsingarnar og veita aðgang að þeim. Bent er á að vefsvæðið opnirreikningar.is beri yfirbragð gagnagnægðar þar sem einungis kunnáttumenn á borð við starfsmenn ráðuneyta geti leitað sér til gagns. Útgjaldaliðir séu þar í belg og biðu og tilefni útgjaldanna ekki tilgreint. Kærandi telji það vart í samræmi við tilgang upplýsingalaga að skýla sér á bakvið þennan aðgang. Sé lyklun í bókhaldi ráðuneytisins með þeim hætti að starfsmenn ráðuneytisins geti ekki dregið saman upplýsingar sem kæran varði geti kærandi ekki borið hallann af því. Loks er því mótmælt að beiðni kæranda sé víðtæk.

Niðurstaða

1.
Í máli þessu er deilt um afgreiðslu forsætisráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að öllum gögnum sem varða samkvæmi, móttökur, veislur og alla aðra slíka viðburði á vegum ráðuneytisins frá 30. nóvember 2017. Í beiðninni er í dæmaskyni tekið fram að m.a. sé átt við dagskrá, gesta/þátttakendalista, matseðla og alla reikninga vegna kostnaðar, sundurliðaða, og reiknaðan kostnað við umrædda viðburði.

Afgreiðsla ráðuneytisins er í fyrsta lagi reist á því að hluti þeirra gagna sem kærandi nefnir í dæmaskyni séu ýmist ekki fyrirliggjandi eða þegar aðgengileg á vefsvæðinu opnirreikningar.is. Á vegum ráðuneytisins sé einkum um að ræða móttökur í tengslum við viðburði á vegum ráðuneytisins eða opinberar heimsóknir erlendra gesta en ekki sé venja að gefa út sérstaka dagskrá, gestalista eða matseðla vegna slíkra viðburða hjá ráðuneytinu og slík gögn því ekki fyrirliggjandi hjá ráðuneytinu, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.

Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. orðalag ákvæða 1. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til gildandi upplýsingalaga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Þeim sem falla undir lögin sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. Ef takmarkanir 6.-10. gr. laganna á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta gagns skuli þó veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. 3. mgr. 5. gr.

Í ljósi framangreindra skýringa ráðuneytisins hefur úrskurðarnefndin ekki forsendur til annars en að leggja það til grundvallar að gögn á borð við gestalista, matseðla og dagskrár sem tengjast þessum tilteknu viðburðum séu ekki fyrirliggjandi hjá ráðuneytinu sem falli undir þennan hluta upplýsingabeiðni kæranda. Verður þeim þætti kærunnar því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

2.
Í svari ráðuneytisins við beiðni kæranda var einnig vísað til þess að upplýsingar um einstök útgjöld ráðuneytisins séu aðgengilegar á vefsvæðinu opnirreikningar.is. Þá hafi kærandi verið upplýstur um að dagskrá ráðherra væru aðgengileg á vef Stjórnarráðsins.

Í 2. mgr. 19. gr. upplýsingalaga segir að þegar beiðni um aðgang að gögnum sé afgreidd með vísan til þess að umbeðnar upplýsingar séu þegar aðgengilegar almenningi, og án þess að umbeðin gögn séu afhent, skuli tilgreina nákvæmlega hvar og með hvaða hætti upplýsingarnar séu aðgengilegar. Í athugasemdum við 18. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir að séu upplýsingar þegar aðgengilegar almenningi, til dæmis á vef stjórnvaldsins eða á annarri vefslóð, sé almennt fullnægjandi að vísa á upplýsingarnar þar.

Samkvæmt framangreindu er stjórnvaldi almennt heimilt að afgreiða beiðni um aðgang að upplýsingum með því að vísa á vefslóð þar sem þær er að finna.

Eins og fyrr segir mun kæranda hafa verið leiðbeint um að upplýsingar um einstök útgjöld ráðuneytisins séu aðgengilegar á vefsvæðinu opnirreikningar.is. Á vefsvæðinu er með einföldum hætti unnt að nálgast upplýsingar um greidda reikninga ráðuneyta og stofnana úr bókhaldi ríkisins, m.a. eftir einstaka stofnunum, tímabilum og tegund kostnaðar. Auk þess var kæranda bent á sérstaka síðu afmælisnefndar um fullveldi Íslands vegna kostnaðar við fullveldishátíð 1. desember 2018. Í ljósi framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að kæranda hafi ekki verið synjað um um aðgang að upplýsingum um útgjöld vegna viðburða á vegum ráðuneytisins og verður því kærunni vísað frá úrskurðarnefndinni að þessu leyti.

3.
Af hálfu ráðuneytisins er að öðru leyti byggt á því að beiðni kæranda um aðgang að öllum gögnum sem varða samkomur, móttökur, veislur og aðra viðburði sé afmörkuð með of víðtækum hætti til að unnt sé að afmarka hana við umbeðin gögn. Þá er vísað til þess að ráðuneytið hafi leiðbeint kæranda um um að afmarka beiðni sína nánar. Kærandi hafi hins vegar ekki brugðist við þeim leiðbeiningum.

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga skal sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau, eða efni þess máls sem þau tilheyra, með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál án verulegrar fyrirhafnar. Samkvæmt 10. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 varð sá, sem fór fram á aðgang að gögnum, að tilgreina þau gögn máls sem hann óskaði eftir að kynna sér eða óska eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál, án þess að tilgreina einstök gögn þess. Með setningu laga nr. 140/2012 var dregið úr vægi umræddrar tilgreiningarreglu, en sá sem óskar aðgangs að gögnum þarf eftir sem áður að tilgreina hvað það er sem hann óskar eftir að fá að kynna sér nógu skýrt til að unnt sé að verða við óskinni, sbr. t.d. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-531/2014, úrskurð nr. 636/2016 frá 12. ágúst 2016 og úrskurð nr. 809/2019 frá 3. júlí 2019.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir: „Tilgreining gagna getur m.a. átt sér stað með því að tilgreina dagsetningu eða aðrar nægilegar upplýsingar um eðli gagnanna. Sé um fleiri en eitt mál að ræða sem fellur undir viðkomandi málefni er gert ráð fyrir að stjórnvald sendi beiðanda eftir atvikum lista yfir þau mál og biðji hann að tilgreina nánar það mál eða þau mál sem hann óskar eftir aðgangi að.“ Jafnframt kemur þar fram að tilgangurinn með umræddri breytingu á tilgreiningarreglunni hafi verið að auka upplýsingarétt almennings og auðvelda borgurum að leggja fram beiðnir um upplýsingar.

Úrskurðarnefndin tekur fram að þrátt fyrir að skyldan, til að finna þau mál eða þau gögn sem falla efnislega undir það málefni sem tilgreint er í beiðni um aðgang að gögnum, hvíli á stjórnvöldum er sú skylda ekki án takmarkana. Til að hægt sé að afgreiða beiðni verður hún að vera sett fram með nægilega nákvæmum hætti til að stjórnvald geti, t.d. með einfaldri orða- eða efnisatriðaleit í málaskrá sinni, fundið það mál sem tengist því málefni sem aðili óskar að fá upplýsingar um. Þá er í 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga að finna heimild til frávísunar á beiðni ef ómögulegt er talið á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga að afmarka hana við tiltekin gögn eða tiltekið mál, enda séu málsaðila veittar leiðbeiningar og honum gefið færi á að afmarka beiðni sína betur. Með ákvæðinu er m.a. áréttuð sú leiðbeiningarskylda sem mælt er fyrir um í 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Kærandi setur í máli þessu fram afar víðtæka beiðni um aðgang að „öllum gögnum“ sem varðað geta samkomur, viðburði o.s.frv. á vegum forsætisráðuneytisins á rúmlega þriggja ára tímabili. Með beiðninni er hvorki óskað eftir gögnum um nánar tiltekna viðburði eða samkomur né lýtur beiðnin að samkomum eða viðburðum af nánar tilgreindum toga. Af hálfu ráðuneytisins hefur komið fram að ekki sé til að dreifa sérstakri samantekt eða skrá yfir viðburði eða samkomur á vegum ráðuneytisins. Við meðferð beiðninnar hjá ráðuneytinu var kæranda hins vegar í samræmi við 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga veitt færi á að afmarka beiðni sína nánar við einstaka viðburði til þess að unnt væri að verða við beiðni hans um upplýsingar og var honum m.a. leiðbeint um að á vefsvæðinu opnirreikningar.is væri unnt að afla upplýsinga um útgjöld ráðuneytisins auk þess sem dagskrá ráðherra væri aðgengileg á vefsvæði Stjórnarráðsins. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál uppfyllir beiðni kæranda um afrit allra gagna varðandi samkomur, móttökur, veislur og aðra viðburði ekki skilyrði 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga um tilgreiningu gagna eða efni máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að ráðuneytinu sé mögulegt að afmarka hana við tiltekin gögn eða tiltekin mál án verulegrar fyrirhafnar. Er kærunni því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Úrskurðarorð:

Kæru A, dags. 23. mars 2021, um synjun forsætisráðuneytisins á beiðni hans um aðgang á gögnum er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson Sigríður Árnadóttir