1039/2021. Úrskurður frá 18. október 2021.
Úrskurður
Hinn 18. október 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1039/2021 í máli ÚNU 21030003.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 4. mars 2021, kærði A, blaðamaður á Stundinni, ákvörðun Barnaverndarstofu um synjun beiðni um aðgang að gögnum varðandi meðferðarheimilið Laugaland.Með gagnabeiðni kæranda, dags. 1. febrúar 2021, óskaði kærandi eftir öllum þeim gögnum sem Barnaverndarstofa kynni að búa yfir varðandi meðferðarheimilið Varpholt, síðar Laugaland, árin 1997 til 2007. Með bréfi Barnaverndarstofu, dags. 4. febrúar 2021, var kærandi upplýstur um að í ljósi umfangs beiðninnar kynni afgreiðsla hennar að taka nokkurn tíma.
Með bréfi, dags. 26. febrúar 2021, tók Barnaverndarstofa ákvörðun um afhendingu hluta umbeðinna gagna. Í bréfinu kom m.a. fram að gögnin hefðu verið yfirfarin með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Bréfinu fylgdi annars vegar yfirlit yfir þau gögn sem kærandi fékk afhent, sbr. fylgiskjal 1 og hins vegar yfirlit yfir gögn í 27 liðum sem kæranda var synjað um afhendingu á, sbr. fylgiskjal 2. Á meðal þeirra gagna sem Barnaverndarstofa synjaði kæranda um aðgang að eru vaktskráningar/dagbókarskráningar á Varpholti, síðar Laugalandi, vegna áranna 1997 til 2007. Ákvörðunin var reist á því að umfang gagnanna væri töluvert auk þess sem eðli þeirra gæfi til kynna að mikið af upplýsingum sem fram kæmu í gögnunum teldust til einkahagsmuna viðkomandi. Þá bæri að geta þess að um væri að ræða handrituð gögn. Athugun Barnaverndarstofu hefði leitt í ljós að heildarblaðsíðufjöldi umræddra vaktskráninga/dagbókarskráninga væri um 1800 blaðsíður. Með vísan til þessa væri það mat stofnunarinnar að það tæki einn lögfræðing um 30 daga að yfirfara gögnin, með hliðsjón af afmáningu viðkvæmra persónuupplýsinga og því að umrædd gögn væru torlæsileg. Af þeim sökum teldi Barnaverndarstofa að vinna við að afgreiða beiðnina að þessu leyti fæli í sér svo umtalsverða skerðingu á möguleikum stofnunarinnar til að sinna öðrum hlutverkum sínum að heimilt væri að beita undanþáguheimild 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Í því sambandi þyrfti að hafa í huga að þegar væri töluverður málahali hjá stofunni.
Í kæru kemur fram að kærð sé synjun á afhendingu gagna sem tiltekin eru í töluliðum 26-35 í fylgiskjali 2. Nánar tiltekið er um að ræða handritaðar vaktaskráningar/dagbókarfærslur á nánar tilgreindum tímabilum árin 1997 til 2007. Kærandi mótmælir röksemdum Barnaverndarstofu og tekur fram að kærandi hafi á undanförnum vikum unnið og birt fréttir af meintu ofbeldi sem konur sem vistaðar voru á meðferðarheimilinu Laugalandi, áður Varpholti, beri við að hafa verið beittar á árabilinu 1997 til 2007. Umræddar fréttir og viðtöl hafi vakið mikla athygli og fullyrða megi að umfjöllunin hafi orðið til þess að ríkisstjórn Íslands hafi samþykkt að fram færi rannsókn á starfsemi meðferðarheimilisins. Leiða megi líkur að því að í umræddum dagbókarfærslum og fundargerðum komi fram mikilvægar upplýsingar um meint ofbeldi sem konur sem vistaðar voru á Laugalandi beri við að þær hafi orðið fyrir.
Þá hafnar kærandi fullyrðingu Barnaverndarstofu um þann tíma sem það muni taka að fara yfir umrædd gögn. Óhugsandi sé að 30 daga taki að fara yfir 1.800 blaðsíður. Undirritaður geri sér grein fyrir að Barnaverndarstofa hafi ýmsum störfum að sinna en eitt hlutverk stofnunarinnar sé að sinna upplýsingagjöf. Færa megi rök fyrir því að vinna kæranda við að miðla fréttum af málefnum meðferðarheimilisins og að veita fyrrverandi skjólstæðingum Barnaverndarstofu rödd, sé bein afleiðing af aðgerðarleysi stofnunarinnar í málefnum meðferðarheimilisins hingað til.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 9. mars 2021, var Barnaverndarstofu kynnt kæran og veittur frestur til að koma á framfæri umsögn um hana.Í umsögn Barnaverndarstofu, dags. 23. mars 2021, er fjallað um grundvöll synjunar Barnaverndarstofu á beiðni kæranda og málavöxtum lýst. Þar segir að við afgreiðslu beiðna um upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga sé lögð áhersla á það sjónarmið að virða skuli rétt þeirra einstaklinga sem um er fjallað til einkalífs. Í því sambandi er vísað til þeirrar skyldu sem hvílir á starfsfólki barnaverndaryfirvalda að gæta fyllsta trúnaðar um hagi barna, foreldra og annarra sem þeir hafa afskipti af, sbr. 8. mgr. 4. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002. Barnaverndarstofa hafi þó einnig haft til hliðsjónar það sjónarmið að almenningur hafi hagsmuni af því að nálgast upplýsingar um það hvernig barnavernd í landinu fari fram. Þá er vísað til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga og áréttuð sú afstaða stofnunarinnar sem fram komi í bréfi hennar til kæranda, dags. 26. febrúar 2021, að umfang umræddra gagna hafi verið töluvert. Um sé að ræða handrituð gögn og hafi skoðun Barnaverndarstofu leitt í ljós að heildarblaðsíðufjöldi þeirra væri um 1.800 blaðsíður. Þá sé eðli gagnanna slíkt að þau innihaldi mikið af viðkvæmum persónuupplýsingum sem teljist til einkamálefna þeirra einstaklinga sem í hlut eiga, þ.e. skjólstæðinga meðferðarheimilisins Varpholts, síðar Laugalands. Því telji stofan hugsanlegt að gögnin í heild sinni falli undir 9. gr. upplýsingalaga. Að auki sé það mat stofunnar að það tæki einn lögfræðing Barnaverndarstofu 30 daga að yfirfara umrædd gögn, einkum með hliðsjón af afmáningu viðkvæmra upplýsinga og því hve gögnin eru torlæsileg. Barnaverndarstofa telji að vinna við að afgreiða þennan hluta beiðninnar feli í sér svo umtalsverða skerðingu á möguleikum hennar til að sinna öðrum hlutverkum sínum að heimilt sé að beita undanþáguheimild 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Í því sambandi sé bent á að mikill málahali sé hjá stofnuninni, einkum í tengslum við meðferð kvörtunarmála sem lögfræðingar stofnunarinnar sinni. Þá er tekið fram að kvörtunum hafi verið beint til umboðsmanns Alþingis vegna þess hversu langan tíma hafi tekið að afgreiða slík mál sem einkum hafi verið rakið til fjölda slíkra mála hjá stofnuninni og þess að slík mál séu iðulega umfangsmikil og úrlausn þeirra flókin.
Það sé því afstaða Barnaverndarstofu að kærandi eigi ekki rétt til að fá aðgang að vaktaskráningum/dagbókaskráningum á Varpholti, síðar Laugalandi, vegna áranna 1997 til 2007, með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Stofan hafi lagt raunverulegt mat á umfang þeirrar vinnu sem yfirferð gagnanna kalli á og telji að heimild standi til þess að synja beiðninni á þeim grunni.
Í umsögninni er því vísað á bug sem fram kemur í kærunni þess efnis að stofan hafi sýnt af sér aðgerðarleysi við afgreiðslu beiðninnar og afhendingu umbeðinna gagna. Í því sambandi er tekið fram að stofan hafi í hvívetna lagt sig fram við að fara yfir öll fyrirliggjandi gögn og afhent alls 482 skjöl þar sem hvert og eitt skjal hafi verið metið m.t.t. upplýsingalaga. Loks segir að ef eftir því verði óskað muni Barnaverndarstofa fúslega afhenda úrskurðarnefndinni umrædd gögn sem óskað hafi verið aðgangs að, ellegar útbúa afrit af hluta þeirra til að nefndin geti áttað sig á umfangi og innihaldi þeirra.
Með erindi, dags. 24. mars 2021, var umsögn Barnaverndarstofu kynnt kæranda og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 25. mars. 2021, kemur fram að ekki sé fallist á þær röksemdir sem fram komi í umsögn Barnaverndarstofu. Í því sambandi er bent á að röksemdir stofunnar hafi tekið breytingum en í upphaflegri ákvörðun Barnaverndarstofu hafi komið fram að beiðni um umrædd gögn hafi verið synjað með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Í umsögn stofnunarinnar sé nú einnig vísað til 9. gr. upplýsingalaga. Þá mótmæli kærandi þeirri fullyrðingu að það muni taka lögfræðing stofnunarinnar svo langan tíma að afgreiða beiðnina. Þá er vísað til þess að gögnin lúti að rekstri meðferðarheimilis þar sem tugir kvenna hafi borið við að hafa sætt ofbeldi. Færa megi fyrir því rök að í umræddum gögnum sé að finna mikilsverðar upplýsingar þar um. Barnaverndarstofa hafi sjálf viðurkennt að eftirlit hennar með rekstri heimilisins hafi brugðist og hefur beðið konurnar afsökunar. Ljóst sé að þeirri stofnun sem gert hafi verið að rannsaka málið hafi ekki sett það í forgang og því sé bið eftir niðurstöðu þeirrar rannsóknar. Það auki enn frekar á mikilvægi þess að fjallað verði um málið.
Með tölvubréfi til Barnaverndarstofu, dags. 14. júlí 2021, var þess óskað að stofnunin afhenti úrskurðarnefndinni í trúnaði sýnishorn af handahófi af þeim gögnum sem kæran laut að svo nefndinni yrði unnt að leggja mat á gögnin. Í kjölfarið boðsendi Barnaverndarstofa nefndinni 42 blaðsíður valdar af handahófi úr umræddum gögnum, bárust gögnin nefndinni 27. júlí 2021. Að lokinni yfirferð þessara gagna taldi úrskurðarnefndin tilefni til að óska eftir öllum gögnum sem kæran tók til og fór nefndin þess á leit með tölvubréfi til Barnaverndarstofu, dags. 3. september 2021. Vegna umfangs gagnanna og þess forms sem þau eru á, þ.e. handskrifaðar blaðsíður í dagbókum, bauð Barnaverndarstofa úrskurðarnefndinni að fá bækurnar að láni í stað þess að tekin yrðu ljósrit af hverri blaðsíðu. Úrskurðarnefndin féllst á það og fékk bækurnar afhentar þann 6. október 2021.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda, sem er blaðamaður, til aðgangs að vaktskráningum/dagbókarskráningum á Varpholti, síðar Laugalandi, vegna áranna 1997 til 2007. Beiðni kæranda var synjað með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Þá hefur Barnaverndarstofa jafnframt vísað til þess að hugsanlegt sé að umrædd gögn falli í heild sinni undir 9. gr. upplýsingalaga.Beiðni kæranda er reist á 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga þar sem segir m.a. að sé þess óskað sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greini í 6.–10. gr. Sama gildi þegar óskað sé aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum.
Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir m.a. að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.
Umræddar dagbókarskráningar/vaktskráningar hafa að geyma dagsettar handskrifaðar færslur starfsmanna meðferðarheimilisins þar sem skráðar eru ýmsar upplýsingar úr daglegri starfsemi heimilisins. Í færslunum er fjallað um hagi nafngreindra skjólstæðinga meðferðarheimilisins, þ. á m. upplýsingar um heilsufar þeirra, hegðun og líðan og þá meðferð sem þeir nutu á meðan á vistinni stóð. Úrskurðarnefndin telur engum vafa undirorpið að gögnin lúti að einkamálefnum þeirra einstaklinga sem um ræðir og að um sé að ræða einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Barnaverndarstofu væri því, án samþykkis þessa sömu einstaklinga, óheimilt að afhenda gögnin um þá án þess að fella úr þeim atriði er varða einkamálefni þau sem lýst er að framan.
Það álitaefni sem liggur fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál varðar því það hvort Barnaverndarstofu sé skylt að fjarlægja allar persónugreinanlegar upplýsingar úr gögnunum og afhenda þau svo kæranda. Það athugast í þessu sambandi að auk upplýsinga sem gera gögnin beinlínis persónugreinanleg, svo sem nöfn einstaklinga, geta ýmsar aðrar upplýsingar, séu þær settar í samhengi, gert óviðkomandi með óbeinum hætti kleift að tengja gögnin við einstaklinga.
Í 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga segir að ef ákvæði 6.–10. gr. laganna um takmarkanir á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess. Með vísan til þessa ákvæðis hefur úrskurðarnefnd margsinnis kveðið á um að stjórnvöld skuli afhenda tiltekinn hluta umbeðins gagns eða lagt fyrir stjórnvöld að strika yfir ákveðnar upplýsingar og afhenda gagn þannig.
Í þessu máli reynir hins vegar sem fyrr segir jafnframt á ákvæði 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. þar sem segir að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni. Eins og áður segir telur Barnaverndarstofa skilyrði þessa undantekningarákvæðis uppfyllt.
Í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi því sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 kemur fram að til þess að skilyrðum ákvæðisins í 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. sé fullnægt þurfi umfang upplýsingabeiðni eða fjöldi þeirra frá einum og sama aðilanum að vera slíkur að vinna stjórnvalds eða annarra lögaðila sem lögin taka til við afgreiðslu hennar mundi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.
Fyrir liggur að í þeim gögnum sem kærandi fer fram á er að finna margvíslegar upplýsingar sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Til þess að unnt yrði að verða við beiðni kæranda yrði því að yfirfara öll gögnin gaumgæfilega og fjarlægja allar persónugreinanlegar upplýsingar. Úrskurðarnefndin áréttar í því sambandi að ekki væri nægjanlegt að fjarlægja aðeins þær upplýsingar sem með beinum hætti gæfu til kynna um hvaða einstaklinga er að ræða heldur þyrfti að leggja í umtalsverða vinnu til að afmarka nákvæmlega hvaða upplýsingar gætu varpað ljósi á það um hvaða einstaklinga ræðir og hverjar ekki.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér gögnin, sem eru handrituð, og er heildarblaðsíðufjöldi þeirra um 1.800 blaðsíður. Með vísan til þess hversu umfangsmikil beiðni kæranda er og þeirrar vinnu sem ráðast yrði í áður en slík gögn yrðu afhent almenningi, sem ræðst ekki síst af eðli málaflokksins, telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að fallast verði á það með Barnaverndarstofu að beiðni kæranda um afhendingu umræddra vaktskráninga/dagbókarskráninga á árunum 1997 til 2007 sé svo umfangsmikil að beita megi undantekningarreglu 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga og að ekki sé hægt að krefjast þess af Barnaverndarstofu að orðið verði við henni, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 745/2018 frá 27. júní 2018. Í þessu sambandi telur úrskurðarnefndin að jafnframt verði að horfa til þess að gögnin eru handskrifuð og miðað við þau sýnishorn sem Barnaverndarstofa afhenti nefndinni eru sumar færslurnar nokkuð torlæsilegar. Með vísan til framangreinds er synjun Barnaverndarstofu á beiðni kæranda því staðfest.
Loks tekur úrskurðarnefndin fram að jafnvel þótt almenningur hafi hagsmuni af því að geta nálgast upplýsingar um það hvernig barnavernd í landinu fer fram, og kærandi gegni því hlutverki sem starfsmaður fjölmiðils að miðla upplýsingum um opinber málefni, hefur löggjafinn við setningu upplýsingalaga tekið skýra afstöðu til þess að hagsmunir einstaklinga, sem slíkar upplýsingar varða af því að þær fari leynt með hliðsjón af friðhelgi einkalífs þeirra, sem varið er með 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar, vegi þyngra en hagsmunir þriðju aðila af því að kynna sér upplýsingarnar. Þá hefur nefndin enga afstöðu tekið til þess hvort Barnaverndarstofu kunni eftir atvikum að vera skylt að afhenda hluta þeirra gagna sem um ræðir, ef kærandi kýs að afmarka beiðni sína við færri gögn og þá þannig að ekki reyni á þau sérstöku sjónarmið sem greinir í undantekningarreglu 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Barnaverndarstofu, dags. 26. febrúar 2021, um synjun beiðni kæranda um aðgang að vaktskráningum/dagbókarskráningum á Varpholti, síðar Laugalandi, vegna áranna 1997 til 2007 er staðfest.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir