1052/2021. Úrskurður frá 30. desember 2021.
Úrskurður
Hinn 30. desember 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1052/2021 í máli ÚNU 21010001.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 4. janúar 2021, kærði A synjun utanríkisráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að gögnum er varða refsiaðgerðir íslenskra stjórnvalda gegn Rússlandi.Þann 28. mars 2018 óskaði kærandi eftir aðgangi að a) öllum gögnum og fundargerðum frá utanríkisráðuneytinu varðandi ákvörðun utanríkisráðherra um refsiaðgerðir gegn Rússlandi, eftir 26. mars 2018, b) sönnun og/eða vottorðum frá breskum yfirvöldum um að „Novichok“ eiturgas hafi verið notað í eiturefnaárásinni í Sailsbury og c) sérstaklega var óskað eftir öllum þeim gögnum eða sönnunargögnum frá breskum yfirvöldum er urðu til þess að þessi ákvörðun var tekin með því að vera með öðrum þjóðum í refsiaðgerðum gegn Rússlandi. Kærandi ítrekaði beiðnina þann 18. júní 2019.
Í svari utanríkisráðuneytisins, dags. 21. desember 2020, er beðist velvirðingar á þeim mikla svardrætti sem varð á málinu. Þá segir að við athugun á málaskrá ráðuneytisins hafi fundist um 30 skjöl sem ætla megi að fallið geti undir beiðnina. Eftir yfirferð skjalanna væri það mat ráðuneytisins að efni flestra þeirra væri þess eðlis að þau féllu ýmist undir ákvæði 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 varðandi gögn sem lögð eru fyrir ríkisstjórn, 8. gr. laganna sem undanskilur vinnuskjöl upplýsingarétti almennings og ákvæði 1. eða 2. töluliðar 1. mgr. 10. gr. laganna sem heimilar takmörkun á upplýsingarétti varðandi gögn sem lúta að samskiptum við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Með svari ráðuneytisins fylgdi yfirlit yfir öll 30 skjölin ásamt skýringum, þ.e. á hvaða grunni synjun byggðist í hverju tilviki. Loks taldi ráðuneytið sér skylt að afhenda kæranda sjö skjöl.
Í kæru segir að kærandi telji ráðuneytið ekki hafa neinar haldbærar sannanir fyrir viðskiptaþvingununum og að refsiaðgerðirnar séu settar til að fylgja öðrum þjóðum að málum í fjandsamlegri stefnu bandarískra stjórnvalda og annarra gagnvart Rússlandi. Það hafi vantað allar sannanir fyrir öllum þessum ásökunum íslenskra stjórnvalda og annarra. Því óski kærandi eftir úrskurði til að fá gögnin sem ráðuneytið hafi synjað honum um afhent.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt utanríkisráðuneytinu með bréfi, dags. 7. janúar 2021, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Beiðni úrskurðarnefndarinnar var ítrekuð 19. mars, 12. apríl, 5. maí, 4. október, 11. október og 13. október 2021.Í umsögn utanríkisráðuneytisins, dags. 13. október, segir að ráðuneytið hafi veitt kæranda aðgang að nánar tilgreindum skjölum en aðgangi að nokkrum hluta gagnanna hafi þó verið synjað. Þá áréttar ráðuneytið þær málsástæður og lagarök sem fram koma í hinni kærðu ákvörðun en til viðbótar kemur ráðuneytið því á framfæri að tvö skjöl stafi frá Alþjóða efnavopnastofnuninni (OPCW). Skjölin séu sérmerkt og innihaldi efsta stig trúnaðarflokkunar hjá stofnuninni (e. OPCW Highly Protected). Enn fremur sé sérstaklega tiltekinn á báðum skjölunum áskilnaður um handvirka afhendingu eingöngu og þá einungis til viðtakenda sem hafi til þess sérstaka heimild. Með hliðsjón af framangreindu sé það mat ráðuneytisins að um sé að ræða skjöl sem falli undir trúnaðarskyldu Íslands að þjóðarétti gagnvart Alþjóða efnavopnastofnuninni samkvæmt ákvæði 6. mgr. 7. gr. laga samningsins um bann við þróun, framleiðslu, söfnun og notkun efnavopna og um eyðingu þeirra, sbr. auglýsingu nr. 12/1997 í C-deild Stjórnartíðinda frá 5. maí 1997, og 1. mgr. 1. gr. laga nr. 98/1992 um friðhelgi og forréttindi alþjóðastofnana. Með vísan til ákvæðis 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga, svo og fordæmis úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 619/2016 frá 4. maí 2016, sé það afstaða ráðuneytisins að vísa beri kærunni frá úrskurðarnefndinni að því er varði þessi tvö skjöl. Auk framangreinds verði ekki séð að málstæðurnar sem teflt sé fram í kærunni séu þess eðlis að þær haggi afstöðu ráðuneytisins í málinu. Kröfum kæranda sé því öllum hafnað. Að lokum er beðist velvirðingar á þeim töfum sem orðið hafi á svörum ráðuneytisins.
Umsögn utanríkisráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 14. október 2021, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda.
Þann 22. nóvember 2021 kynnti nefndin sér þann hluta umbeðinna skjala sem ráðuneytið taldi sér óheimilt að senda frá sér með rafrænum hætti.
Niðurstaða
Í málinu er deilt um afgreiðslu utanríkisráðuneytisins á beiðni kæranda um gögn er varða þvingunaraðgerðir íslenskra stjórnvalda gegn Rússlandi. Utanríkisráðuneytið tók saman yfirlit yfir þau 30 skjöl sem talin voru falla undir gagnabeiðni kæranda og taldi ráðuneytið unnt að afhenda kæranda sjö þeirra en önnur væru undanþegin upplýsingarétti almennings.Á yfirliti ráðuneytisins má sjá að við alls 21 skjal er vísað til 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, þ.e. við skjöl númer 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 24, 26, 27, 28, 29 og 30. Við fimm af þessum skjölum er jafnframt vísað til 1. tölul. sömu greinar, þ.e. skjöl númer 5, 15, 16, 24, 26 og 27.
Í 1. tölul. 10. gr. er að finna heimild til að takmarka aðgang að viðkvæmum upplýsingum um öryggi ríkisins eða varnarmál. Í athugasemdum við ákvæðið segir m.a. eftirfarandi:
„Með upplýsingum um öryggi ríkisins er eingöngu vísað til hinna veigamestu hagsmuna sem tengjast því hlutverki ríkisvaldsins að tryggja öryggi ríkisins inn á við og út á við. Upplýsingar um skipulag löggæslu, landhelgisgæslu, almannavarna og útlendingaeftirlits geta fallið hér undir. Í þessu sambandi skal og áréttað að samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir því að lögin gildi ekki um rannsókn eða saksókn í opinberu máli.
Við túlkun á ákvæðinu verður að hafa í huga að því er ætlað að vernda mjög þýðingarmikla hagsmuni. Ef upplýsingar þeim tengdar berast út getur það haft afdrifaríkar afleiðingar. Þess vegna verður að skýra ákvæðið tiltölulega rúmt. Með upplýsingum um varnarmál er þannig m.a. átt við upplýsingar um áætlanir og samninga um varnir landsins, svo og við framkvæmdir á varnarsvæðum. Það er þó skilyrði fyrir því að takmarka megi aðgang að gögnum, með vísan til þessa ákvæðis, að sýnt sé fram á hættu gagnvart íslenskum hagsmunum.“
Samkvæmt 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Í athugasemdum við ákvæði 2. tölul. 10. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir eftirfarandi:
„Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða öðrum toga. Þeir hagsmunir sem hér er verið að vernda eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir gögnin með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Skjöl númer 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 24, 26, 27, 28, 29 og 30 geyma sannarlega upplýsingar um samskipti við erlend ríki og alþjóðlegar stofnanir. Málið sem þar er til umfjöllunar er í eðli sínu viðkvæmt og því má ætla að nauðsynlegt sé að samskipti af þessu tagi fari leynt til þess að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust viðkomandi aðila. Hugsanlegt er að birting gagnanna hefði skaðleg áhrif á tengsl Íslands við önnur ríki eða stofnanir og myndi þannig stofna hagsmunum íslenska ríkisins í hættu. Verður utanríkisráðuneytinu því talið heimilt að synja beiðni um aðgang að þeim á grundvelli 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Auk þess er ekki hægt að útiloka að birting skjala númer 5, 15, 16, 24, 26 og 27 gæti haft afleiðingar sem varða öryggi ríkisins og þar með mikilvæga almannahagsmuni. Eins og segir í lögskýringargögnum verður að gæta varfærni og skýra ákvæði 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga tiltölulega rúmt. Úrskurðarnefndin tekur fram að þó einhver þessara gagna, s.s. fylgiskjöl með þeim tölvupóstum sem um ræðir, kunni þegar að hafa verið birt opinberlega á öðrum vettvangi, breyti það því ekki að gögnin komu í vörslur utanríkisráðuneytisins í tengslum við framangreind samskipti þess við erlend ríki og alþjóðlegar stofnanir sem háð voru trúnaði og verður ráðuneytinu því ekki gert að afhenda þau.
Varðandi skjöl númer 5 og 27 vísaði ráðuneytið einnig til 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga en samkvæmt ákvæðinu nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum og gagna sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi. Úrskurðarnefndin hefur skoðað gögnin en þau bera það greinilega með sér að hafa verið tekin saman fyrir ríkisstjórnarfundi og lögð fram og rædd á slíkum fundum. Verður ákvörðun ráðuneytisins að því er þetta varðar staðfest.
Að lokum var kæranda synjað um aðgang að skjölum númer 12, 18 og 22 með vísan til 8. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. laganna tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga sem þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Skjal númer 12 er merkt „Spurningar og svör – drög“ og inniheldur tillögur að svörum við spurningum í tengslum við refsiaðgerðir íslenskra stjórnvalda gegn Rússlandi. Skjalið ber með sér að hafa verið útbúið af starfsmanni ráðuneytisins og notað við undirbúning máls. Skjal númer 18 inniheldur tölvupóstsamskipti á milli starfsmanna utanríkisráðuneytisins en efni samskiptanna var fundur í breska sendiráðinu í Moskvu. Skjal númer 22 er minnisblað með frásögn sendiherra frá fundi framkvæmdaráðs Efnavopnastofnunarinnar. Að mati úrskurðarnefndarinnar samræmast þessi skjöl vinnugagnahugtaki upplýsingalaga og var utanríkisráðuneytinu heimilt að synja kæranda um aðgang að þeim á grundvelli 5. tölul. 6. gr. laganna.
Í umsögn sinni til úrskurðarnefndar um upplýsingamál bætti ráðuneytið því við að tvö af umbeðnum gögnum féllu undir trúnaðarskyldu Íslands að þjóðarétti gagnvart Alþjóða efnavopnastofnuninni, samkvæmt ákvæði 6. mgr. 7. gr. laga samningsins um bann við þróun, framleiðslu, söfnun og notkun efnavopna og um eyðingu þeirra og 1. mgr. 1. gr. laga nr. 98/1992 um friðhelgi og forréttindi alþjóðastofnana. Þar sem þegar hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að utanríkisráðuneytinu hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að viðkomandi gögnum, á grundvelli upplýsingalaga, er ekki tekin sérstök afstaða til þessa.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur tilefni til þess að gera athugasemdir við afgreiðslu utanríkisráðuneytisins á beiðni kæranda sem tafðist verulega. Auk þess urðu miklar tafir á viðbrögðum ráðuneytisins við meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni. Kæran var fyrst kynnt ráðuneytinu þann 7. janúar 2021 en umbeðin umsögn og málsgögn fékk úrskurðarnefndin ekki afhent fyrr en 13. október 2021. Eins og fram kemur í 1. mgr. 17. gr. upplýsingalaga skal ákvörðun um það hvort orðið verður við beiðni um aðgang að gögnum tekin svo fljótt sem verða má. Úrskurðarnefndin fær ekki séð að neitt geti skýrt þann mikla drátt sem varð á afgreiðslu málsins og tafirnar verða ekki réttlættar með vísan til umfangs umbeðinna gagna eða sérstaks eðlis upplýsinganna. Nefndin beinir því til utanríkisráðuneytisins að gæta framvegis að reglum um málshraða, sbr. 17. gr. upplýsingalaga og 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun utanríkisráðuneytisins, dags. 21. desember 2020, um að synja beiðni kæranda, A, um aðgang að gögnum er varða refsiaðgerðir íslenskra stjórnvalda gegn Rússlandi.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir