Úrskurður

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 6. ágúst 2021, kærði A, fréttamaður hjá DV, afgreiðslu Landspítala (hér eftir einnig LSH) á beiðni hans, dags. 4. ágúst sama ár, um upplýsingar um fjölda inniliggjandi sjúklinga vegna Covid-19 þann daginn, hve mörg væru á gjörgæslu vegna Covid-19 og hvort þau væru bólusett eða ekki.

Í svari LSH, sem barst samdægurs, segir að spítalinn veiti þessar upplýsingar daglega á vefmiðlum sínum og samfélagsmiðlum. LSH veiti ekki bólusetningarupplýsingar í augnablikinu vegna þess að hópurinn sé fámennur og það varði því við trúnaðarskyldu og persónuvernd. Hlutföllin séu þó svipuð og verið hafi. Með svarinu fylgdi tengill á vef spítalans þar sem m.a. kom fram að 16 sjúklingar væru inniliggjandi vegna Covid-19, þar af 15 á legudeildum og einn á gjörgæslu. Fjórir hefðu verið lagðir inn daginn áður og fjórir hefðu verið útskrifaðir síðastliðinn sólarhring.

Kærandi óskaði þá eftir upplýsingum um það hvort LSH hefði fengið álit Persónuverndar varðandi bólusetningarupplýsingarnar og ef svo væri óskaði hann eftir aðgangi að álitinu. Ef svo væri ekki óskaði kærandi eftir gögnum sem lægju að baki ákvörðuninni, t.d. lögfræðiáliti.

Í svari LSH sagði að samkvæmt lögum um réttindi og skyldur heilbrigðisstarfsfólks, nr. 34/2012, væri heilbrigðisstofnunum einfaldlega með öllu óheimilt að veita nokkrar persónugreinanlegar upplýsingar um skjólstæðinga sína. Þetta þurfi hins vegar að vega og meta reglulega í samhengi við almannaheill, opinberar rannsóknir og einstaka réttarúrskurði. Lög um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, lúti að sömu hlutum, ásamt ýmsum lögum og reglugerðum um friðhelgi einkalífsins. LSH telji óráðlegt í augnablikinu að veita þessar upplýsingar nema í stærra samhengi og þá gegnum yfirvöld – sóttvarnalækni, landlækni og heilbrigðisráðherra – eftir því sem óskað sé. Þegar hópurinn sé smár og einstaklingarnir fáir beri LSH að fara að lögum eins og öðrum vinnustöðum. Þessu hafi verið svarað á almennum nótum til þess að veita fjölmiðlum og almenningi góða þjónustu. Yfirlæknir hafi greint frá því daginn áður, þ.e. 3. ágúst 2021, að um helmingur sjúklinga væri bólusettur.

Í kæru er þess krafist að LSH veiti umbeðnar upplýsingar og haldi áfram að veita slíkar upplýsingar, enda eigi þær fullt erindi við almenning og sé ekki um persónugreinanlegar upplýsingar að ræða. Undanfarin misseri hafi upplýsingagjöf stjórnvalda miðað að því að tryggja eins gott aðgengi að tölfræðilegum gögnum um faraldurinn og hægt sé. Á því hafi nú orðið stefnubreyting. Af svörum LSH við beiðni kæranda megi ætla að ekki hafi verið unnin nein lögfræðileg greining á lögmæti upplýsingagjafarinnar. Ekki sé að sjá neitt í tilvísuðum lögum sem takmarki eða hindri spítalann í að veita umræddar upplýsingar. Óumdeilt sé að upplýsingar um bólusetningarstöðu inniliggjandi sjúklinga á LSH eigi erindi við almenning. Um fátt annað sé rætt þessa stundina en gildi, virkni og árangur bólusetningarátaks hins opinbera. Málið sé í senn stærsta átakamál almennings og íslenskra stjórnmála, og hangi framtíð ákvarðanatöku stjórnvalda um svonefndar innanlandstakmarkanir, sem og aðgerðir á landamærum, einmitt á því hvort bólusettir eigi í hættu á að lenda inni á sjúkrahúsi eða gjörgæslu vegna smits. Spurningin um hvort fólkið sem sé að veikjast af völdum faraldursins sé bólusett eða ekki sé því grundvallaratriði í upplýstri áframhaldandi umræðu um sóttvarnaaðgerðir stjórnvalda.

Kærandi segir að án slíkra upplýsinga sé hætt við að geta almennings til þess að mynda sér sína eigin, sjálfstæðu og upplýstu skoðun á aðgerðum stjórnvalda, sem margar hverjar takmarki grundvallarmannréttindi fólks til þess að koma saman, fara út úr húsi o.fl., verði verulega takmörkuð.

Þá mótmælir kærandi því að um persónugreinanleg gögn sé að ræða. Þegar ákvörðun LSH var tekin hafi samkvæmt upplýsingavef stjórnvalda 86,2% fólks 16 ára og eldri verið bólusett. Þá hafi tveir verið á gjörgæslu en einu upplýsingarnar sem fyrir hefðu legið um þessa tvo einstaklinga hefðu verið að þeir væru á aldrinum 40–70 ára. Samkvæmt Hagstofu Íslands séu Íslendingar á aldrinum 40–70 ára 133.232 talsins. Ef miðað sé við að áðurnefnt hlutfall bólusettra eigi líka við um þennan aldurshóp þá séu óbólusettir í hópi 40–70 ára 19.964 einstaklingar. Það hljóti að teljast fráleitt að ætla að upplýsingar sem geti átt við 20 þúsund einstaklinga séu sagðar persónugreinanlegar. Til samanburðar megi t.d. nefna að þegar dómstólar landsins veiti fjölmiðlum aðgang að afritum af ákærum í sakamálum þar sem þinghald sé lokað sé nafnið hreinsað en ekki sveitarfélagið þar sem ákærði sé skráður með lögheimili. Sakhæfir menn í Hafnarfirði séu rétt rúmlega 20 þúsund. Þá liggi fyrir að umræddar upplýsingar um stöðu Covid-19 sjúklinga á LSH hafi hingað til verið veittar fjölmiðlum athugasemdalaust.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt LSH með bréfi, dags. 10. ágúst 2021. Í erindinu var LSH veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna kærunnar.

Í umsögn spítalans, dags. 20. ágúst 2021, er bent á að upplýsingar um fjölda Covid-19 sjúklinga á spítalanum breytist stöðugt og séu birtar á heimasíðu spítalans einu sinni á sólarhring. Sama gildi eftir atvikum um fjölda þeirra sem séu bólusettir. Tölur frá 4. ágúst 2021, þegar kæran var rituð, þyki því vart fréttaefni nú. Eftir sem áður sé brýnt að koma á framfæri þeim sjónarmiðum sem LSH líti til þegar lagt sé mat á heimild eða skyldu til að veita upplýsingar af því tagi sem hér um ræði.
Þá segir að upplýsingar um sjúkdóma sem sjúklingar greinist með séu heilsufarsupplýsingar. Sama gildi um upplýsingar um það hvort einstaklingur sé bólusettur eða ekki. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 55/2009 um sjúkraskrár, teljist sjúkraskrár innihalda viðkvæmar persónuupplýsingar og séu þær því trúnaðarmál. Ábyrgðaraðila sjúkraskrár, í þessu tilviki LSH, sé óheimilt að upplýsa aðra um sjúkraskrárupplýsingar einstaklings án sérstakrar lagaheimildar, sbr. 9. og 12. gr. sjúkraskrárlaga.

Birting upplýsinga um fjölda sjúklinga með tiltekinn sjúkdóm, t.d. Covid-19, teljist ekki brot á trúnaði enda mjög ólíklegt að slíkar upplýsingar geti orðið persónugreinanlegar. Um leið og birtar séu fleiri tölulegar upplýsingar, t.d. aldur, fjölda sjúklinga á hverri deild o.s.frv., aukist líkur á því að upplýsingarnar séu rekjanlegar til tiltekinna einstaklinga og verði þar með persónugreinanlegar. Sem dæmi megi í því sambandi benda á aðstöðuna eins og hún var um það leyti sem kæran frá blaðamanni DV kom fram. Þá hafi nokkrir verið inniliggjandi á spítalanum með Covid-19 og einn til tveir á gjörgæslu. Við því sé að búast að þó nokkur fjöldi einstaklinga úti í samfélaginu þekki til og viti af veru þeirra á gjörgæsludeildinni, t.d. ættingjar, vinir, vinnufélagar o.s.frv. Við slíkar aðstæður væru upplýsingar um stöðu bólusetninga þessara eins til tveggja sjúklinga persónugreinanlegar gagnvart þeim sem vita af veru þeirra á deildinni. LSH líti svo á að honum beri, þegar svo hátti til, að láta trúnað við sjúklinga hafa forgang umfram almennan upplýsingarétt, í samræmi við álitsgerð frá fulltrúa persónuverndarfulltrúa LSH, dags. 29. júlí 2021. Spítalinn vísar jafnframt í 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, og athugasemdir við greinina í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum.

Með vísan til þessa sé það á ábyrgð LSH að leggja mat á það hvort umbeðnar upplýsingar séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Þegar málið varði fáa sjúklinga geti upplýsingar um fjölda bólusettra eða óbólusettra sjúklinga með Covid-19 á gjörgæsludeild verið persónugreinanlegar eins og áður greinir. Slík upplýsingagjöf sé óheimil að mati LSH. Frá því að kæran kom fram hafi inniliggjandi sjúklingum með Covid-19 fjölgað á LSH, einnig á gjörgæsludeild. Á meðan ekki sé talin hætta á að unnt sé að rekja sjúkraskrárupplýsingar til tiltekinna einstaklinga, þ.e. þær séu ekki persónugreinanlegar, þá láti spítalinn í té upplýsingar um fjölda Covid-sjúklinga og stöðu bólusetninga hjá þeim. Nú séu þessar upplýsingar birtar á heimasíðu spítalans og uppfærðar daglega. Hins vegar séu upplýsingar um bólusetningu færri en fimm sjúklinga í tilteknum hópi ekki gefnar upp.

Umsögn LSH var kynnt kæranda með bréfi, dags. 24. ágúst 2021, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. sama dag, segir að það að gögnin sem óskað sé eftir þyki ekki fréttaefni lengur hafi ekkert að gera með það hvort rétt hafi verið að meina kæranda aðgang að gögnunum til að byrja með en um það fjalli málið sem fyrir úrskurðarnefndinni liggi. Eins haldi litlu vatni rök spítalans um að um persónugreinanlegar upplýsingar sé að ræða. Ef það sé í lagi að greina frá fjölda eða hlutfalli með eða án bólusetningar þegar margir séu á gjörgæslu, hljóti að vera í lagi að greina frá fjölda eða hlutfalli með eða án bólusetningar þegar fáir séu á gjörgæslu. Allt tal og tilvísanir í lög um sjúkraskrár eða persónuverndarlög séu jafnframt fyrirsláttur af hálfu LSH, þar sem LSH viðurkenni í erindi sínu til úrskurðarnefndarinnar að afhenda þessar sömu upplýsingar undir vissum kringumstæðum.

Niðurstaða

Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um hvort sjúklingar sem lágu inni á gjörgæsludeild LSH vegna Covid-19 hinn 4. ágúst 2021 hafi verið bólusettir við veirunni.

Meginreglan um rétt almennings til aðgangs að gögnum kemur fram í 5. gr. upplýsingalaga. Í 9. gr. laganna er að finna takmörkun á upplýsingarétti almennings vegna einkahagsmuna. Nánar tiltekið kemur fram í 1. málslið greinarinnar að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpinu sem varð að upplýsingalögum segir að í greininni megi finna nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftirfarandi:

„Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“

Að því er varðar takmörkun að aðgangi að upplýsingum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, segir í athugasemdunum:

„Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál. Aðrar upplýsingar sem geta talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt persónuverndarlögum. Hér undir geta til að mynda fallið upplýsingar um fjármál einstaklinga og upplýsingar sem lúta beinlínis að öryggi þeirra.“

Samkvæmt framangreindri tilvitnun er ljóst að upplýsingar um heilsuhagi manna falla undir takmörkunarákvæði 9. gr. upplýsingalaga. Ótvírætt er að upplýsingar um 1) að einstaklingur sé með Covid-19, 2) að hann hafi verið lagður inn á gjörgæsludeild LSH vegna Covid-19, og 3) hvort hann sé bólusettur við veirunni eða ekki, teljast vera upplýsingar um heilsuhagi manna.

Í því sambandi skal bent á að upplýsingar um heilsuhagi manna teljast til viðkvæmra persónuupplýsinga samkvæmt lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, sbr. 3. tölul. 3. gr. laganna. Enda þótt lög nr. 90/2018 takmarki ekki rétt almennings til aðgangs að gögnum samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 5. gr. þeirra laga, er samkvæmt framangreindu litið til ákvæða þeirra við afmörkun á því hvaða upplýsingar skuli fara leynt á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér þau gögn sem kæran lýtur að. Gögnin innihalda upplýsingar um það hvort inniliggjandi sjúklingar með Covid-19 á gjörgæsludeild Landspítalans hinn 4. ágúst 2021 hafi verið bólusettir eða ekki. Fram kemur í gagninu að þennan dag hafi tveir legið á gjörgæsludeild spítalans. Í skjalinu er hins vegar ekki að finna upplýsingar um heilsuhagi nafngreindra einstaklinga eða aðrar upplýsingar um einkamálefni sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari í skilningi 9. gr. upplýsingalaga, heldur aðeins upplýsingar um fjölda sjúklinga og bólusetningarstöðu þeirra.

Ákvörðun LSH um synjun beiðni kæranda byggir hins vegar m.a. á því að afhending upplýsinga um bólusetningarstöðu viðkomandi sjúklings myndu gera hópi fólks úti í samfélaginu sem tengist viðkomandi einstaklingi og vita að hann liggur á gjörgæsludeild, svo sem ættingja, vina og vinnufélaga, kleift að komast að því hvort hann væri bólusettur eða ekki. Slíkar upplýsingar falli undir 9. gr. upplýsingalaga og því sé LSH óheimilt að afhenda þær.

Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að undir 9. gr. falla ekki einungis upplýsingar um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, heldur einnig upplýsingar sem varpað geta ljósi á eða staðfest slíkar upplýsingar. Við túlkun ákvæðisins verður enn fremur að horfa til ákvæðis 2. mgr. 43. gr. stjórnsýslulaga, þar sem fjallað er um þagnarskyldu stjórnvalda. Þar segir að heimilt sé að birta tölfræðiupplýsingar sem byggðar eru á upplýsingum um einkahagsmuni sem háðar eru þagnarskyldu, enda séu persónugreinanlegar upplýsingar ekki veittar og úrtakið það stórt og breytur þannig afmarkaðar að ekki sé hægt að greina um hvaða einstaklinga er að ræða.
Eins og áður segir hafa þau gögn sem ágreiningur málsins lýtur að eingöngu að geyma upplýsingar um fjölda sjúklinga með Covid-19 á gjörgæslu hinn 4. ágúst 2021 og hvort þeir voru bólusettir eða ekki. Telja verður að þær upplýsingar, einar og sér, nægi ekki til að unnt sé að bera kennsl á viðkomandi sjúklinga með beinum hætti. Á hinn bóginn telur úrskurðarnefnd að eins og mál þetta er vaxið, þar á meðal með hliðsjón af skýringum LSH í málinu og fjölda sjúklinga, kunni þeir sem hafa vitneskju um Covid-smit viðkomandi einstaklinga og legu þeirra á gjörgæslu, að greina hvort þeir séu bólusettir, fái þeir upplýsingar þar um. Af þeim sökum er ekki hægt að leggja til grundvallar að unnt sé að veita almenningi aðgang að upplýsingum um þetta atriði án þess að þar með sé veittur aðgangur að gögnum um einkamálefni sömu einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari.

Úrskurðarnefndin fellst á það sjónarmið kæranda að það varði hagsmuni almennings að hafa aðgang að greinargóðum upplýsingum um Covid-19-faraldurinn, þar á meðal um bólusetningarstöðu þeirra sem þurfa að þiggja læknisþjónustu hjá LSH. Á hinn bóginn bendir nefndin á að komið er til móts við þá hagsmuni með annars konar upplýsingagjöf heilbrigðisyfirvalda, þar sem fyrir liggur að þessi tölfræði er reglulega tekin saman og látin almenningi í té, ýmist af hálfu LSH eða annarra heilbrigðisyfirvalda.

Að öllu framangreindu virtu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að yrði LSH gert að veita upplýsingar um bólusetningarstöðu þeirra sjúklinga sem lágu á gjörgæsludeild spítalans hinn 4. ágúst 2021 kynnu jafnframt að vera miðlað upplýsingum um einkahagsmuni þeirra sjúklinga sem í hlut eiga, og sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Telur úrskurðarnefndin því að LSH sé óheimilt að veita þær upplýsingar og verður því að staðfesta ákvörðun spítalans um að synja kæranda um aðgang að þeim. 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Landspítala, dags. 4. ágúst 2021, að synja A um aðgang að gögnum um bólusetningarstöðu inniliggjandi sjúklinga með Covid-19 á gjörgæsludeild Landspítala, er staðfest.


Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson

Sigurveig Jónsdóttir