Úrskurður

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 15. júní 2021, kærði A, f.h. Frigus II ehf., afgreiðslu fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni um aðgang að svari Lindarhvols ehf. við erindi setts ríkisendurskoðanda. Kæran var byggð á 3. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, þar sem ráðuneytið hafði ekki tekið afstöðu til beiðni kæranda innan 30 virkra daga frá móttöku hennar.

Með bréfi til ráðuneytisins, dags. 8. október 2020, óskaði kærandi eftir afriti af svörum stjórnar Lindarhvols, dags. 17. janúar 2018, við bréfi setts ríkisendurskoðanda frá 4. janúar sama ár. Ráðuneytið synjaði beiðninni á grundvelli 3. málsl. 3. mgr. 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, nr. 46/2016. Með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. 1004/2021 frá 28. apríl 2021 var synjun ráðuneytisins staðfest hvað varðaði bréf setts ríkisendurskoðanda. Ákvörðun ráðuneytisins að synja beiðni kæranda um aðgang að svarbréfi Lindarhvols var hins vegar felld úr gildi og lagt fyrir ráðuneytið að taka beiðnina til nýrrar meðferðar. Í kæru kemur fram að ráðuneytið hafi enn ekki afgreitt beiðni kæranda um aðgang að bréfinu.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu með erindi, dags. 21. júní 2021, og vakin athygli á því að skv. 1. mgr. 17. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 bæri stjórnvaldi að taka ákvörðun um það hvort orðið yrði við beiðni um aðgang að gögnum svo fljótt sem verða mætti. Enn fremur skyldi skýra þeim sem færi fram á aðgang að gögnum frá ástæðum tafa og hvenær ákvörðunar væri að vænta, hefði beiðni ekki verið afgreidd innan sjö daga frá móttöku hennar. Í erindi nefndarinnar var ráðuneytinu veittur frestur til að koma að rökstuðningi, væri það afstaða ráðuneytisins að upplýsingar í gögnunum ættu að fara leynt.

Umsögn ráðuneytisins barst með bréfi, dags. 5. júlí 2021, þar sem fram kemur að ráðuneytið telji að óheimilt sé að afhenda hið umbeðna gagn. Þá telur ráðuneytið að fyrir liggi að hið umbeðna skjal sé vinnugagn í skilningi 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga, sem afhent var á grundvelli beinnar lagaskyldu stjórnvalda, í þessu tilviki til Ríkisendurskoðunar.

Einnig bendir ráðuneytið á að ráðuneytinu sé óheimilt, með vísan til 9. gr. upplýsingalaga, að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gildi um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila og telur ráðuneytið að hið umbeðna gagn innihaldi slíkar upplýsingar.

Þá er í umsögninni vikið að því að í umbeðnu skjali sé að stórum hluta umfjöllun um sömu atriði og fram komu í bréfi setts ríkisendurskoðanda, sem nefndin telji að sé undirorpin sérstakri þagnarskyldu skv. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 og gangi framar rétti almennings til aðgangs að upplýsingum, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 1004/2021.

Að mati ráðuneytisins verði að líta til mikilvægis þess að Ríkisendurskoðun hafi aðgang að upplýsingum og geti átt samráð og samstarf við stjórnvöld til þess að mál séu tilhlýðilega upplýst. Jafnframt verði að líta til þess að afrakstur þeirra athugana sem stofnunin ræðst í sé birtur almenningi, bæði forsendur og niðurstaða sem og ágrip af þeim upplýsingum sem byggt er á. Niðurstaða athugunarinnar sem hin umbeðnu gögn varða var birt á vef Ríkisendurskoðunar í apríl 2020, líkt og komið hefur fram í fyrri úrskurðum úrskurðarnefndarinnar.

Með bréfi, dags. 5. júlí 2021, var kæranda veittur kostur á að koma að frekari athugasemdum í ljósi umsagnar fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Í athugasemdum kæranda, dags. 12. júlí 2021, kemur fram að kærandi telji ljóst að svarbréf Lindarhvols geti ekki talist vinnugagn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga enda sé ekki um að ræða drög eða gagn sem telja má vera undirbúningsgagn í reynd, heldur bréf sem geymi upplýsingar um starfsemi Lindarhvols. Þegar af þeirri ástæðu geti ráðuneytið ekki undanþegið bréfið upplýsingarétti kæranda með vísan til 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga.

Þá telur kærandi af og frá að heimfæra lögbundinn trúnað eins skjals yfir á annað skjal sem falli ekki undir sömu lög á þeim grundvelli að efnislega kunni það skjal að innihalda að einhverju leyti sambærileg efnisatriði. Upplýsingar í bréfinu verði aðeins undanþegnar upplýsingarétti ef óheimilt er að veita aðgang að þeim á grundvelli upplýsingalaga.

Kærandi telur að ráðuneytinu hafi ekki tekist að færa fram viðhlítandi rök fyrir þeirri ákvörðun að synja beiðni um aðgang að umbeðnum gögnum. Í því samhengi bendir kærandi sérstaklega á 1. gr. upplýsingalaga þar sem fram kemur að markmið upplýsingalaga sé að tryggja gagnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna m.a. með því að tryggja aðgang almennings að upplýsingum.

Niðurstaða
1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að svarbréfi Lindarhvols ehf. til setts ríkisendurskoðanda, dags. 17. janúar 2018. Ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins um að synja beiðni kæranda um aðgang að svarbréfinu er í fyrsta lagi byggð á því að bréfið sé vinnugagn og þar með undanþegið upplýsingarétti á grundvelli 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 8. gr. laganna, og hafi aðeins verið afhent á grundvelli lagaskyldu.

Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga eru vinnugögn undanþegin upplýsingarétti. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í 2. málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhendingin hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.

Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.

Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd, það skuli útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það megi ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin séu af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, teljist það almennt ekki lengur til vinnugagna.

Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér svarbréf Lindarhvols ehf. til setts ríkisendurskoðanda. Bréfið inniheldur svör félagsins við fyrirspurnum ríkisendurskoðanda um starfsemi félagsins. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að bréfið uppfylli ekki það skilyrði 8. gr. upplýsingalaga að vinnugagn skuli hafa verið ritað eða útbúið af stjórnvaldi til eigin nota, enda er ljóst að bréfið var ritað í þeim eina tilgangi að svara erindi setts ríkisendurskoðanda. Nefndin telur að slíkt bréf geti ekki talist vinnugagn.

Þá telur nefndin einnig að bréfið geti ekki talist vera undirbúningsgagn í reynd, sbr. athugasemdir við 8. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012. Þannig inniheldur bréfið mestmegnis svör til ríkisendurskoðanda sem samanstanda af staðreyndum sem lágu þegar fyrir við ritun þess. Í bréfinu eru ekki rakin sjónarmið eða afstaða Lindarhvols í málinu sem hefðu getað breyst með tilkomu nýrra upplýsinga og leitt þannig til þeirrar niðurstöðu að bréfið teldist undirbúningsgagn.

Að fenginni þessari niðurstöðu er ekki þörf á að fjalla um röksemdir fjármála- og efnahagsráðuneytis þess efnis að vinnugagn haldi stöðu sinni sem slíkt ef það er afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu, enda er ljóst að grunnskilyrði vinnugagnahugtaksins þurfa að vera uppfyllt áður en slíkt kemur til skoðunar.

2.

Synjun ráðuneytisins á beiðni um aðgang að bréfinu er að öðru leyti byggð á því að ráðuneytinu sé óheimilt að veita aðgang að því með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Þá vísar ráðuneytið einnig til þess að bréfið innihaldi að stórum hluta umfjöllun um sömu atriði og fram komu í bréfi setts ríkisendurskoðanda, sem úrskurðarnefndin hafi talið með úrskurði nr. 1004/2021 að væri undirorpið sérstakri þagnarskyldu á grundvelli 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016, sem gengi framar rétti almennings til aðgangs að bréfinu.

Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1004/2021 var það niðurstaða nefndarinnar að líta bæri á 3. málsl. 3. mgr. 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, nr. 46/2016, sem sérstakt þagnarskylduákvæði sem takmarkaði upplýsingarétt almennings samkvæmt gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga.

Í ákvæðinu er kveðið á um að ríkisendurskoðandi geti ákveðið að gögn sem hafa verið send stjórnvöldum við undirbúning einstakra athugana og meðan á þeim stendur verði ekki aðgengileg. Í því ljósi taldi úrskurðarnefndin að bréf setts ríkisendurskoðanda til fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 4. janúar 2018, sem auðkennt var sem „vinnuskjal“ og „ekki til dreifingar“, væri undirorpið sérstakri þagnarskyldu samkvæmt framangreindu ákvæði 3. málsl. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016.

Ákvæðið felur ekki í sér fyrirmæli eða efnisgreiningu á því hvers konar gögn eða upplýsingar það eru sem ríkisendurskoðanda er heimilt að undanþiggja aðgangi. Því er óhætt að draga þá ályktun að ákvæðið undanþiggi upplýsingar aðgangi í víðtækari mæli en gert er í takmörkunarákvæðum 6.–10. gr. upplýsingalaga og/eða taki til annarra upplýsinga en þar eru undanþegnar aðgangi, og gangi þannig framar ákvæðum upplýsingalaga. Í ljósi þess hve víðtækt ákvæði 3. málsl. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 er verður að líta svo á að óheimilt sé að afhenda hverjar þær upplýsingar sem fram koma í gögnum sem ríkisendurskoðandi ákveður að undanþiggja aðgangi hverju sinni á grundvelli ákvæðisins.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér bréf Lindarhvols ehf. til setts ríkisendurskoðanda, dags. 17. janúar 2018. Í bréfinu, sem er ellefu blaðsíður að lengd, er að finna svör félagsins við margvíslegum fyrirspurnum ríkisendurskoðanda varðandi starfsemi félagsins. Á sjö stöðum í bréfinu hafa verið límdar inn orðrétt fyrirspurnir úr bréfi setts ríkisendurskoðanda. Þá er á níu öðrum stöðum í bréfinu vísað svo til orðrétt til fullyrðinga sem fram koma í bréfi setts ríkisendurskoðanda.
Það er mat úrskurðarnefndarinnar, með hliðsjón af framangreindri umfjöllun um 3. málsl. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016, að fjármála- og efnahagsráðuneytinu sé óheimilt að veita kæranda aðgang að þeim upplýsingum í svarbréfinu sem vísa annaðhvort orðrétt eða svo til orðrétt til bréfs setts ríkisendurskoðanda, svo sem nánar greinir í úrskurðarorði. Þá er það mat nefndarinnar að í þeirri umfjöllun sem eftir stendur í bréfinu sé ekki að finna upplýsingar sem skuli undanþegnar aðgangi kæranda á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga eða annarra takmörkunarákvæða þeirra laga.

Úrskurðarorð

Fjármála- og efnahagsráðuneytinu er skylt að veita A, f.h. Frigus II ehf., aðgang að svari Lindarhvols ehf., dags. 17. janúar 2018, við erindi setts ríkisendurskoðanda, dags. 4. janúar 2018. Þó er ráðuneytinu skylt að afmá eftirfarandi atriði:

1. Fyrirspurnir úr erindi setts ríkisendurskoðanda sem teknar eru upp í svarbréf Lindarhvols í textakössum á sjö stöðum, nánar tiltekið á bls. 4, 5, 6, 7 og 8, og tvívegis á bls. 9.
2. Umfjöllun á bls. 1 sem hefst í línu nr. 3 á orðunum „Í bréfinu“ og lýkur í línu nr. 6 á orðinu „efnislega“.
3. Umfjöllun á bls. 2 sem hefst í línu nr. 4 á orðunum „Settur ríkisendurskoðandi“ og lýkur í línu nr. 6 á orðunum „nóvember 2017“.
4. Umfjöllun á bls. 3 sem hefst í línu nr. 10 á orðunum „Í bréfi“ og lýkur í línu nr. 12 á orðunum „sama tölvupósts“.
5. Umfjöllun á bls. 3 sem hefst í línu nr. 23 á orðunum „Því hafnar“ og lýkur í línu nr. 25 á orðinu „óeðlilegar“.
6. Umfjöllun á bls. 3 í línu 32 frá orðunum „þar sem“ og lýkur í línu nr. 33 á orðinu „svarað“.
7. Lokaorðum í neðstu línu á bls. 3 frá orðinu „sem“ og lýkur með orðinu „ósvarað“.
8. Umfjöllun á bls. 4 í línu 6 að neðan frá orðunum „sem settur“ og lýkur í sömu línu á skammstöfuninni „ehf.“.
9. Línur nr. 3 og 4 á bls. 5.
10. Línur nr. 11 og 12 á bls. 6.
11. Tvær neðstu línurnar á bls. 6.
12. Tvær neðstu línurnar á bls. 7.
13. Umfjöllun á bls. 8 sem hefst í línu nr. 2 fyrir neðan textakassa á orðunum „Það er því ekki“ og lýkur í línu nr. 3 á orðinu „svarað“.
14. Þrjár neðstu línurnar á bls. 8.
15. Tvær síðustu línurnar fyrir ofan neðri textakassa á bls. 9.
16. Tvær efstu efnisgreinarnar á bls. 10 (línur nr. 1–8).
17. Umfjöllun á bls. 10 sem hefst í línu nr. 14 með orðinu „sem“ og lýkur í línu nr. 15 með orðunum „bréfi sínu“.
18. Umfjöllun á bls. 10 sem hefst í línu nr. 16 með orðinu „Engar“ og lýkur í línu nr. 17 með orðinu „félagsins“.
19. Umfjöllun á bls. 10 sem hefst í línu nr. 19 með orðinu „sérstaklega“ og endar í línu nr. 20 með orðinu „geyma“.
    
    

Hafsteinn Þór Hauksson

formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson

Sigríður Árnadóttir