Úrskurður

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 28. júní 2021, kærði húsfélagið Vatnsholti 4 afgreiðslu Reykjavíkurborgar á beiðni félagsins um afrit af gögnum.

Með erindi til Reykjavíkurborgar, dags. 4. nóvember 2020, óskaði kærandi eftir gögnum varðandi úthlutun lóða á Sjómannaskólareit. Í fyrsta lagi var óskað eftir öllum gögnum varðandi meðferð og ákvarðanatöku við undirbúning deili- og aðalskipulagsbreytinga á svæðinu. Sérstaklega var óskað eftir gögnum sem varða málsmeðferð vegna ákvarðanatökunnar, þ.m.t. fundargerða um fundi þar sem skipulagsbreytingarnar voru til meðferðar, gögn sem varða vilyrði um lóðarúthlutun til tiltekinna aðila, þ.m.t. samskipti borgarfulltrúa, skipulagsfulltrúa og ábyrgðarmanns deiliskipulagsins við vilyrðishafa/lóðarhafa, og gögn sem varða samskipti aðila sem hyggjast byggja á reitnum við skrifstofu eigna- og atvinnuþróunar Reykjavíkurborgar. Í öðru lagi var óskað eftir öllum gögnum er varða málsmeðferð vegna ákvarðanatöku við úthlutun lóða á Sjómannaskólareitnum, þ.m.t. samskipti borgarfulltrúa, skipulagsfulltrúa og ábyrgðarmanns deiliskipulagsins, þ.e. samskipti, bréf og dagbókarfærslur, auk lista yfir málsgögn. Í þriðja lagi var óskað eftir afhendingu gagna og samskipta borgarinnar við aðila er varða afgreiðslu á fundi skipulagsfulltrúa 18. september 2020, þar sem samþykkt var umsögn skipulagsfulltrúa um að lengja svalir út á byggingareit K4, lengja hámark einstakra kvista og um fjölgun bílastæða.

Þegar beiðnin hafði ekki verið afgreidd þann 14. apríl 2021 vísaði kærandi málinu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál á grundvelli 3. mgr. 17. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en samkvæmt ákvæðinu er þeim sem óskar eftir upplýsingum heimilt að vísa máli til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem úrskurðar um rétt hans til aðgangs, hafi beiðnin ekki verið afgreidd innan 30 virkra daga frá móttöku hennar. Við meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni afgreiddi Reykjavíkurborg loks beiðni kæranda og afhenti nokkuð af gögnum.

Í erindi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. júní 2021, lýsti kærandi því að hann teldi afhendinguna ófullnægjandi, þrátt fyrir að hún væri viðamikil, þá væri ekki um að ræða öll þau gögn sem óskað hefði verið eftir, þ.e. það sem var tiltekið sérstaklega í gagnabeiðninni, nema e.t.v. að einhverju leyti gögn varðandi ákvarðanatöku við skipulagsbreytingar. Kærandi taldi önnur gögn vanta og að einungis hefðu verið afhent gögn sem áður hefðu verið gerð opinber. Ekki hafi verið afhentir póstar með svörum fulltrúa borgarinnar eða þeirra innbyrðis samskipti. Þessu hafi ekki fylgt skýringar. Því óskaði kærandi eftir að úrskurðarnefndin tæki málið fyrir.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Reykjavíkurborg með erindi, dags. 2. júlí 2021, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að Reykjavíkurborg léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Þann 16. júlí 2021 sendi Reykjavíkurborg kæranda og úrskurðarnefndinni frekari gögn. Í meðfylgjandi erindi sagði að öll fyrirliggjandi gögn sem talið væri að féllu undir beiðni kæranda hefðu nú verið afhent. Ef kærandi teldi enn að ekki væru fram komin gögn sem leitað hefði verið eftir og ættu að vera til væri sjálfsagt mál að hafa aftur samband við Reykjavíkurborg sem gæti aðstoðað við að afmarka beiðnina frekar.

Úrskurðarnefndin átti í nokkrum samskiptum við kæranda og Reykjavíkurborg. Kærandi taldi vanta upp á afhendingu Reykjavíkurborgar og úrskurðarnefndin óskaði eftir frekari skýringum frá Reykjavíkurborg varðandi afgreiðsluna.

Með erindi, dags. 19. nóvember 2021, svaraði Reykjavíkurborg því að gagnabeiðni kæranda hefði verið mjög víðtæk og að hluta til óljóst hvaða gagna hefði verið óskað en Reykjavíkurborg hefði ítrekað boðist til samstarfs við að afmarka beiðnina frekar. Afgreiðsla málsins hefði tafist af óviðráðanlegum ástæðum og þegar fyrsta afhending gagna hefði farið fram þann 11. júní 2021 hefði vantað gögn sem síðan hefðu verið afhent þann 16. júlí. Þegar upplýsingar bárust um að kærandi teldi enn vanta upp á gögn, þ.e.a.s. gögn varðandi samskipti borgarfulltrúa eða skipulagsfulltrúa við lóðavilyrðishafa hafi verið farið í að athuga málið enn frekar. Með það í huga að verið væri að óska gagna frá skrifstofu eigna- og atvinnuþróunar, sem lögð hefði verið niður, hefði að þessu sinni verið haft beint samband við fyrrverandi deildarstjóra atvinnuþróunar á þáverandi skrifstofu eigna- og atvinnuþróunar í því skyni að kanna hvort hann teldi einhver gögn vera til. Sá aðili, sem hefði verið í sumarleyfi þegar beiðnin var upphaflega afgreidd, hefði þá afhent frekari gögn sem mögulega hefðu ekki komið fram áður. Þessi viðbótargögn voru afhent úrskurðarnefndinni og kæranda samhliða svari Reykjavíkurborgar þann 19. nóvember 2021.

Í svari Reykjavíkurborgar segir jafnframt, að því er varðar gögn vegna samskipta borgarfulltrúa við lóðavilyrðishafa, að engin slík gögn séu til á skrá hjá Reykjavíkurborg. Engin formleg samskipti hafi átt sér stað milli einstakra borgarfulltrúa og aðila í samkeppninni en þau samskipti hefðu farið í gegn um skrifstofu eigna- og atvinnuþróunar. Sé því haldið fram að slík samskipti hljóti að hafa átt sér stað þá hafi þau í öllu falli ekki verið hluti af meðferð málsins hjá borginni og hafi ekki skipt máli við þá meðferð. Samskipti varðandi skipulag hafi farið í gegnum verkefnastjóra skipulagsfulltrúa en aðilar hafi óskað eftir einum fundi með skipulagsfulltrúa til að ræða sín sjónarmið, þetta megi sjá í meðfylgjandi gögnum. Þar með telji Reykjavíkurborg að öll gögn sem falli undir gagnabeiðnina og séu fyrirliggjandi hafi verið afhent kæranda.

Svar Reykjavíkurborgar var kynnt kæranda með erindi, dags. 22. nóvember 2021, og honum gefinn kostur á að bregðast við því sem þar kom fram.

Í athugasemdum kæranda, dags. 1. desember 2021, segir að afstaða hans sé sú að gagnlegt hafi verið að fá gögnin afhent en að þau virðist ekki vera í fullu samræmi við upplýsingabeiðnina. Elstu samskiptin sem afhent voru séu frá haustinu 2018 og samskiptin varði ekki deili- og aðalskipulagsbreytingar. Í upplýsingabeiðni kæranda hafi verið óskað eftir gögnum og samskiptum borgarinnar og lóðarvilyrðishafa er varða skipulagsbreytingar á Sjómannaskólareitnum og því óski hann eftir að farið verði yfir (og svo afhent) hvaða samskipti séu til frá tíma aðdraganda viljayfirlýsingar Reykjavíkurborgar við Byggingafélag námsmanna, sem var undirrituð 12. janúar 2017 og allt þar til auglýsing um samþykkt breytingarinnar á deiliskipulaginu var birt 27. apríl 2020. Þá telur kærandi óljóst hvort samskipti hafi átt sér stað milli lóðavilyrðishafa og borgarfulltrúa þótt þau séu ekki á skrá, en auðvelt sé að láta kanna það mál og komast til botns í því. Slík gögn séu vissulega samskipti við stjórnvöld og skipti því ekki máli hvort þau séu álitin „hluti af meðferð málsins“ hjá borginni.

Með erindi, dags. 3. desember 2021, voru athugasemdir kæranda við afgreiðsluna kynntar fyrir Reykjavíkurborg og óskað var eftir svörum við því hvort þau gögn sem kærandi vísaði til væru fyrirliggjandi hjá Reykjavíkurborg.

Í svari Reykjavíkurborgar, dags. 13. janúar 2022, segir að á síðustu vikum hafi starfsmaður Reykjavíkurborgar leitað frekari gagna varðandi samskipti borgarinnar við Byggingarfélag námsmanna vegna Sjómannaskólareits. Í því skyni hafi starfsmaðurinn verið í samskiptum við aðila sem enn starfi hjá borginni og komu að málinu fyrir hönd skrifstofu eigna- og atvinnuþróunar, sem nú hafi verið lögð niður. Þessi samskipti hafi tekið nokkurn tíma vegna Covid-19 og jólaleyfa en beðist var afsökunar á töfinni. Engin ný gögn hafi komið fram við þessa leit, allt sem hafi verið vistað hjá Reykjavíkurborg hafi þegar verið afhent. Þá kannist enginn af fyrrgreindum aðilum við að hafa undir höndum gögn er varða samskipti við Byggingarfélag námsmanna um Sjómannaskólareitinn. Varðandi samskipti borgarfulltrúa við lóðavilyrðishafa þá ítrekar Reykjavíkurborg fyrra svar, þ.e. að engin gögn liggi fyrir er varða samskipti borgarfulltrúa við lóðavilyrðishafa. Öll samskipti við lóðavilyrðishafa hafi farið fram í gegnum skrifstofu eigna- og atvinnuþróunar. Í leit að gögnum hafi starfsmaðurinn ákveðið að hafa samband við framkvæmdarstjóra Byggingarfélags námsmanna í því skyni að kanna hvort mögulegt væri að félagið hefði vistað einhver samskipti við borgina sem ekki hefðu verið vistuð hjá Reykjavíkurborg. Framkvæmdarstjórinn hafi sent allt sem hann hafi fundið og hafi það verið afhent samhliða svari Reykjavíkurborgar til úrskurðarnefndarinnar. Reykjavíkurborg kvaðst því hafa afhent allt það sem fyrirliggjandi sé í þessu máli.

Með erindi, dags. 17. janúar 2022, voru skýringar Reykjavíkurborgar kynntar fyrir kæranda og óskað eftir viðbrögðum hans við því sem þar kom fram.

Í svari kæranda, dags. 21. janúar 2022, segir að kærandi telji að stjórnvöldum, í þessu tilviki Reykjavíkurborg, sé rétt að láta kanna einnig tölvupósta milli starfsmanna sinna sem látið hafi af störfum og viðkomandi aðila (hér vilyrðishafa), þegar fyrir liggi að samskipti séu ekki vistuð nægilega vel, líkt og hér hafi komið í ljós með því að kalla hafi þurft eftir tölvupóstum frá vilyrðishafa. Beri Reykjavíkurborg við að þetta sé ekki mögulegt óski kærandi eftir því að úrskurðarnefndin fjalli um að gagnavistun sé ábótavant í þessu tilfelli í úrskurði sínum og leggi til úrbætur á því. Þá segist kærandi hafa hnotið um orðalag Reykjavíkurborgar í svörum við ósk um samskipti borgarfulltrúa við lóðarvilyrðishafa. Þar sé ítrekað að „engin gögn liggja fyrir er varða samskipti borgarfulltrúa við lóðavilyrðishafa“ en ekki liggi fyrir að nokkur borgarfulltrúi hafi verið spurður út í málið þrátt fyrir að það sé auðvelt í framkvæmd. Kærandi telur því rétt að fá staðfestingu Reykjavíkurborgar um það að einstaka borgarfulltrúar hafi verið beðnir um að upplýsa um öll samskipti við vilyrðishafa og afhenda öll skrifleg gögn um slík samskipti, eða framkvæmi það ef svo hafi ekki þegar verið gert.

Að lokum voru þessar athugasemdir kæranda kynntar með erindi, dags. 24. janúar 2022, og Reykjavíkurborg veitt tækifæri til þess að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.

Í svari Reykjavíkurborgar, 1. febrúar 2022, segir að borgin hafi sýnt mikinn samstarfsvilja og raunar gengið óvenju langt í að hafa upp á gögnum sem kærandi leiti eftir. Reykjavíkurborg segir að fullyrðing kæranda um að gagnavistun í málinu sé ábótavant standist ekki enda sýni tölvupóstar frá lóðavilyrðishafa þvert á móti að þau samskipti sem kærandi haldi fram að liggi fyrir séu hvorki fyrirliggjandi hjá lóðavilyrðishafa né hjá Reykjavíkurborg. Við þetta megi bæta að þó einstaka fundarboðun hafi ekki verið vistuð með gögnum málsins hjá borginni geti það ekki talist ófullnægjandi gagnavistun. Fundarboðun með tölvupósti hafi sem slík almennt ekki verið talin til gagna sem séu hluti af meðferð máls hjá stjórnvöldum, nema í þeim felist einhverjar upplýsingar sem máli skipti og ekki sé að finna í öðrum gögnum. Svo sé ekki í þessu tilviki. Öll fyrirliggjandi samskipti við aðila máls sem hafi verið hluti af afgreiðslu málsins hjá Reykjavíkurborg og skipt máli við þá meðferð hafi verið vistuð og hafi verið afhent.

Varðandi kröfu kæranda um að gengið sé á borgarfulltrúa til þess að kanna hvort þeir hafi persónulega verið í samskiptum við lóðavilyrðishafa þá telji Reykjavíkurborg ekki stoð fyrir slíkri kröfu á grundvelli upplýsingalaga. Gildissvið upplýsingalaga sé afmarkað í 2. gr. laganna þar sem fram komi að lögin taki til „allrar starfsemi stjórnvalda“. Líkt og í tvígang hafi komið fram þá hafi öll samskipti við lóðavilyrðishafa sem tengist afgreiðslu málsins hjá Reykjavíkurborg farið fram í gegn um þáverandi skrifstofu eigna- og atvinnuþróunar og hafi öll fyrirliggjandi gögn þar um verið afhent. Hvað varði einstaka borgarfulltrúa og hugsanleg gögn í þeirra vörslu sé rétt að fram komi að borgarstjórn sé fjölskipað stjórnvald. Öll mál sem borgarstjórn eða önnur fjölskipuð stjórnvöld borgarinnar taki ákvörðun í séu afgreidd á fundum. Fundirnir séu haldnir samkvæmt fyrirfram ákveðinni dagskrá og öll gögn sem máli skipti fyrir ákvörðun séu lögð fram með fundardagskrá. Í fundargerð sé svo skráð afgreiðsla mála ásamt bókunum einstakra fulltrúa eftir því sem við eigi og séu fundargerðir birtar á heimasíðu borgarinnar. Það sé því ekki í verkahring eða valdi Reykjavíkurborgar að afhenda meint samskipti kjörinna fulltrúa sem hafi aldrei verið hluti af meðferð málsins né skipt máli við þá meðferð. Slík samskipti, ef þau hafi átt sér stað, geti því ekki talist hluti af starfsemi stjórnvalda. Að lokum er ítrekað að Reykjavíkurborg hafi afhent öll fyrirliggjandi gögn í málinu og telji afgreiðslu upplýsingabeiðni kæranda lokið.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um afgreiðslu Reykjavíkurborgar á beiðni kæranda um afrit af gögnum sem varða úthlutun lóða á Sjómannaskólareit, þ.e. öllum gögnum varðandi undirbúning deili- og aðalskipulagsbreytinga á svæðinu, öllum gögnum er varða ákvarðanatöku við úthlutun lóða á Sjómannaskólareitnum og gögnum og samskiptum borgarinnar við aðila varðandi tiltekna umsögn skipulagsfulltrúa.

Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. orðalag ákvæða 1. mgr. 14. gr. og 1. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til gildandi upplýsingalaga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Þeim sem falla undir lögin sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málslið 1. mgr. 5. gr. Ef takmarkanir 6.-10. gr. laganna á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta gagns skuli þó veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. 3. mgr. 5. gr.

Reykjavíkurborg hefur afhent kæranda nokkuð af gögnum og fullyrt að engin frekari gögn sem heyri undir gagnabeiðni kæranda séu fyrirliggjandi þrátt fyrir að leitað hafi verið að nánar tilgreindum gögnum í kjölfar ábendinga kæranda. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til þess að rengja þær staðhæfingar Reykjavíkurborgar, þrátt fyrir að upphafleg afgreiðsla Reykjavíkurborgar á beiðni kæranda hafi bæði tafist og ekki reynst fullnægjandi. Þá er m.a. horft til þess að upphafleg gagnabeiðni kæranda var töluvert víðtæk, Reykjavíkurborg bauð kæranda að afmarka beiðnina nánar við meðferð málsins og afhenti honum í kjölfarið frekari gögn.

Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á tiltæku formi. Þegar svo háttar til að gögn eru ekki fyrirliggjandi er ekki um að ræða synjun á aðgangi að gögnum sem kæranleg er til nefndarinnar á grundvelli 1. mgr. 20. gr. laganna. Verður því að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Í tilefni af athugasemdum kæranda við að skráningu Reykjavíkurborgar á gögnum hafi verið ábótavant bendir úrskurðarnefndin á að samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga ber stjórnvöldum, við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn mála og sé ekki að finna í öðrum gögnum þess. Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 27. gr. á það sama við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum máls. Í 2. mgr. 27. gr. segir að stjórnvöld skuli gæta þess að haldið sé til haga mikilvægum upplýsingum, m.a. um samskipti við almenning og önnur stjórnvöld, svo sem með skráningu fundargerða eða minnisblaða. Í skýringum við 2. mgr. 27. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að ákvæðið feli aðeins í sér áréttingu á ólögfestri skyldu stjórnvalda til að tryggja eðlilega meðferð opinberra hagsmuna. Rétt er að taka fram að það kemur í hlut annarra aðila en úrskurðarnefndarinnar að hafa eftirlit með því hvernig sveitarfélög sinna skyldum sínum um skráningu og vistun gagna. Vísast í þessu sambandi einkum ráðuneytis sveitastjórnarmála og umboðsmanns Alþingis.

Úrskurðarorð

Kæru húsfélagsins Vatnsholti 4, dags. 28. júní 2021, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.


Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson

Sigríður Árnadóttir