Úrskurður

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 1. júlí 2021, kærði A synjun þjónustumiðstöðvar Laugardals og Háaleitis (Reykjavíkurborgar) á beiðni hans um aðgang að gögnum.

Í kæru segir að B, sambýliskona kæranda, hafi verið sjúklingur og fengið heimahjúkrun á vegum velferðarsviðs Reykjavíkurborgar en hafi að lokum verið lögð inn á hjúkrunarheimilið Skjól þar sem hún dvaldi þegar hún lést. Kærandi segir að í janúar 2020 hafi starfsmaður frá heimahjúkrun komið á heimili þeirra og hafi látið B skrifa nafn sitt á bréf án þess að hún fengi að lesa efni bréfsins. Starfsmaðurinn hafi farið með bréfið í burtu án heimildar kæranda eða sambýliskonu hans. Viku síðar hafi þeim borist bréf frá Reykjavíkurborg þar sem B var þakkað fyrir umsókn sína um varanlega stofnun fyrir sig sjálfa.

Kærandi segir þetta „skjalafals“ og að hún hafi aldrei sótt um vist á neinu hjúkrunarheimili. Kæranda gruni að hjúkrunarfræðingurinn hafi notað þetta falsaða bréf til þess að leggja B inn á Skjól í nóvember 2020. Kærandi kveðst hafa rætt við yfirmanneskju heimahjúkrunar sem hafi beðist afsökunar og sagt að ekki hefði verið rétt staðið að því að fá undirskrift B. Í kæru gerir kærandi alvarlegar athugasemdir við meðferð sambýliskonu sinnar og að hann hafi ekki fengið neinu ráðið um það að hún hafi verið lögð inn á hjúkrunarheimili. Hann telur aðgerðarleysi lækna þar hafa kostað hana lífið og gagnrýnir að hafa ekki fengið upplýsingar um meðferð hennar.

Í svari Reykjavíkurborgar, dags. 23. júní 2021, við upplýsingabeiðni kæranda segir að umbeðin gögn verði ekki afhent enda sé samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt og eðlilegt sé að fari leynt, nema sá samþykki sem eigi í hlut.

Kærandi kveðst eiga rétt á að vita allan sannleikann frá velferðarsviði Reykjavíkurborgar um það hverjir báru ábyrgð á afdrifum hennar. Það eigi ekki að hlífa fólki sem noti aðstöðu sína til að eyðileggja líf annarra eins og gert hafi verið við hann og sambýliskonu hans. Kærandi óskaði eftir upplýsingum frá velferðarsviði Reykjavíkurborgar vegna þessa þann 20. maí 2021.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Reykjavíkurborg með erindi, dags. 20. júlí 2021, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að Reykjavíkurborg léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn Reykjavíkurborgar barst úrskurðarnefndinni hinn 24. ágúst 2021. Þar segir að Reykjavíkurborg hafi borið að synja beiðni kæranda í heild sinni á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 enda væri um að ræða gögn um einkamálefni látins einstaklings sem sanngjarnt og eðlilegt væri að leynt færu. Þar að auki hefði hluti gagnanna verið vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga og þar með undanþegin afhendingarskyldu. Hvað varðar vitjanir frá heimahjúkrun segir Reykjavíkurborg að slíkar upplýsingar séu skráðar í sjúkraskrár hlutaðeigandi í Sögukerfi Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins. Reykjavíkurborg hafi ekki aðgang að umræddum upplýsingum og séu þær því ekki fyrirliggjandi og þar með ekki afhendingarskyldar, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Þá vekur Reykjavíkurborg athygli á því að kærandi geti óskað eftir upplýsingum um sjálfan sig á grundvelli III. kafla upplýsingalaga og/eða á grundvelli stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Umsögn Reykjavíkurborgar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 25. ágúst 2021, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 1. september 2021, segir að svar Reykjavíkurborgar sé útúrsnúningur og beiðni hans sé hafnað eins og áður. Þá sé sagt að um einkamál látins einstaklings sé að ræða þegar þeir tali um sambýliskonu hans til 24 ára. Að neita honum um svör um afdrif hennar sé ólöglegt. Í athugasemdum fer kærandi yfir veikindi og meðferð sambýliskonu sinnar, líkt og í kæru, en hann segist aldrei hafa fengið svör varðandi þá atburðarás sem átti sér stað í aðdraganda andláts hennar. Það sem hún hafi lent í hafi verið mannrán, það hafi verið framinn glæpur og mannréttindabrot. Þeir sem brjóti mannréttindi á öðrum eigi ekki að fela sig á bak við persónuverndarlög. Kærandi vill að úrskurðarnefndin upplýsi hann um nöfn þeirra aðila sem brutu gegn honum og B. Kærandi sendi úrskurðarnefndinni annað erindi, dags. 18. október 2021, þar sem hann ítrekaði sjónarmið sín og kröfur í málinu.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum hjá Reykjavíkurborg sem varða mál B, látinnar sambýliskonu hans. Synjun Reykjavíkurborgar á beiðni kæranda byggði í fyrsta lagi á því að gögnin væru undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 enda væri um að ræða gögn um einkamálefni látins einstaklings sem sanngjarnt og eðlilegt væri að leynt færu. Þá taldi borgin að hluti gagnanna væri vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga. Að lokum benti Reykjavíkurborg á að upplýsingar um vitjanir frá heimahjúkrun væru skráðar í sjúkraskrár í Sögukerfi Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins. Reykjavíkurborg hefði ekki aðgang að þeim upplýsingum og þær teldust því ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Við meðferð málsins afhenti Reykjavíkurborg úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftirfarandi gögn:

1. Greinargerð – heimaþjónustumat, dags. 19. október 2017.
2. Skýrslu viðbragðsteymis, 17. mars 2020.
3. Dagál – símtal, dags. 13. maí 2020.
4. Svar við umsókn um heimaþjónustu, dags. 13. júlí 2020.
5. Tölvupóstsamskipti, dags. 30. nóvember 2020.
6. Bréf, dags. 2. desember 2020.
7. Dagál – símtal, dags. 3. desember 2020.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni gagnanna en þar er fyrst og fremst um að ræða upplýsingar um þjónustu Reykjavíkurborgar við kæranda og sambýliskonu hans og samskipti kæranda sjálfs við starfsmenn Reykjavíkurborgar vegna þessa. Í greinargerðinni (skjali nr. 1) er fjallað um heilsufar þeirra beggja og heilbrigðisþjónustu sem B var veitt á heimili þeirra. Í skýrslunni (skjali nr. 2) er fjallað um heimilisaðstæður þeirra, þjónustu viðbragðsteymis Reykjavíkurborgar og samskipti starfsmanna við kæranda. Í dagál frá 13. maí 2020 (skjali nr. 3) er fjallað um símtal við kæranda. Í svari við umsókn um heimaþjónustu (skjali nr. 4), er fjallað um þá heimaþjónustu sem samþykkt var að B yrði veitt. Í tölvupóstsamskiptum (skjali nr. 5) er fjallað um húsaleigusamning kæranda og B við Félagsbústaði. Bréf frá þjónustumiðstöð Laugardals og Háaleitis, dags. 2. desember 2020, (skjal nr. 6) varðar ýmis mál tengd fjárhagsstöðu en viðtakandi bréfsins er kærandi sjálfur. Í dagál frá 3. desember 2020 (skjali nr. 7) er fjallað um símtal við kæranda.

Í 1. mgr. 14. gr. segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafi að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Ákvæði 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga hefur verið skýrt svo að undir greinina falli ekki aðeins þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varði hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 895/2020, 898/2020, 903/2020, 910/2020 og 918/2020.

Réttur samkvæmt 1. mgr. 14. gr. takmarkast hins vegar af 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í ákvæðinu segir að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.

Í athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að í aðstæðum líkt og þeim sem uppi eru í máli þessu sé líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggi að baki 9. gr. upplýsingalaga. Þá segir í athugasemdum:

„Aðgangur að gögnum verður því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingum. Aðila verður því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig. Regla 3. mgr. byggist á því að við hagsmunamatið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir eru. Oft verður því að leita álits þess sem á andstæðra hagsmuna að gæta, en yfirlýsing hans um að hann vilji ekki að upplýsingarnar séu veittar er þó ein og sér ekki nægjanleg ástæða til að synja beiðni um upplýsingar.“

Gögnin sem úrskurðarnefndin fékk afhent frá Reykjavíkurborg varða kæranda sjálfan enda er þar beinlínis fjallað um samskipti hans við Reykjavíkurborg, um heilsu hans og heimilisaðstæður, fyrir utan skjal nr. 4 sem varðar heimaþjónustu við B. Þar sem kærandi var sambýlismaður hennar verður það skjal þó einnig talið varða hann með þeim hætti að hann verði talinn hafa sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að upplýsingunum. Því fer um rétt kæranda til aðgangs að gögnunum í heild samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga.

Þá kemur til skoðunar hvort aðgangur hans að gögnunum verði að einhverju leyti takmarkaður á grundvelli 3. mgr. 14. gr. en Reykjavíkurborg vísaði til einkahagsmuna látinnar sambýliskonu kæranda í því sambandi. Úrskurðarnefndin tekur fram að sú vernd sem einstaklingar njóta til friðhelgi einkalífs nær einnig til þeirra sem látnir eru, sbr. t.d. úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 648/2016 og 703/2017. Í þeim gögnum sem úrskurðarnefndin hefur undir höndum eru vissulega upplýsingar um heilsufar og félagslegar aðstæður B sem gætu talist til viðkvæmra upplýsinga um einkamálefni. Hins vegar felur 3. mgr. 14. gr. í sér að vega verður og meta þá hagsmuni sem togast á hverju sinni en ljóst er að í gögnunum sem úrskurðarnefndin hefur fengið afhent eru engar upplýsingar um málefni konunnar sem kærandi hefur ekki nú þegar enda fjallaði hann ítarlega um sömu atriði í kæru sinni til úrskurðarnefndarinnar. Þannig eru ekki fyrir hendi þeir hagsmunir sem 3. mgr. 14. gr., sbr. 9. gr., upplýsingalaga er ætlað að vernda og eru því ekki forsendur til þess að takmarka aðgang kæranda að gögnunum á þeim grundvelli.

Reykjavíkurborg hefur haldið því fram að hluti umbeðinna gagna sé undanþeginn upplýsingarétti kæranda þar sem þau séu vinnugögn, í skilningi 8. gr. upplýsingalaga. Í fylgibréfi með gögnunum sem afhent voru úrskurðarnefndinni var tekið fram að gögn nr. 1-3 og 7 teldust vinnugögn.

Ákvæði 1. mgr. 14. gr. gilda samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins ekki um gögn sem talin eru í 6. gr. upplýsingalaga og samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga eru vinnugögn undanþegin upplýsingarétti. Hugtakið vinnugagn er svo skilgreint í 1. mgr. 8. gr. en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í 2. málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.

Í athugasemdunum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.

Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur til vinnugagna.

Þau skjöl sem Reykjavíkurborg taldi til vinnugagna eru í fyrsta lagi greinargerð vegna heimaþjónustumats, dags. 19. október 2017. Í öðru lagi er um að ræða skýrslu viðbragðsteymis, dags. 7. mars 2020, þar sem heimilisaðstæðum er lýst og samskiptum starfsmanna við kæranda vegna þjónustu þeirra við hann. Að lokum eru tveir „dagálar“, dags. 13. maí og 3. desember 2020, sem eru skráningar á símtölum, þar sem starfsmaður Reykjavíkurborgar hringir í kæranda og skráir efni símtalsins. Þessi gögn fela í raun í sér skráningu og lýsingu á atvikum og staðreyndum en ekki beinlínis undirbúning ákvörðunar. Í gögnunum er ekki fjallað um hugsanleg viðbrögð eða vangaveltur starfsmanna um það hvernig meðferð málsins verði háttað. Þannig geta skjölin ekki talist til vinnugagna í skilningi 8. gr. upplýsingalaga og verður ákvörðun Reykjavíkurborgar því felld úr gildi og lagt fyrir sveitarfélagið að afhenda kæranda umbeðin gögn.

Úrskurðarorð

Reykjavíkurborg ber að veita kæranda, A, aðgang að gögnum sem varða mál látinnar sambýliskonu hans, B, hjá þjónustumiðstöð Laugardals og Háaleitis.

Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson

Sigríður Árnadóttir