1075/2022. Úrskurður frá 31. mars 2022

Hinn 31. mars 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1075/2022 í máli ÚNU 21080001.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 2. ágúst 2021, kærði A, f.h. Ikan ehf., synjun Borgarbyggðar á beiðni hans um aðgang að gögnum sem varða húsnæði í eigu sveitarfélagsins.

Þann 14. apríl 2021 óskaði kærandi eftir gögnum varðandi þá ákvörðun að loka starfsemi og innsigla húsnæði við Brákarbraut 25–27 en hann óskaði einkum eftir gögnum sem sýndu samskipti sveitarstjóra og slökkviliðsstjóra vegna málsins og svo yfirliti yfir gögn úr málaskrá yfir öll erindi sem sveitarfélaginu hefðu borist og það sent frá sér frá 1. nóvember 2020 til 2. apríl 2021, vegna málsins. Beiðnin var ítrekuð og nánar útlistuð með erindum, dags. 19. apríl, 29. apríl og 5. maí 2021. Þegar beiðnunum hafði ekki verið svarað þann 5. júlí 2021 kærði Ikan ehf. afgreiðslutafir til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Nefndin kynnti Borgarbyggð kæruna en þann 15. júlí 2021 svaraði sveitarfélagið því að yfirlit, yfir öll erindi sem sveitarfélaginu hefðu borist, teldist ekki til gagna sem almenningur hefði rétt til aðgangs að, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Önnur umbeðin gögn sem til væru hjá sveitarfélaginu hefðu þegar verið afhent kæranda með erindi slökkviliðsstjóra til kæranda, dags. 23. mars 2021, eða væru þegar aðgengileg á heimasíðu Borgarbyggðar með fundargerðum byggðarráðs Borgarbyggðar. Þá taldi sveitarfélagið sér óheimilt að veita kæranda aðgang gögnum varðandi tilboð sem sveitarfélaginu hefði borist í eignir við Brákarbraut, með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Þar sem kæran laut að afgreiðslutöfum og beiðnin hafði verið afgreidd var málið fellt niður hjá úrskurðarnefndinni.

Kærandi kærði þessa afgreiðslu Borgarbyggðar en hann telur svar sveitarfélagsins bera með sér að ætlunin sé að auka á óreiðu varðandi hvað sé til af gögnum hjá sveitarfélaginu varðandi það mál sem gagnabeiðni beinist að. Borgarbyggð velji að vitna til gagna sem slökkviliðsstjóri Borgarbyggðar eigi að hafa sent kæranda samkvæmt beiðni. Yfir þau gögn sé engin skrá til, eða yfirlit frá sendanda, um hvaða gögn hann hafi sent og hver ekki, þannig að ómögulegt sé að glöggva sig á því um hvaða gögn sé rætt. Slökkviliðsstjórinn í Borgarbyggð sé sjálfstætt stjórnvald og eigi að halda skrá yfir inn komin og send erindi frá embættinu, eigi að hafa sína eigin málaskrá, sem embættið hafi ekki.

Eftir að hafa farið yfir gögnin sem Borgarbyggð afhenti segir kærandi að í ljós hafi komið fjöldi tölvupósta, á milli embættis slökkviliðsstjóra og stjórnsýslu Borgarbyggðar, sem áður hafði verið sagt að væru ekki til eða til afhendingar. Borgarbyggð geti ekki leyft sér að svara með því að vitna til óskilgreindra gagna sem annað stjórnvald hafi afhent. Ekki verði annað séð en markmiðið sé einvörðungu að valda ruglingi og óreiðu. Kærandi kveðst hafa beðið um að fá afrit/útprentun úr málaskrá sveitarfélagsins, svo hann geti glöggvað sig á hvaða gögn séu til og hvaða gögn sé ekki verið að afhenda. Í svari Borgarbyggðar sé vitnað til 5. gr. upplýsingalaga neituninni til stuðnings, þrátt fyrir að í 5. gr. segi í 2. tölul. 2 mgr. að sá er biðji um gögn hjá stjórnvaldi eigi rétt á að fá afrit af dagbókarfærslum sem lúta að gögnum máls og lista yfir málsgögn. Kærandi gerir kröfu um að nefndin úrskurði um aðgang að þeim gögnum og geri stjórnvaldinu að afhenda þau, upplistuð.

Varðandi synjun sveitarfélagsins á beiðni um gögn er lúta að tilboði í eignirnar fer kærandi fram á úrskurð nefndarinnar um hvort stjórnvaldinu sé heimilt að hafna beiðni um umrædd gögn. Varðandi afrit af tölvupóstum, eða af samskiptum við lögmann, eða starfsfólk stjórnsýslu Borgarbyggðar, sem fram kom í svarinu að yrðu afhent segir kærandi að þau hafi í raun ekki verið afhent og fer hann fram á úrskurð nefndarinnar um aðgang að þeim gögnum.

Kærandi segir fleiri dæmi í þeim gögnum sem honum hafi borist þar sem finna megi tölvupóst sem stjórnvaldið sendi en ekki svarið við viðkomandi tölvupósti. Til dæmis í skjali nr. 19 þar sem ekki komi fram dagsetning tölvupósts frá sveitarstýru til tiltekins starfsmanns Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, og ekki svar starfsmanns HMS við beiðni sveitarstýru. Ekkert verði fullyrt um hvort viðkomandi hafi svarað en kærandi vilji láta reyna á það. Hann segir það eiga að koma fram í gögnum samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. 5. gr. upplýsingarlaga, þegar þau verði afhent.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Borgarbyggð með erindi, dags. 3. ágúst 2021, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að sveitarfélagið léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn Borgarbyggðar barst úrskurðarnefndinni hinn 9. september 2021. Þar segir að kærandi geri kröfu um að sveitarfélagið taki saman skrá yfir þau gögn sem þegar hafi verið afhent í hægðarskyni fyrir kæranda. Vegna þessa sé bent á að sveitarfélagið telji sér ekki skylt að vinna sérstaka skrá yfir framangreint þar sem slíkt skjal teljist ekki til fyrirliggjandi gagns, sbr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, enda eigi það að vera kæranda í lófa lagið að hafa sjálfur yfirsýn yfir þau gögn sem hann hafi þegar fengið send frá stofnunum sveitarfélagsins vegna málsins, þ.á m. gögn sem hann hafi fengið frá slökkviliðsstjóra þann 23. mars 2021. Sveitarfélagið telji sér þar með ekki skylt að útbúa nýtt skjal fyrir kæranda í framangreindum tilgangi, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr.

Sveitarfélagið ítrekaði þau sjónarmið sem fram komu í erindinu frá 15. júlí 2021 en afhenti úrskurðarnefndinni í trúnaði útprentun úr málaskrá og afrit af kauptilboðum í umræddar fasteignir. Varðandi samskipti sveitarfélagsins við lögmann þann sem vísað var til í bréfi kæranda segir að þau séu engin umfram það sem þegar hafi verið afhent kæranda. Þá liggi fyrir að kærandi hafi nú fengið öll gögn frá sveitarfélaginu sem varði umrætt mál. Ástæða þess að gögn hafi borist honum frá sveitarstjóra sem slökkviliðsstjóri taldi ekki vera til sé sú að þar sem það hafi ekki þótt svara kostnaði hingað til hafi Slökkvilið Borgarbyggðar ekki haft formlegt málaskrárkerfi til afnota. Þetta hafi valdið því að utanumhald um gögn og samskipti slökkviliðsins hafi að einhverju leyti verið ábótavant. Þetta standi til bóta og fyrirhugað sé að slíkt kerfi verði innleitt á næsta ári.

Umsögn Borgarbyggðar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 9. september 2021, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Engar frekari athugasemdir bárust.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um afgreiðslu Borgarbyggðar á beiðni um gögn sem varða lokun starfsemi og sölu húsnæðis við Brákarbraut sem var í eigu sveitarfélagsins.

Með erindi, dags. 4. apríl 2021, óskaði kærandi m.a. eftir yfirliti úr málaskrá sveitarfélagsins yfir öll erindi varðandi Brákarbraut 25–27 frá 1. nóvember 2020 til 2. apríl 2021. Í svari sveitarfélagsins sagði að slíkt yfirlit teldist ekki til gagna sem almenningur hefði rétt til aðgangs að. Sömuleiðis taldi kærandi óljóst hvaða gögn hann hefði þegar fengið afhent og fór fram á að sveitarfélagið sendi honum lista yfir þau.

Í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að skylt er að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, sé þess óskað, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nær réttur almennings til aðgangs að gögnum til allra gagna sem mál varða, þ.m.t. endurrita af bréfum sem stjórnvald eða annar aðili samkvæmt I. kafla hefur sent, enda megi ætla að þau hafi borist viðtakanda.

Rétturinn nær einnig til dagbókarfærslna sem lúta að gögnum máls og lista yfir málsgögn. Þannig er stjórnvöldum skylt að afhenda yfirlit yfir gögn í málaskrá sem varða tiltekið mál, sé þess óskað, enda getur það gagnast þeim sem hyggst óska eftir gögnum við afmörkun á beiðni sinni, sbr. einnig 3. mgr. 15. gr. laganna. Í 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. er þó tekið fram að stjórnvaldi sé ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn. Lögin leggja þannig ekki þá skyldu á stjórnvöld að útbúa sérstaklega lista yfir gögn sem hafa verið afhent. Samkvæmt þessu ber Borgarbyggð að veita kæranda aðgang að yfirliti yfir gögn í málaskrá sem varða lokun á starfsemi við Brákarbraut 25–27, frá 1. nóvember 2020 til 2. apríl 2021, en sveitarfélaginu verður ekki gert að taka saman sérstakan lista yfir þau gögn sem hafa verið afhent kæranda.

2.

Meðal þeirra gagna sem kærandi óskaði eftir voru tilboð sem Borgarbyggð bárust í fasteignir sveitarfélagsins við Brákarbraut. Sveitarfélagið taldi sér óheimilt að verða við beiðninni og synjaði henni á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.

Í 9. gr. upplýsingalaga er að finna takmörkun á upplýsingarétti almennings vegna einkahagsmuna. Nánar tiltekið kemur fram í 1. málslið greinarinnar að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut eigi. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga segir að í greininni megi finna nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftirfarandi:

Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.

Að því er varðar takmörkun að aðgangi að upplýsingum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, segir í athugasemdunum:

Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál. Aðrar upplýsingar sem geta talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt persónuverndarlögum. Hér undir geta til að mynda fallið upplýsingar um fjármál einstaklinga og upplýsingar sem lúta beinlínis að öryggi þeirra.

Upplýsingar um kauptilboð geta talist varða fjármál einstaklinga. Í því felst þó ekki sjálfkrafa að rétt sé á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga að halda þeim leyndum heldur þarf að meta hvort upplýsingarnar séu þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt gagnvart þeim einstaklingi sem upplýsingarnar varða, að þær lúti leynd. Við matið þarf að vega saman hagsmuni viðkomandi einstaklings af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Einnig þarf að horfa til markmiða upplýsingalaga um aðhald að opinberum aðilum og gegnsæi við meðferð opinberra hagsmuna, sbr. 1. gr. laganna. Þá felur ákvæði 9. gr. í sér undantekningarreglu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings og ber því að túlka hana þröngt.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér gögnin sem sveitarfélagið taldi heyra undir þennan hluta af beiðni kæranda. Annars vegar er um að ræða hefðbundið kauptilboð, dags. 18. febrúar 2021, og hins vegar tölvupóst dags. 22. apríl 2021, þar sem annar aðili lýsir áhuga á að kaupa eignir sveitarfélagsins við Brákarbraut, án þess að formlegt tilboð sé gert. Það er mat nefndarinnar að þessi gögn geti ekki talist veita svo viðkvæmar upplýsingar um fjármál viðkomandi aðila að óheimilt sé að veita aðgang að þeim á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga og verður Borgarbyggð því gert að veita kæranda aðgang að gögnunum.

Í ljósi þeirrar niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að kærandi eigi rétt til þess að fá umrædd gögn afhent á grundvelli hins almenna ákvæðis 5. gr. upplýsingalaga telur nefndin ekki þörf á því að kanna hvort kærandi rétt til einhverra þeirra gagna sem heyra undir beiðnina á grundvelli 14. gr. sömu laga.

3.

Að lokum taldi kærandi að Borgarbyggð hefði ekki afhent önnur umbeðin gögn, svo sem samskipti við lögmann eða starfsfólk stjórnsýslu Borgarbyggðar. Þá taldi kærandi að í einhverjum tilvikum hefðu svör við tölvupóstum sem sveitarfélagið sendi út ekki verið látin fylgja með. Sveitarfélagið ítrekaði hins vegar í umsögn sinni til nefndarinnar að öll önnur gögn sem til væru hefðu þegar verið afhent kæranda ýmist af hálfu sveitarfélagsins eða slökkviliðsstjóra, eða væru þegar aðgengileg á heimasíðu Borgarbyggðar með fundargerðum byggðarráðs. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til þess að rengja þær fullyrðingar Borgarbyggðar.

Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á tiltæku formi. Þegar svo háttar til að gögn eru ekki fyrirliggjandi er ekki um að ræða synjun á aðgangi að gögnum sem kæranleg er til nefndarinnar á grundvelli 1. mgr. 20. gr. laganna. Verður því að vísa þessum hluta kærunnar frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Í tilefni af athugasemdum kæranda um að skráningu slökkviliðsstjóra á gögnum hafi verið ábótavant bendir úrskurðarnefndin á að samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga ber stjórnvöldum, við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn mála og sé ekki að finna í öðrum gögnum þess. Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 27. gr. á það sama við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum máls. Í 2. mgr. 27. gr. segir að stjórnvöld skuli gæta þess að haldið sé til haga mikilvægum upplýsingum, m.a. um samskipti við almenning og önnur stjórnvöld, svo sem með skráningu fundargerða eða minnisblaða.

Í skýringum við 2. mgr. 27. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að ákvæðið feli aðeins í sér áréttingu á ólögfestri skyldu stjórnvalda til að tryggja eðlilega meðferð opinberra hagsmuna. Rétt er að taka fram að það kemur í hlut annarra aðila en úrskurðarnefndarinnar að hafa eftirlit með því hvernig sveitarfélög sinna skyldum sínum um skráningu og vistun gagna. Vísast í þessu sambandi einkum til ráðuneytis sveitastjórnarmála og umboðsmanns Alþingis.

Úrskurðarorð

Borgarbyggð er skylt að veita kæranda, A, f.h. Ikan ehf., aðgang að eftirfarandi gögnum:

• Yfirliti úr málaskrá sveitarfélagsins yfir öll erindi varðandi Brákarbraut 25–27, frá 1. nóvember 2020 til 2. apríl 2021.
• Kauptilboði vegna Brákarbrautar 25, dags. 18. febrúar 2021.
• Tölvupóstsamskiptum vegna viljayfirlýsingar til kaupa á Brákarbraut 25, dags. 22. apríl 2021.

Kæru er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.



Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir