1083/2022. Úrskurður frá 21. júní 2022

Hinn 21. júní 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1083/2022 í máli ÚNU 21090007.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 13. september 2021, kærði A lögmaður, f.h. Drífu ehf., synjun Isavia ohf. um aðgang að gögnum um útboð á aðstöðu í Flugstöð Leifs Eiríkssonar.

Forsaga málsins er rakin í kæru. Isavia hélt árið 2014 ferli (ýmist nefnt útboð, forval eða samkeppni) til þess að afla tilboða í rekstur verslana með tollfrjálsrar vörur á flugvallarsvæðinu í Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Með ferlinu bauð Isavia út leigu (eða greiðslu fyrir sérleyfi) á aðstöðu undir verslunar- og veitingarekstur í húsnæði flugstöðvarinnar. Kærandi tók þátt og átti hæsta tilboðið í rekstur verslunar með útivistarfatnað og minjagripi, en var hafnað. Isavia tók þess í stað tilboði Miðnesheiðar ehf.

Með tölvupósti, dags. 4. ágúst 2021, óskaði kærandi eftir ljósritum af gögnum er vörðuðu alla þá samninga, m.a. viðauka og/eða breytingar á samningum, sem Isavia hefur gert um verslun með útivistarfatnað og minjagripi í Flugstöð Leifs Eiríkssonar frá og með árinu 2014 til þess dags. Meðal annars var óskað eftir samningum sem gerðir höfðu verið við félögin Miðnesheiði ehf., Sjóklæðagerðina hf. og Rammagerðina ehf., þar sem gagnaðili Isavia hefur tekið breytingum síðan upphaflegur samningur var gerður í kjölfar útboðsins. Þá var einnig óskað eftir tilboði Miðnesheiðar ehf. í útboðsferli Isavia, „Commercial Opportunities at Keflavik Airport“, sem hófst árið 2014, ásamt öllum fylgigögnum með tilboðinu.

Með tölvupósti, dags. 11. ágúst 2021, upplýsti Isavia kæranda um að félagið hefði óskað eftir afstöðu þeirra aðila til beiðninnar sem umræddar upplýsingar vörðuðu. Hinn 13. ágúst 2021 sendi Isavia umbeðin gögn með tölvupósti. Í samræmi við athugasemdir Sjóklæðagerðarinnar hf. og Rammagerðarinnar ehf. hefði Isavia ákveðið á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga að fjarlægja viðskiptaáætlun úr þeim gögnum sem veittur væri aðgangur að, sem og persónugreinanlegar upplýsingar starfsmanna umræddra aðila.

Meðal þess sem ekki var afhent var tilboðsblað Miðnesheiðar ehf. og kærandi ítrekaði ósk sína um aðgang að því. Viku síðar, 20. ágúst 2021, sendi Isavia umbeðið skjal en strikað hafði verið yfir upplýsingar sem þar komu fram með vísan til þess að ákvörðunin byggði á afstöðu eiganda upplýsinganna, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.

Með tölvupósti, dags. 20. ágúst 2021, var óskað eftir því við Isavia að félagið endurskoðaði ákvörðun sína um synjun um aðgang að upplýsingunum, m.a. með hliðsjón af aldri upplýsinganna, að upplýsingarnar kæmu óbeint fram í samningunum sem þegar höfðu verið afhentir og að félagið Miðnesheiði ehf. væri ekki lengur til og hefði því ekki hagsmuna að gæta. Isavia var auk þess bent á úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 579/2015 í máli vegna kæru Kaffitárs. Í því máli hefði úrskurðarnefndin leyst úr mjög sambærilegu álitaefni. Engu að síður staðfesti Isavia synjun sína um aðgang kæranda með tölvupósti, dags. 27. ágúst 2021. Rökstuðningur félagsins var svohljóðandi:

Í ákvörðun Isavia ohf. um yfirstrikanir í umbeðnum og afhentum gögnum felst það mat félagsins að yfirstrikaðar og fjarlægðar upplýsingar hafi að geyma mikilvæga og virka hagsmuni þriðja aðila í skilningi 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þá voru umræddar upplýsingar lagðar fram af þriðja aðila sem trúnaðarupplýsingar en til slíkra upplýsinga teljast m.a. upplýsingar um rekstur, einingaverð, fjárhagsmálefni og viðskipti.

Isavia ohf. óskaði eftir afstöðu umræddra þriðju aðila til afhendingar upplýsinganna sem lögðust báðir gegn því að upplýsingar yrðu afhentar þar sem um væri að ræða, að þeirra mati, fjárhags- og viðskiptahagsmuni sem ekki skyldu afhentir samkeppnisaðila.

Isavia lagði mat hagsmunaaðilanna m.a. til grundvallar sjálfstæðri ákvörðun félagins um að yfirstrika og fjarlægja ákveðnar upplýsingar í umbeðnum gögnum áður en þau voru afhent.

Með tölvupósti, dags. 25. ágúst 2021, sendi kærandi aðra beiðni til Isavia um aðgang að gögnum úr ferlinu frá árinu 2014. Nánar tiltekið var óskað eftir ljósritum af gögnum sem vörðuðu allar greiðslur sem Isavia hefur fengið frá Miðnesheiði ehf., eða félögum sem tóku við réttindum og skyldum af því félagi, vegna sérleyfa um verslun með útivistarfatnað og minjagripi í Flugstöð Leifs Eiríkssonar (einnig kallaðar „leigugreiðslur“ fyrir verslunarrými) frá og með árinu 2010 til þess dags. Óskað var eftir því að greiðslur yrðu sundurliðaðar eftir árum, þ.e. greiðslur fyrir hvert ár fyrir sig. Þá var óskað eftir því að greiðslur yrðu sundurliðaðar eftir verslunum; þar sem sami aðili hefði rekið tvær verslanir í flugstöðinni síðustu ár var óskað eftir því að fram kæmi hvað greitt hefði verið fyrir leyfi til að reka hvora verslun fyrir sig. Tekið var fram að beiðnin tengdist fyrri beiðni sama aðila frá 4. ágúst 2021 og varðaði greiðslur sem greiddar höfðu verið á grundvelli þeirra samninga sem beðið var um í þeirri beiðni.

Isavia hafnaði aðgangi að gögnunum með tölvupósti, dags. 1. september 2021, með vísan til þess að félagið teldi umbeðnar upplýsingar innihalda mikilvæga og virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni þriðju aðila í skilningi 9. gr. upplýsingalaga auk þess sem félaginu væri ekki skylt að geyma bókhaldsgögn í svo langan tíma, en umbeðið greiðslutímabil spannaði hátt í ellefu ár. Þá hefðu nefndir þriðju aðilar lagst gegn því að upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni þeirra yrðu afhentir samkeppnisaðila.

Í kæru krefst kærandi aðgangs að eftirfarandi upplýsingum og gögnum um ferli Isavia ohf. sem hófst árið 2014 og nefndist „Commercial Opportunities at Keflavik Airport“:

1. Viðskiptaáætlun sem var hluti af fjárhagslegu tilboði Miðnesheiðar ehf., án útstrikana.
2. Tilboðsblaði Miðnesheiðar ehf., án útstrikana.
3. Öllum greiðslum sem Isavia ohf. hefur fengið frá Miðnesheiði ehf. (eða félögum sem tóku við réttindum og skyldum af því félagi) vegna sérleyfa (leigugreiðslna) um verslun með útivistarfatnað og minjagripi í Flugstöð Leifs Eiríkssonar frá og með árinu 2010 til 25. ágúst 2021. Óskað er eftir því að greiðslur séu sundurliðaðar eftir árum, þ.e. greiðslur fyrir hvert ár fyrir sig. Þá er óskað eftir því að greiðslur séu sundurliðaðar eftir verslunum; þar sem sami aðili hefur rekið tvær verslanir í flugstöðinni síðustu ár er óskað eftir því að fram komi hvað greitt hafi verið fyrir leyfi til að reka hvora verslun fyrir sig.

Kærandi vísar til 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 til stuðnings beiðnum um aðgang að gögnum í útboðsferli Isavia ohf. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi litið svo á að þátttakandi í útboði teljist „aðili máls“ í skilningi 14. gr. þegar hann fari fram á að fá aðgang að útboðsgögnum, þar á meðal gögnum frá öðrum þátttakendum í útboði, sem verða til áður en að til samninga er gengið við tiltekinn bjóðanda. Að öðru leyti, þ.e. eftir það tímamark, fari um upplýsingarétt bjóðanda samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga. Vísast um þetta meðal annars til úrskurða nefndarinnar í málum nr. A-307/2009, A-377/2011, A-407/2012, A-409/2012, A-472/2013, 532/2014, 541/2014 og 570/2015. Úrskurðarnefndin hafi þegar tekið afstöðu til þessara álitaefna vegna innkaupaferlisins sem um ræðir. Nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að þátttakandi í umræddu forvali (útboði) njóti réttar samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga til aðgangs að gögnum, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 579/2015.

Kærandi telur ljóst að hagsmunir umræddra þriðju aðila vegi ekki þyngra en hagsmunir kæranda að fá aðgang að gögnunum, en samkvæmt undanþáguákvæði 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum. Að því er varðar umfjöllun og sjónarmið um fjárhags- eða viðskiptahagsmuni annarra þátttakenda í útboðinu hafi úrskurðarnefndin þegar leyst úr því álitaefni í máli nr. 579/2015 í máli Kaffitárs. Úrskurðurinn fjalli þar um sama útboðsferli og því eigi algerlega sömu sjónarmið við og í því máli. Af rökstuðningi úrskurðarnefndarinnar í fyrrnefndum úrskurði sé ljóst að Isavia ohf. hafi verið óheimilt að undanskilja upplýsingar í tilboðsblaði Miðnesheiðar ehf. með þeim hætti sem gert var í skjalinu sem Isavia sendi hinn 20. ágúst 2021. Auk þess séu upplýsingarnar orðnar enn eldri nú og félaginu Miðnesheiði ehf. hafi verið slitið árið 2019 og því ljóst að hagsmunir félagsins séu einfaldlega ekki til staðar. Þá hafi Isavia ekki rökstutt að hvaða leyti afhending gagnanna myndi leiða til tjóns fyrir þriðju aðila sem gögnin varða. Auk þess séu hagsmunirnir ekki virkir, sbr. orðalag 9. gr. upplýsingalaga, þar sem Miðnesheiði ehf. hafi verið slitið í október árið 2019.

Kærandi hafnar því sjónarmiði Isavia til stuðnings synjun að umbeðnar upplýsingar hafi verið lagðar fram af þriðja aðila sem trúnaðarupplýsingar. Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum sé lögbundinn og hann verði ekki takmarkaður nema á grundvelli ákvæða 6.–10. gr. laganna.

Að lokum leggur kærandi ríka áherslu á að umbeðnar upplýsingar varði ráðstöfun takmarkaðra, opinberra gæða. Með útboðinu hafi Isavia, sem er í 100% eigu ríkisins, boðið út leigu á (sérleyfi fyrir) rekstri í húsnæði Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar, sem er alfarið í eigu íslenska ríkisins. Slík aðstaða sé gríðarlega verðmæt. Kærandi hafi verið meðal þeirra sem gerði tilboð en tilboði Miðnesheiðar ehf. var tekið í stað kæranda. Umbeðnar upplýsingar séu forsenda þess að kæranda sé gert fært að átta sig á því hvernig staðið var að mati tilboða í útboðinu og þar með fullvissað sig um að jafnræði allra þátttakenda hafi verið virt. Líkt og Isavia hafi bent á sé verslunar- og veitingarými í flugstöðinni meðal eftirsóttustu gæða á Íslandi og Isavia úthlutar þessum gæðum fyrir hönd íslenska ríkisins.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Isavia með erindi, dags. 14. september 2021, og félaginu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að félagið léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn Isavia barst úrskurðarnefndinni hinn 28. september 2021. Í henni kemur fram að ákvörðun félagsins að synja kæranda að hluta til um aðgang að gögnum byggist á því mati félagsins að gögnin innihaldi upplýsingar sem varði mikilvæga virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni þriðja aðila í skilningi 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Isavia hafi leitað eftir afstöðu umræddra þriðju aðila, Sjóklæðagerðarinnar ehf. og Rammagerðarinnar ehf. (áður Miðnesheiði ehf.) til afhendingar upplýsinganna, sem hafi lagst gegn því með afgerandi hætti að umræddar upplýsingar yrðu afhentar kæranda enda um að ræða, að þeirra mati, fjárhags- og viðskiptahagsmuni sem ekki skyldu afhentir samkeppnisaðila. Hafi Isavia lagt mat þeirra sem hagsmunaaðila m.a. til grundvallar sjálfstæðri ákvörðun félagsins að synja um afhendingu eða yfirstrika og fjarlægja ákveðnar upplýsingar úr umbeðnum gögnum áður en þau voru afhent kæranda.

Nánar tiltekið byggir Isavia ákvörðun sína um að yfirstrika og fjarlægja hluta upplýsinga úr gögnum sem afhent voru kæranda, sbr. kröfuliði 1 og 2 í kæru, á því að umræddar upplýsingar hafi m.a. að geyma viðskiptaáætlanir og viðkvæmar upplýsingar um tekjur og ýmsa kostnaðarliði vegna fyrirhugaðs rekstrar verslunar í flugstöðinni. Hafi slíkar áætlanir áður að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál talist viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- og samkeppnisstöðu og verið undanskildar upplýsingarétti samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga, sbr. m.a. úrskurð nefndarinnar nr. 709/2017.

Þá hafi umræddar upplýsingar verið veittar Isavia sem trúnaðarupplýsingar í tengslum við útboð sem Isavia efndi til árið 2014 á aðstöðu undir verslunar- og veitingarekstur í húsnæði flugstöðvarinnar í Keflavík. Með vísan til þess og til skýringar á því hvað geti talist trúnaðarupplýsingar telur Isavia að líta skuli til löggjafar um opinber innkaup en viðskiptasamband Isavia við umrædda hagsmunaaðila og eigendur upplýsinganna sem um ræðir, Sjóklæðagerðina ehf. og Rammagerðina ehf. (áður Miðnesheiði ehf.) byggi á því útboði. Í 42. gr. reglugerðar um innkaup aðila er annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu nr. 340/2017 (veitureglugerð), sbr. 17. gr. laga um opinber innkaup, nr. 120/2016, sé beinlíns kveðið á um að kaupanda, í þessu tilviki Isavia, sé óheimilt að láta af hendi viðkvæmar upplýsingar sem fyrirtæki hefur lagt fram sem trúnaðarupplýsingar. Þar komi einnig fram að til viðkvæmra upplýsinga, sem fara skuli með sem trúnaðarupplýsingar, geti talist upplýsingar um rekstur, sértækar tæknilausnir, einingarverð, fjárhagsmálefni og viðskipti og aðrar þær upplýsingar sem skaðað geta hagsmuni fyrirtækisins ef aðgangur er veittur að þeim. Ákvæðið hafi komið fyrst inn í löggjöf um opinber innkaup með lögum nr. 120/2016.

Hvað varðar synjun Isavia á aðgangi að gögnum, sbr. kröfulið 3 í kæru, þá byggir félagið á því að í umbeðnum gögnum sé að finna mikilvægar og viðkvæmar upplýsingar um rekstur og kostnað þriðja aðila enda séu leigugreiðslur þær sem beiðnin nær til veltutengdar og lesa megi úr hverjum reikningi hlutfall af mánaðarlegri veltu aðila. Um sé að ræða virka viðskiptahagsmuni aðila enda reikningar sem gefnir eru út á grundvelli gildandi samningssambands Isavia og umræddra aðila.

Þá sé um að ræða afar umfangsmikla beiðni sem nái allt að tólf ár aftur í tímann en Isavia beri ekki skylda til að geyma bókhaldsgögn í svo langan tíma. Upplýsingar um umbeðnar greiðslur séu ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, heldur að finna á mismunandi stöðum í bókhaldi félagsins og hafi ekki verið teknar saman. Ekki sé því um að ræða fyrirliggjandi gögn sem hægt væri að afhenda án fyrirhafnar en upplýsingalögin leggi ekki þá kvöð á stjórnvöld eða opinbera aðila sem undir lögin falla að búa til eða taka saman ný gögn eða yfirlit, heldur nái aðeins til gagna sem eru til og liggja fyrir á þeim tímapunkti sem beiðni um aðgang er sett fram.

Loks vísar Isavia til þess að Samkeppniseftirlitið hafi talið að móttaka eða miðlun sambærilegra upplýsinga geti falið í sér brot á 10. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005, eða að slíkt geti hið minnsta raskað samkeppni.

Umsögn Isavia fylgdu þau gögn sem kæranda var synjað um aðgang að. Sökum þeirrar afstöðu Isavia að upplýsingar um greiðslur til Isavia teldust ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, heldur að finna á mismunandi stöðum í bókhaldi félagsins, var úrskurðarnefndinni í dæmaskyni aðeins afhentur einn reikningur gefinn út á Miðnesheiði ehf. frá því í mars 2019.

Umsögn Isavia var kynnt kæranda með bréfi, dags. 28. september 2021, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 20. október 2021, er vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. 579/2015, þar sem niðurstaða nefndarinnar hafi verið sú að kærandi í málinu ætti rétt á aðgangi að þeim upplýsingum sem fram komu í fjárhagslegum hluta tillögu annarra þátttakenda í þeim flokki samkeppninnar sem kærandi tók þátt í, þar á meðal upplýsingum um rekstraráætlanir þátttakenda til framtíðar og tilboð þeirra um leigugreiðslur til Isavia. Hafi nefndin byggt á því að kærandi hefði ríka hagsmuni af því að fá aðgang að upplýsingunum sem vörðuðu á verulegan hátt ráðstöfun opinberra gæða sem hann sjálfur sóttist eftir. Þær fjárhagslegu upplýsingar sem varði þetta mál séu af sama toga og í framangreindu máli. Úrskurður nr. 709/2017 hafi ekki þýðingu fyrir þetta mál þar sem kærandi í því máli hafi byggt rétt til aðgangs á 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings, en ekki 14. gr. um upplýsingarétt aðila sjálfs.

Kærandi minnir á að upplýsingarnar séu sjö ára gamlar. Þá sé Miðnesheiði ehf. ekki lengur til og hafi því ekki lengur hagsmuni af leynd. Gögnin, og þar með hagsmunirnir tengist tilboði Miðnesheiðar ehf. í útboðsferli. Þeir hagsmunir framseljist ekki til annarra félaga.

Að því er varði þriðju og síðustu kröfuna sé ljóst að um sé að ræða beiðni um aðgang að upplýsingum um leigugreiðslur sem óheimilt sé að takmarka aðgang að á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga, þrátt fyrir að réttur yrði reistur á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 709/2017, enda sé um að ræða ráðstöfun opinberra hagsmuna. Í umsögninni vísi Isavia til þess að upplýsingarnar séu umfangsmiklar og ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr., enda sé þær að finna á mismunandi stöðum í bókhaldi félagsins og hafi ekki verið teknar saman. Kærandi mótmælir þessu sjónarmiði og telur að gögnin séu fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr., enda óumdeilt að gögnin séu til hjá Isavia og hafi legið fyrir þegar beiðnin var sett fram. Gögnin varði öll sama mál og ættu að vera vistuð á sama stað, undir sama bókhaldslykli eða þess háttar.

Kærandi telur það ekki samrýmast 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga að stjórnvald geti vísað til þess að gögn hafi ekki verið tekin saman ef þau eru engu að síður öll á sama stað. Í slíkri beiðni felist ekki krafa um að stjórnvaldið útbúi eða taki saman ný gögn eða yfirlit. Að taka saman gögn í skilningi laganna vísi til annars konar samantektar en að prenta út alla reikninga sem tengjast tilteknum viðskiptamanni og/eða samningi. Allir reikningar vegna tiltekins samnings teljist gögn í tilteknu máli. Verði hér meðal annars að túlka ákvæðið í samræmi við tilgang laganna og efni upplýsinganna, en þær sýni fram á ráðstöfun opinberra hagsmuna.

Þá vísi Isavia til þess að umbeðin gögn nái tólf ár aftur í tímann og félaginu beri ekki skylda til að geyma bókhaldsgögn svo lengi. Samkvæmt 19. og 20. gr. laga um bókhald, nr. 145/1994, beri bókhaldsskyldum aðilum að varðveita gögn á tryggan og öruggan hátt í sjö ár frá lokum viðkomandi reikningsárs. Kærandi fer ennþá fram á að Isavia veiti aðgang að umbeðnum upplýsingum sem raktar eru í kröfulið þrjú, að minnsta kosti þeim sem liggi fyrir á grundvelli lagaskyldu. Hafi Isavia geymt upplýsingar um umbeðnar greiðslur umfram þann tíma sem áskilinn er í lögum beri félaginu að veita kæranda aðgang að þeim. Séu gögnin fyrirliggjandi þá nægi það eitt og skipti þá engu þótt ekki hafi verið skylt að geyma gögnin svo lengi.

Kærandi hafnar því að veiting aðgangs að umbeðnum upplýsingum gæti falið í sér brot á 10. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005, eða að slíkt geti raskað samkeppni. Þá telur kærandi að trúnaðarskylda samkvæmt 17. gr. laga um opinber innkaup, nr. 120/2016, sbr. 42. gr. reglugerðar nr. 340/2017, standi ekki í vegi fyrir rétti kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum, enda segi beinlínis í athugasemdum um 17. gr. í frumvarpi til laga um opinber innkaup að ákvæðið hafi ekki áhrif á skyldu aðila til að leggja fram gögn samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga, nr. 140/2012, en í því felist m.a. að kaupanda beri að upplýsa um heildartilboðsfjárhæð og samningsfjárhæð vegna innkaupa. Þá segir að allar takmarkanir á almennum upplýsingarétti beri að túlka þröngt enda mikilvægt að gagnsæis sé gætt í opinberum innkaupum.

Niðurstaða

1.

Kærandi krefst í málinu í fyrsta lagi aðgangs að gögnum í tengslum við samkeppni sem Isavia ohf. efndi til árið 2014 til þess að bjóða út leigu á aðstöðu undir verslunar- og veitingarekstur í húsnæði Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar. Óumdeilt er að kærandi hafi verið meðal þeirra sem skilaði inn tillögu um rekstur verslunar með útivistarfatnað og minjagripi og að Isavia hafi gengið til samninga við Miðnesheiði ehf. um reksturinn. Þau gögn sem kærandi óskaði eftir með tölvupósti, dags. 4. ágúst 2021, en var synjað um aðgang að eru viðskiptaáætlun sem var hluti af fjárhagslegu tilboði Miðnesheiðar í samkeppninni, auk tilboðsblaðs sama félags.

Í öðru lagi óskaði kærandi eftir gögnum með tölvupósti, dags. 25. ágúst 2021, um allar greiðslur sem Isavia hefur fengið frá Miðnesheiði eða félögum sem tóku við réttindum og skyldum af því félagi vegna sérleyfa um verslun með útivistarfatnað og minjagripi í Flugstöð Leifs Eiríkssonar frá árinu 2010 fram til 25. ágúst 2021. Óskað var eftir sundurliðun greiðslna eftir árum og eftir verslunum.

Í úrskurði þessum verður aðeins tekin afstaða til fyrrnefndu gagnabeiðninnar og mun úrskurðarnefndin fjalla um síðari beiðnina í sérstökum úrskurði.

Af hálfu kæranda er vísað til 14. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, til stuðnings beiðni hans um aðgang að gögnum. Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Ákvæðið hefur verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Er þessi skýring meðal annars reist á ummælum í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga þar sem fram kemur að með orðalaginu að gagn skuli geyma „upplýsingar um hann sjálfan“ sé vísað til þess að upplýsingar þurfi að varða viðkomandi aðila sérstaklega og verulega umfram aðra. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur litið svo á að þátttakandi í útboði teljist „aðili máls“ í skilningi þessa ákvæðis þegar hann fer fram á að fá aðgang að útboðsgögnum, þar á meðal gögnum frá öðrum þátttakendum í útboði, sem verða til áður en að til samninga er gengið við tiltekinn bjóðanda. Eftir það tímamark fari um upplýsingarétt bjóðanda samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga.

Samkeppni sú sem mál þetta tekur til var ekki hefðbundið útboð, enda leitaði Isavia ekki skriflegra tilboða í verk, vöru eða þjónustu sem fyrirtækið ætlaði sér að kaupa heldur kom það sjálft fram sem leigusali verslunarrýmis. Engu að síður leiða sömu rök til þess að kærandi, sem þátttakandi í umræddri samkeppni, njóti réttar samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga til aðgangs að gögnum eins og þátttakendur í hefðbundnum útboðum. Óumdeilt er að framangreind gögn voru útbúin áður en gerðir voru leigusamningar við tiltekin fyrirtæki á grundvelli samkeppninnar. Í ljósi þessa verður réttur kæranda til aðgangs að gögnunum reistur á 14. gr. upplýsingalaga, en sá réttur er rýmri en samkvæmt 5. gr. sömu laga.

2.

Synjun Isavia á beiðni kæranda um aðgang að viðskiptaáætlun og tilboðsblaði Miðnesheiðar var byggð á 9. gr. upplýsingalaga, en þar að auki voru persónugreinanlegar upplýsingar starfsmanna afmáðar. Af hálfu Isavia kom fram að upplýsingar sem ekki væru afhentar vörðuðu mikilvæga og virka hagsmuni þriðju aðila, auk þess sem þær hefðu verið veittar í trúnaði. Að auki hefðu þeir aðilar lagst gegn afhendingu upplýsinganna. Í samræmi við framangreinda niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að um rétt kæranda til aðgangs að gögnunum fari samkvæmt 14. gr. telur nefndin að synjun Isavia hafi átt að byggjast á 3. mgr. 14. gr. í stað 9. gr. laganna.

Í 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafi jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum kemur fram að kjarni þessa ákvæðis felist í því að vega og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggja að baki 9. gr. upplýsingalaga. Aðgangur að gögnum verði því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Aðila verði því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verði að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig. Regla 3. mgr. byggist á því að við hagsmunamatið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir eru.

Sé litið til 9. gr. upplýsingalaga er samkvæmt greininni óheimilt að veita aðgang að gögnum sem varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila, nema sá samþykki sem í hlut á. Við beitingu ákvæðisins gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.

Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er ætlað að tryggja. Við mat á hagsmunum almennings skiptir almennt verulegu máli hvort og þá að hvaða leyti þær upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opinbers fjár og eigna.

Isavia leitaði afstöðu Sjóklæðagerðarinnar hf. og Rammagerðarinnar ehf. til afhendingar gagnanna. Miðnesheiði ehf. var slitið árið 2019 og tók Rammagerðin þá við öllum rekstri, eignum, skuldum, réttindum og skyldum Miðnesheiðar frá þeim tíma. Rammagerðin er í eigu félagsins Gerði ehf. (áður Rammagerðin Holding ehf.), en það félag var stofnað árið 2016 út úr Sjóklæðagerðinni hf., sem fram að því var móðurfélag Miðnesheiðar og Rammagerðarinnar. Sjóklæðagerðin og Rammagerðin leggjast líkt og að framan greinir gegn afhendingu gagnanna.

Úrskurðarnefndin hefur farið yfir þau gögn og upplýsingar sem kæranda var synjað um aðgang að. Viðskiptaáætlun Miðnesheiðar er sex blaðsíðna skjal. Í henni er að finna viðskiptaupplýsingar fyrir árin 2011–2013, þ.m.t. tekjur og rekstrarkostnað, af rekstri tveggja verslana félagsins í flugstöðinni. Þá er að finna sambærilega áætlun fyrir árið 2014 sem og rekstraráætlun fyrir verslun félagsins í norðurbyggingu flugstöðvarinnar fyrir árin 2015–2018. Upplýsingar á tilboðsblaði Miðnesheiðar sem voru afmáðar eru persónuupplýsingar tengiliðs félagsins, auk tiltekinna fjárhagsupplýsinga.

Það er mat úrskurðarnefndarinnar að framangreindar upplýsingar varði ekki mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Miðnesheiðar með þeim hætti að til greina komi að fella þau undir 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, sbr. 9. gr. sömu laga. Hvorki Isavia né þau félög sem aflað var afstöðu frá hafa rökstutt hvernig afhending upplýsinganna kynni að valda þeim tjóni sem upplýsingarnar varða, hversu mikið það kynni að verða og hversu líklegt það sé að tjón hlytist af. Við þetta mat hefur það einnig þýðingu að upplýsingarnar eru nokkurra ára gamlar og því vandséð hvernig þær kunna að varða virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Rammagerðarinnar, sem samkvæmt framangreindu tók við réttindum og skyldum Miðnesheiðar við slit hins síðarnefnda félags. Vísar nefndin í þessu sambandi til dóms Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 og þeirra sjónarmiða sem þar er lýst um aldur upplýsinga í tengslum við mat á því hvort upplýsingar falli undir 9. gr. upplýsingalaga. Verður að telja að kærandi hafi ríka hagsmuni af því að fá aðgang að upplýsingunum sem varða ráðstöfun opinberra gæða sem hann sjálfur sóttist eftir. Vega þeir hagsmunir að mati úrskurðarnefndarinnar þyngra en hagsmunir þeirra sem upplýsingarnar varða af því að þeim verði haldið leyndum.

Úrskurðarnefndin minnir í þessu samhengi á að þótt sá sem upplýsingar varðar leggist gegn afhendingu þeirra er það sjálfstætt mat opinbers aðila sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga að leggja mat á það hvort skilyrði séu til þess að undanþiggja upplýsingar aðgangi á grundvelli 3. mgr. 14. gr., sbr. 9. gr. laganna. Tilgangur þess að óska eftir afstöðu þess sem upplýsingar varða er að upplýsa málið með fullnægjandi hætti en einnig að gera aðilanum viðvart um að óskað hafi verið eftir upplýsingunum. Slík álitsumleitun getur einnig leitt til þess að sá sem upplýsingar varða samþykki að þær verði gerðar opinberar.

Isavia afmáði nafn og netfang tengiliðar Miðnesheiðar við Isavia, bæði úr viðskiptaáætlun og af tilboðsblaði. Af því tilefni vill úrskurðarnefndin árétta að samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, takmarka lögin ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem mælt er fyrir um í upplýsingalögum. Af ákvæðinu verður dregin sú ályktun að reglur upplýsingalaga um aðgang að upplýsingum teljist vera sérreglur sem gangi framar ákvæðum laga nr. 90/2018. Í þessu felst að falli beiðni um aðgang að gögnum undir ákvæði upplýsingalaga, þá takmarka ákvæði persónuverndarlaga ekki upplýsingaréttinn, heldur verða takmarkanir aðeins byggðar á ákvæðum 6.–10. gr. upplýsingalaga eða eftir atvikum sérstökum ákvæðum um þagnarskyldu. Úrskurðarnefndin telur samkvæmt þessu að Isavia hafi ekki verið heimilt að afmá framangreindar upplýsingar um tengilið Miðnesheiðar, þar sem hvorki upplýsingar um nafn né netfang viðkomandi tengiliðs verða réttilega heimfærðar undir takmörkunarákvæði upplýsingalaga í því samhengi sem þær birtast í umbeðnum gögnum.

Af hálfu Isavia hefur verið vísað til þess að framangreindar upplýsingar hafi verið gefnar í trúnaði. Úrskurðarnefndin minnir á að aðili sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga getur ekki heitið þeim trúnaði sem veitir því upplýsingar og takmarkað með því aðgang almennings að gögnum samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga í víðtækari mæli en leiðir af 6.–10. gr. upplýsingalaga. Trúnaði verður ekki heitið þegar gögnum er veitt viðtaka nema ótvírætt sé að upplýsingarnar, sem þau hafa að geyma, falli undir eitthvert af undanþáguákvæðum 6.–10. gr. upplýsingalaga eða sérstök lagaákvæði um þagnarskyldu.

Isavia vísar í þessu samhengi til 42. gr. reglugerðar nr. 340/2017, sbr. 17. gr. laga um opinber innkaup, nr. 120/2016, varðandi skilgreiningu á því hvaða upplýsingar kunni að teljast trúnaðarupplýsingar.

Úrskurðarnefndin telur að atriði sem talin eru upp í lögunum og reglugerðinni kunni að falla undir upplýsingar sem óheimilt er að afhenda á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, sbr. 9. gr. sömu laga. Hins vegar telur nefndin að þær upplýsingar sem kæranda hefur verið synjað um í máli þessu heyri ekki þar undir, enda er það niðurstaða nefndarinnar að það sé ekki til þess fallið að skaða hagsmuni þeirra fyrirtækja sem upplýsingarnar varða ef aðgangur er veittur að þeim. Þá verður ekki hjá því komist að benda á að lög nr. 120/2016 tóku gildi 29. október 2016 en af 2. mgr. 123. gr. laganna leiðir að þau gilda einungis um opinber innkaup sem áttu sér stað eftir gildistöku laganna.

Isavia nefnir að Samkeppniseftirlitið hafi talið að móttaka eða miðlun sambærilegra upplýsinga geti falið í sér brot á 10. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005, eða að slíkt geti hið minnsta raskað samkeppni. Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að réttur til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum hjá aðila sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga, líkt og Isavia gerir óumdeilanlega, verður ekki takmarkaður nema á grundvelli ákvæða 6.–10. gr. upplýsingalaga, eða ef sérstök þagnarskylduákvæði í öðrum lögum girða fyrir að heimilt sé að afhenda gögnin, sbr. gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Ljóst er að hið síðara á ekki við í máli þessu; 10. gr. samkeppnislaga, er lýtur að banni við ólögmætu samráði, telst ekki vera sérstakt þagnarskylduákvæði.

Á hinn bóginn kann að vera gagnlegt að líta til sjónarmiða um beitingu 10. gr. samkeppnislaga við mat á því hvort gögn skuli undanþegin aðgangi almennings á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, sbr. 9. gr. sömu laga, enda leggur hin síðarnefnda grein bann við afhendingu upplýsinga um viðskiptahagsmuni lögaðila á borð við viðkvæmar upplýsingar um samkeppnisstöðu hans. Úrskurðarnefndin hefur í þessu máli litið til þess við mat sitt hvort birting gagnanna kynni að raska samkeppnisstöðu þeirra fyrirtækja sem gögnin varða, eða raskað eðlilegri samkeppni að öðru leyti. Telur nefndin að birting gagnanna sé ekki til þess fallin að raska samkeppnishagsmunum verði kæranda heimilaður aðgangur að þeim.

Loks er óhjákvæmilegt að líta til þess að Isavia er opinbert hlutafélag. Sú samkeppni sem Isavia efndi til árið 2014 fól í sér ráðstöfun takmarkaðra gæða í eigu hins opinbera, og því mikilvægt að um ferlið ríki gagnsæi. Þá þurfa lögaðilar sem eiga í viðskiptum við hið opinbera hverju sinni að vera búnir undir það að upplýsingar um þeirra starfsemi verði gerðar opinberar, innan þeirra marka sem upplýsingalög setja, þótt það kunni að valda þeim einhverju óhagræði. Hefur það margsinnis verið staðfest í úrskurðarframkvæmd nefndarinnar.

Í ljósi alls framangreinds telur úrskurðarnefndin að Isavia hafi ekki verið heimilt að synja kæranda um aðgang að viðskiptaáætlun og tilboðsblaði Miðnesheiðar. Verður Isavia því gert að afhenda kæranda þau gögn.

Úrskurðarorð

Isavia ohf. er skylt að afhenda A lögmanni, f.h. Drífu ehf., viðskiptaáætlun sem var hluti af fjárhagslegu tilboði Miðnesheiðar ehf. og tilboðsblað Miðnesheiðar ehf. vegna samkeppni Isavia frá 2014 sem bar heitið „Commercial Opportunities at Keflavik Airport“.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir