1087/2022. Úrskurður frá 12. júlí 2022
Hinn 12. júlí 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1087/2022 í máli ÚNU 21120003.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 8. desember 2021, kærði A synjun Borgarbyggðar, dags. 1. desember sama ár, á beiðni hans um aðgang að skýrslu eftirlitsmanns með framkvæmdum við grunnskólann í Borgarnesi vegna vandamála sem komu upp á verktíma vegna hönnunar verksins. Synjun Borgarbyggðar var á því byggð að skýrslan væri undanþegin aðgangi almennings á grundvelli 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, þar sem segir að bréfaskipti við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað séu undanþegin upplýsingarétti.
Í kæru kemur fram að framkvæmdir við grunnskólann í Borgarnesi hafi farið langt fram úr kostnaðaráætlun og að almenningur eigi rétt á að fá að vita um hvað málið snýst.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Borgarbyggð með erindi, dags. 8. desember 2021, og sveitarfélaginu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Borgarbyggð léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.
Umsögn Borgarbyggðar barst úrskurðarnefndinni hinn 20. desember 2021. Í henni kemur fram að skýrslunnar hafi verið aflað til undirbúnings réttarágreiningi/dómsmáli vegna hönnunargalla á byggingu grunnskólans í Borgarnesi. Var þess óskað af hálfu sveitarfélagsins að eftirlitsmaður með framkvæmdinni tæki saman skýrslu vegna hönnunarmistaka á verktíma, sem nýtt yrði við gerð kröfubréfs gagnvart þeim sem gerðu mistökin. Borgarbyggð telji að því sé heimilt að hafna aðgangi að skýrslunni því að öðrum kosti gæti það leitt til réttarspjalla gagnvart sveitarfélaginu ef gagnaðili þess fengi aðgang að skýrslunni á þessu stigi málsins. Í umsögn Borgarbyggðar er bent á að gildissvið 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga sé víðtækara en að einungis komi til greina að takmarka rétt til aðgangs að upplýsingum um dómsmál, heldur komi annar réttarágreiningur einnig til greina.
Umsögn Borgarbyggðar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 20. desember 2021, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Athugasemdir kæranda bárust daginn eftir. Í þeim er lögð áhersla á það hve langt fram úr kostnaðaráætlun verkið hafi farið og að bæjarbúar Borgarbyggðar eigi rétt til aðgangs að skýrslunni þar sem framkvæmdir við grunnskólann feli í sér ráðstöfun á opinberu fé.
Úrskurðarnefndin aflaði viðbótarskýringa frá Borgarbyggð með erindi, dags. 13. mars 2022. Var m.a. óskað eftir upplýsingum um stöðu málsins og hvort fyrir lægi í hvers konar farveg málið yrði lagt gagnvart þeim sem að sögn sveitarfélagsins gerðu umrædd mistök. Í svari Borgarbyggðar, dags. 4. apríl 2022, kom fram að senn yrði sent kröfubréf til hönnuða vegna þessa réttarágreinings.
Með erindi til Borgarbyggðar, dags. 8. júní 2022, aflaði úrskurðarnefndin frekari viðbótarskýringa frá sveitarfélaginu. Í fyrirspurninni var í fyrsta lagi óskað eftir upplýsingum um aðkomu og hlutverk eftirlitsmanns sveitarfélagsins með framkvæmdinni, hvort viðkomandi hefði verið eftirlitsmaður með framkvæmdinni frá því þær hófust svo og hvort fyrir lægi samningur eða annað samkomulag um það. Í öðru lagi var spurt hvort fyrir lægju gögn sem vörðuðu beiðni sveitarfélagsins um ritun minnisblaðs eftirlitsmannsins, svo sem samningur um það sérstaklega eða önnur samskipti er gætu varpað ljósi á hlutverk eftirlitsmannsins að þessu leyti. Ef svo væri, var óskað eftir afriti af þeim gögnum. Í þriðja lagi var óskað eftir útskýringum á því að hvaða leyti umbeðið minnisblað innihéldi annars vegar sérfræðiráðgjöf til sveitarfélagsins og hins vegar umfjöllun um atvik málsins. Í svari Borgarbyggðar, dags. 5. júlí 2022, kom fram að viðkomandi hefði verið eftirlitsmaður framkvæmdarinnar og fylgdi svarinu afriti af samningi sveitarfélagsins við hann. Beiðni um ritun minnisblaðsins hefði verið lögð fram á fundi í maí 2021 þar sem óskað hefði verið eftir því að eftirlitsmaðurinn skilaði skýrslu til þess að undirbúa kröfugerð/viðræður við verktakann. Þá kom fram í svari Borgarbyggðar að sveitarfélagið teldi ekki mögulegt að greina nákvæmlega á milli þess hvað væri sérfræðiráðgjöf og hvað umfjöllun atvik máls í umbeðnu minnisblaði enda fléttuðust saman lýsing málsatvika og sérfræðileg ráðgjöf um málið í því.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að skýrslu eftirlitsmanns með framkvæmdum við grunnskólann í Borgarnesi vegna vandamála sem komu upp á verktíma vegna hönnunar verksins. Synjun Borgarbyggðar er byggð á 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Í ákvæðinu kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram eftirfarandi:
Hér að baki býr það sjónarmið að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig er aflað komist til vitundar gagnaðila. Ber að túlka ákvæðið þannig að það tryggi að hið opinbera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.
Ákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga var breytt með lögum nr. 72/2019 og gildissvið þess útvíkkað svo það tæki auk dómsmála til annars réttarágreinings. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að fyrrnefndum breytingarlögum segir um þetta:
Í ljósi þess að ýmiss konar réttarágreiningur hins opinbera er útkljáður með öðrum hætti en málshöfðun fyrir dómi, til að mynda fyrir sjálfstæðum úrskurðarnefndum, þykir rétt að breyta orðalagi 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þannig að opinberir aðilar geti átt samskipti við sérfræðinga í tengslum við slíka málsmeðferð án þess að gagnaðili fái aðgang að þeim. Ítreka skal að verði frumvarpið að lögum verður áfram gerð sú krafa að undanþágunni verði aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni en ekki um álitsgerðir eða skýrslur sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.
Þá segir:
Opinberir aðilar hafa augljósa hagsmuni af því að geta átt samskipti við sérfræðinga, t.d. lögmenn, í tengslum við slíka málsmeðferð án þess að gagnaðili fái aðgang að upplýsingum um þau. Þó ber að árétta að undanþáguna bæri að skýra þröngri lögskýringu með hliðsjón af meginreglu um upplýsingarétt almennings eins og aðrar undanþágur og takmörkunarheimildir upplýsingalaga. Henni yrði þannig aðeins beitt um upplýsingar um samskipti sem verða gagngert til í tengslum við réttarágreining sem er til meðferðar hjá lög- eða samningsbundnum úrskurðaraðila eða til greina kemur að vísa til slíkrar meðferðar. Með hliðsjón af 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga verður líka að gera þá kröfu að aðgangur að umbeðnum upplýsingum myndi að öllum líkindum leiða til skerðingar á réttarstöðu hins opinbera aðila sem um ræðir.
Orðalag ákvæðisins og athugasemdir þar að lútandi í greinargerð benda ekki til þess að gerð sé krafa um að bréfaskiptin eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi umboðsmanns Alþingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu sambærilegs ákvæðis í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði á milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur. Í fyrrgreindu bréfi umboðsmanns sagði enn fremur að nægilegt væri að beiðni stjórnvalds um álit sérfróðs aðila væri sett fram í tilefni af framkominni kröfu aðila máls um skaðabætur þar sem lagt er til grundvallar að leitað verði til dómstóla fallist stjórnvald ekki á kröfuna.
Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið nauðsynlegt að bréfaskipti stjórnvalds við sérfróðan aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála. Þá tekur undanþágan samkvæmt framansögðu einnig til réttarágreinings sem lagður er í annan farveg, t.d. fyrir sjálfstæðri úrskurðarnefnd, eða þegar til greina kemur að leggja ágreining í slíkan farveg.
Sem fyrr segir byggir synjun Borgarbyggðar á afhendingu minnisblaðs varðandi útboðsgögn og verkteikningar vegna framkvæmda við grunnskóla í Borgarnesi á 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Til þess að undanþáguheimildin geti átt við þarf í fyrsta lagi að vera fullnægt skilyrði ákvæðisins að um sé að ræða bréfaskipti við sérfróða aðila og í öðru lagi þurfa þau bréfaskipti að vera í tengslum við réttarágreining, til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað.
Ekki er deilt um það í málinu að framkvæmd sú sem minnisblaðið fjallar um kann að leiða til dómsmáls eða annars réttarágreinings. Hins vegar kemur til skoðunar hvort umbeðið minnisblað fullnægi því skilyrði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga að vera „bréfaskipti við sérfróða aðila í tengslum við“ þann ágreining. Hvorki af texta ákvæðisins í upplýsingalögum né lögskýringargögnum að baki þeim er að finna lýsingu á því hvað felst í „bréfaskiptum við sérfróða aðila“. Í áður tilvitnuðum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 72/2019 eru þó tekin dæmi um samskipti við lögmenn í þessum efnum. Samkvæmt þessu er ekki hægt að útiloka að aðrir sérfræðingar en lögmenn geti fallið undir gildissvið 3. tölul. 6. gr. laganna.
Við mat á því hvort bréfaskipti við sérfróða aðila falli í reynd undir undanþágureglu 3. tölul. 6. gr. hefur úrskurðarnefndin í framkvæmd m.a. litið til þess hvort gögn geymi mat á því hvort höfða skuli dómsmál vegna réttarágreinings eða greiningu á slíkum ágreiningi. Þá hefur verið litið til þess hvort um sé að ræða könnun á réttarstöðu aðila vegna nærliggjandi möguleika á málshöfðun.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér gögn málsins. Um er að ræða skýrslu á sex blaðsíðum frá verkfræðistofunni Víðsjá, unna af eftirlitsmanni með framkvæmdum við grunnskólann í Borgarnesi vegna vandamála sem komu upp á verktíma vegna hönnunar verksins. Í skýrslunni er framvinda verksins rakin og tilgreind ýmis atriði sem út af brugðu að mati eftirlitsmannsins. Einkum er um að ræða lýsingu á atvikum og samskiptum verkkaupa og verktaka.
Úrskurðarnefndin fær ekki séð að hið umbeðna gagn feli í sér sérfræðilega álitsgerð um réttarstöðu sveitarfélagsins vegna réttarágreinings eða dómsmáls sem hafi verið höfðað. Þá verður ekki talið að um sé að ræða könnun á réttarstöðu sveitarfélagsins við mat á því hvort slíkt mál skuli höfðað eða vegna krafna sem hafi verið hafðar uppi við sveitarfélagið af öðrum. Með hliðsjón af þessu og efni hins umbeðna gagns fær úrskurðarnefndin heldur ekki séð að það myndi raska jafnræði aðila í mögulegu ágreiningsmáli að þessar upplýsingar yrðu gerðar opinberar á þessu stigi. Nefndin bendir jafnframt á að samkvæmt bókun á fundi byggðarráðs Borgarbyggðar hinn 18. nóvember 2021 þar sem skýrslan var til umfjöllunar var sveitarstjóra falið að kynna hana þeim er komu að hönnun mannvirkisins. Nefndin fær þannig ekki annað séð en að gagnið hafi nú þegar verið afhent aðila utan sveitarfélagsins sem jafnframt kann að eiga andstæðra hagsmuna að gæta í mögulegu ágreiningsmáli. Þá hefur Borgarbyggð ekki skýrt nánar með hvaða hætti það kunni að valda sveitarfélaginu réttarspjöllum verði gagnið gert opinbert á þessu stigi.
Nefndin áréttar að ákvæði 3. tölul. 6. gr. felur í sér undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings og ber því að túlka ákvæðið þröngri lögskýringu. Í því ljósi og þar sem nefndin fær samkvæmt framansögð ekki séð að afhending umbeðinnar skýrslu muni leiða til skerðingar á réttarstöðu sveitarfélagsins fellst nefndin ekki á að heimilt hafi verið að synja kæranda um aðgang að umbeðnu minnisblað, dags. 15. ágúst 2021, með vísan til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Borgarbyggðar, dags. 1. desember 2021, er felld úr gildi. Borgarbyggð er skylt að veita A aðgang að minnisblaði, dags. 15. ágúst 2021, vegna framkvæmda við grunnskólann í Borgarnesi.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir