1089/2022. Úrskurður frá 12. júlí 2022

Hinn 12. júlí 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1089/2022 í máli ÚNU 22010003.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 3. janúar 2022, kærði A hrl., f.h. Heilsugæslunnar Höfða ehf., ákvörðun Sjúkratrygginga Íslands (hér eftir einnig SÍ) um að synja beiðni kæranda um aðgang að tveimur minnisblöðum sem vörðuðu framkvæmd samninga SÍ við einkareknar heilsugæslustöðvar.

Í kæru kemur fram að kærandi og SÍ hafi gert með sér samning á árinu 2016 um rekstur kæranda á heilsugæslu í Reykjavík. Kærandi sendi SÍ erindi hinn 14. apríl 2021 þar sem óskað var eftir fundi með starfsfólki stofnunarinnar til þess að ræða nánar tilgreind atriði í tengslum við þjónustusamning við kæranda og efndir hans auk annarra atriða. Erindið var ítrekað 28. apríl og 17. maí 2021. Stofnunin hafi ekki orðið við beiðni kæranda um fund en með erindi stofnunarinnar hinn 19. maí 2021 hafi hins vegar verið upplýst að stofnunin hafi haldið fund með heilbrigðisráðuneytinu þar sem farið hefði verið yfir minnisblað SÍ sem byggði á upplýsingum m.a. frá kæranda auk þess sem stofnunin hefði tekið saman viðbótarupplýsingar sem sendar hefðu verið ráðuneytinu. Í kjölfarið óskaði kærandi eftir aðgangi að umræddu minnisblaði auk þeirra viðbótarupplýsinga sem tilgreindar voru í erindi stofnunarinnar. Með ákvörðun SÍ, dags. 6. desember 2021, var beiðni kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum hafnað með vísan til 5. og 3. tölul. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Kærandi reisir rétt sinn til aðgangs að þessum gögnum á 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Leggur kærandi áherslu á að meginregla laganna sé skýr um að skylt sé að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum auk þess sem umbeðin gögn varði brýna hagsmuni kæranda.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt SÍ með erindi úrskurðarnefndarinnar, dags. 4. janúar 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að SÍ létu úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn SÍ, dags. 21. janúar 2022, kemur fram að málið varði tvö minnisblöð, dags. 13. apríl og 7. júní 2021, sem stofnunin hafi sent heilbrigðisráðuneytinu og varði framkvæmd samninga SÍ við einkareknar heilsugæslustöðvar. Í umsögninni kemur fram að minnisblöðin snerti framkvæmd núgildandi samnings og verði nýtt í tengslum við fyrirhugaðar samningaviðræður SÍ við kæranda og aðra einkaaðila sem veiti sömu þjónustu. Í ljósi þess telji stofnunin sér ekki stætt á að afhenda umrædd minnisblöð í heild eða hluta. Verulegir hagsmunir séu í húfi fyrir ríkið þar sem samningarnir séu fjármagnaðir úr sameiginlegum sjóðum landsmanna. Opinberun slíkra skjala geti haft áhrif á samningastöðu ríkisins í fyrirhuguðum samningaviðræðum en samningar renni út í lok febrúar 2022. SÍ geri samninga við veitendur heilbrigðisþjónustu í umboði heilbrigðisráðherra og samkvæmt stefnumörkun hans á hverjum tíma. Slíkt kalli á náið samstarf þessara aðila. Í umsögninni segir enn fremur að það sé mat stofnunarinnar að hagsmunir ríkisins af að opinbera ekki umræddar upplýsingar áður en samningum verði náð séu ríkari en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að þeim upplýsingum.

Umsögn SÍ var kynnt kæranda hinn 26. janúar 2022 og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 9. febrúar sama ár, eru áréttaðar þær kröfur og þau sjónarmið sem fram komu í kæru um rétt kæranda til aðgangs að gögnum. Leggur kærandi áherslu á að fram hafi komið í samskiptum kæranda og SÍ að umbeðin minnisblöð hafi verið rituð í tilefni af fyrirspurn kæranda til stofnunarinnar og send heilbrigðisráðuneytinu til upplýsingar. Megi ætla að í minnisblöðunum felist svör við fyrirspurnum kæranda en stofnunin hafi ekki enn svarað fyrirspurn kæranda.

Í athugasemdum kæranda segir enn fremur að SÍ beri að lögum að tryggja einkaaðilum og opinberum aðilum sömu samkeppnisstöðu og að jafnræðis sé gætt í samningum við þá aðila. Því sé rangt og órökstutt að ekki megi upplýsa um efni minnisblaðanna vegna ætlaðra hagsmuna íslenska ríkisins í tengslum við fyrirhugaðar samningaviðræður við kæranda og aðra einkaaðila, sem sömu þjónustu veiti. Þvert á móti sé brýnt að leynd ríki ekki um efni samninga íslenska ríkisins við einstaka einkaaðila enda skuli samningar sem þeir vera gegnsæir og öllum ljósir.

Kærandi mótmælir því að 3. og 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga geti verið grundvöllur synjunar á beiðni kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum. Telur hann minnisblöðin ekki varða mikilvæga efnahagslega hagsmuni íslenska ríkisins í skilningi 3. tölul. 10. gr. laganna. Þá telur kærandi túlkun SÍ á 5. tölul. 10. gr. laganna vera ranga enda verði ekki annað ráðið af umsögn SÍ en að stofnunin telji ákvæðið fela í sér að aðilar sem falla undir gildissvið laganna hafi frjálst mat um það hvort rétt sé að veita aðgang að gögnum. Yrði sú túlkun lögð til grundvallar væri í öllum tilvikum heimilt að neita afhendingu gagna með vísan til ætlaðra og ríkari hagsmuna ríkisins.

Með erindi til SÍ, dags. 8. júní 2022, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir upplýsingum um hvort þeim ráðstöfunum sem synjun stofnunarinnar réttlættist af væri lokið. Ef þeim væri ekki lokið var óskað eftir upplýsingum um stöðu málsins. Í svari stofnunarinnar, dags. 14. júní s.á., var upplýst að aðilar hefðu komist að samkomulagi um að framlengja samninginn sem var í gildi til 31. júlí 2022. Þar sem samningaviðræður aðila myndu samkvæmt því halda áfram teldi stofnunin þau sjónarmið sem lögð hefðu verið til grundvallar synjun umbeðinna gagna enn eiga við.

Niðurstaða

1.

Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að tveimur minnisblöðum, dags. 13. apríl og 7. júní 2021, sem tekin voru saman og rituð af hálfu SÍ og send heilbrigðisráðuneytinu í tengslum við fyrirhugaðar samningaviðræður ríkisins við einkareknar heilsugæslustöðvar.

Réttur kæranda til aðgangs að minnisblöðunum er reistur á 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en samkvæmt ákvæðinu er aðilum sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna.

Ákvörðun SÍ um að synja beiðni kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum byggist á 5. tölul. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga og 3. tölul. sömu greinar laganna. Af hálfu SÍ er vísað til þess að umrædd gögn snerti framkvæmd þjónustusamnings SÍ við kæranda og aðrar einkareknar heilsugæslustöðvar og verði nýtt í tengslum við fyrirhugaðar samningaviðræður þessara aðila. Verulegir hagsmunir séu í húfi fyrir ríkið þar sem samningarnir séu fjármagnaðir úr sameiginlegum sjóðum landsmanna. Opinberun slíkra skjala geti haft áhrif á samningastöðu ríkisins í fyrirhuguðum samningaviðræðum.

2.

Í 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er fjallað um takmarkanir á aðgangi almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist vegna fyrirhugaðra ráðstafana eða prófa á vegum hins opinbera ef þau yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri, væru þau á almannavitorði.

Í athugasemdum við ákvæði 10. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að heimild 10. gr. til að takmarka aðgang almennings og fjölmiðla að gögnum sé bundin því skilyrði að gögnin sjálf hafi að geyma upplýsingar um þá hagsmuni sem njóta eigi verndar. Ef í gögnunum sé jafnframt að finna upplýsingar sem ekki snerti þessa hagsmuni sé stjórnvaldi almennt skylt að veita aðgang að þeim hluta þeirra, sbr. 7. gr.

Um orðasambandið „fyrirhugaðar ráðstafanir“ í 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga segir eftirfarandi í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögunum:

Markmið þessa ákvæðis er að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera. Með ráðstöfunum á vegum ríkis og sveitarfélaga er m.a. átt við fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum, svo sem aðgerðir í gjaldeyrismálum, skattamálum, tollamálum og öðrum málum er varða tekjuöflun hins opinbera. Ákvæði þetta getur þannig í sumum tilvikum verndað sömu hagsmuni og ákvæði 3. tölul. Hér undir falla einnig ráðstafanir sem ætlað er að tryggja öryggi, svo sem fyrirhugaðar eftirlitsaðgerðir lögreglu og annarra yfirvalda í þágu umferðaröryggis. Enn fremur er heimilt samkvæmt þessum tölulið að takmarka aðgang almennings að gögnum sem lúta að fyrirhuguðum ráðstöfunum í kjaramálum starfsmanna ríkis og sveitarfélaga til þess að tryggja jafnræði í kjarasamningum hins opinbera og viðsemjenda þess. Undanþágunni verður einnig beitt í tengslum við hagræðingu og breytingu í rekstri opinberra stofnana og fyrirtækja.

Þá segir enn fremur:

Ákvæðið gerir ráð fyrir því að stjórnvald meti sjálfstætt í hverju tilviki hverjar afleiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir. Séu líkur á því að árangur skerðist, þótt ekki sé nema að litlu leyti, mundi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heimilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli þessa ákvæðis. Þegar þær ráðstafanir eru afstaðnar sem 5. tölul. tekur til er almenningi heimill aðgangur að gögnunum nema aðrar takmarkanir samkvæmt lögunum eigi við, sbr. 12. gr. frumvarpsins. Með vísun til annarra takmarkana samkvæmt lögunum er vísað til þess að þau kunni að innihalda upplýsingar um einkamálefni manna eða önnur atriði sem leynt eiga að fara af öðrum ástæðum en 10. gr. frumvarpsins tekur til.

Umrædd takmörkun er undantekning frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 5. gr. laganna um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra þröngt. Með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ er vísað til þess að beiðni um upplýsingar verður ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingunum myndi skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðunum. Þá skal á grundvelli 2. tölul. 1. mgr. 12. gr. upplýsingalaga veita aðgang að þeim gögnum sem 5. tölul. 10. gr. tekur til jafnskjótt og ráðstöfunum eða prófum er að fullu lokið nema aðrar takmarkanir samkvæmt lögunum eigi við.

Úrskurðarnefndin hefur farið yfir þau gögn sem kæranda var synjað um aðgang að. Annars vegar er um að ræða minnisblað vegna einkarekinna heilsugæslustöðva, dags. 13. apríl 2021, og hins vegar minnisblað, dags., 7. júní, sem ber yfirskriftina „Nokkrir viðbótarpunktar í framhaldi af fundi með HRN 12. maí 2021“. Í minnisblaðinu frá 13. apríl 2021 eru raktar ýmsar athugasemdir sem settar hafa verið fram af hálfu forsvarsmanna einkarekinna heilsugæslustöðva án þess að tilgreint sé frá hvaða stöðvum einstakar athugasemdir stafa. Tilgangur minnisblaðsins virðist vera að upplýsa heilbrigðisráðuneytið um framkomnar athugasemdir og óska eftir fundi með ráðuneytinu um þær. Við athugasemdirnar eru ritaðar frekari skýringar og viðbrögð SÍ til ráðuneytisins. Síðara minnisblaðið frá 7. júní sama ár er tekið saman í kjölfar fundar SÍ og ráðuneytisins þar sem efni fyrra minnisblaðsins var rætt. Eru þar rakin frekari sjónarmið SÍ til málsins.

Sem fyrr segir kemur fram í umsögn SÍ að opinberun umbeðinna gagna „gæti haft áhrif á samningastöðu ríkisins í fyrirhuguðum samningaviðræðum“ við kæranda og aðrar einkareknar heilsugæslustöðvar. Hvorki í ákvörðun sinni til kæranda né í umsögn stofnunarinnar í tilefni af kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að finna frekari rökstuðning eða skýringar á því hvernig afhending og birting viðkomandi gagna gæti orðið þess valdandi að þær ráðstafanir sem fjallað er um í gögnunum yrðu þýðingarlausar eða skiluðu ekki tilætluðum árangri. Úrskurðarnefndin hefur yfirfarið gögnin og telur vandséð hvernig afhending gagnanna gæti haft þau áhrif sem 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga áskilur. Verður ekki séð að sú ráðstöfun, þ.e. þær samningaviðræður sem eru grundvöllur synjunar stofnunarinnar, verði þýðingarlaus eða skili ekki tilætluðum árangri. Af þeirri ástæðu svo og með vísa til meginmarkmiðs upplýsingalaganna um að tryggja gegnsæi í stjórnsýslunni og við meðferð opinberra hagsmuna verður ekki á það fallist að heimilt hafi verið að takmarka rétt kæranda til aðgangs, sem hann nýtur samkvæmt meginreglu 5. gr. laganna um upplýsingarétt almennings, á grundvelli 5. tölul. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.

3.

Synjun SÍ er einnig byggð á því að ekki sé unnt að veita kæranda aðgang að umbeðnum minnisblöðum með vísan til 3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Í greininni kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins. Í athugasemdum við 10. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram að með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Þá segir að undir undanþágu 3. tölul. falli upplýsingar um fjármál ríkisins og efnahagsmál. Þetta séu þó ekki hvaða upplýsingar sem er heldur einvörðungu þær sem talist geta varðað mikilvæga hagsmuni ríkisins, eins og t.d. fjármálastöðugleika eða upplýsingar sem eru þess eðlis að afhending þeirra og birting gæti skaðað fjárhag eða efnahag ríkisins.

Eins og fram kemur í athugasemdunum verða aðeins upplýsingar sem varða mikilvæga hagsmuni ríkisins eins og t.d. fjármálastöðugleika felldar undir ákvæðið og gerð er krafa um að birting upplýsinganna gæti skaðað fjárhag eða efnahag ríkisins. SÍ hafa ekki rökstutt hvernig afhending og birting þeirra upplýsinga sem fram koma í gögnunum kynnu að skaða fjárhag eða efnahag ríkisins. Úrskurðarnefndin hefur yfirfarið gögnin með hliðsjón af þessu og að mati hennar er vandséð að þær upplýsingar sem fram koma í umbeðnum gögnum séu þess eðlis að skilyrði 3. tölul. 1. mgr. 10. gr. laganna séu uppfyllt.

Í því ljósi og með vísan til þess að um er að ræða undanþágureglu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. um upplýsingarétt almennings sem beri að túlka þröngri lögskýringu, telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki unnt að fallast á það með Sjúkratryggingum Íslands að aðgangur kæranda að umræddum minnisblöðum verði takmarkaður í heild eða að hluta með vísan til 3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að kærandi eigi á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga rétt á hinum umbeðnu minnisblöðum, dags. 13. apríl og 7. júní 2021. Þegar af þeirri ástæðu er ekki nauðsynlegt að taka afstöðu til þess hvort kærandi geti einnig byggt slíkan rétt á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt aðila.

Úrskurðarorð

Sjúkratryggingum Íslands er skylt að veita Heilsugæslunni Höfða ehf. aðgang að minnisblöðum, dags. 13. apríl og 7. júní 2021.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir