1096/2022. Úrskurður frá 5. október 2022

Hinn 5. október 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1096/2022 í máli ÚNU 22030009.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 17. mars 2022, kærði A, fréttamaður hjá Fréttablaðinu, synjun Reykjavíkurborgar á beiðni um gögn. Kærandi óskaði eftir afriti af lögfræðiáliti sem Reykjavíkurborg hefði vísast látið gera vegna deiliskipulagstillögu sem fæli í sér að lóðarmörk við Einimel 18–26 væru færð út sem næmi rúmum þremur metrum og lóð Vesturbæjarlaugar minnkaði sem því næmi.

Í svari Reykjavíkurborgar, dags. 9. mars 2022, kom fram að ekki hefði verið gert sérstakt lögfræðiálit en lögfræðingar hjá borginni hefðu átt í samskiptum við lóðarhafa til að leysa ágreining sem uppi var. Reykjavíkurborg afhenti kæranda afrit af þeim samskiptum hinn 14. mars 2022. Vegna persónuvernd­arréttar þeirra sem kæmu fyrir í gögnunum væri strikað yfir nöfn þeirra. Kærandi óskaði eftir nánari rökstuðningi fyrir þeirri afstöðu Reykjavíkurborgar.

Í svari Reykjavíkurborgar, dags. 15. mars 2022, kom fram að ef það væri engin málefnaleg ástæða til að birta nöfn einstaklinga, símanúmer og netföng, þá væri það ekki gert. Slíkt væri í samræmi við persónuverndarlög. Um væri að ræða hefðbundna afgreiðslu þegar gögn væru afhent í samræmi við upplýsinga- og stjórnsýslulög. Grunnregla persónuverndarlaga væri að afhenda ekki eða miðla meira af persónuupplýsingum en nauðsynlegt væri.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Reykjavíkurborg með erindi, dags. 18. mars 2022, og sveitarfélaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Reykjavíkurborg léti úrskurðar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn Reykjavíkurborgar barst úrskurðarnefndinni hinn 4. apríl 2022. Þar kemur fram að öll gögn málsins hafi verið afhent kæranda að frumkvæði Reykjavíkurborgar. Gögnin hafi hins vegar verið yfir­farin með tilliti til persónuverndarsjónarmiða og persónugreinanlegar upplýsingar afmáðar í samræmi við lög um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018. Meðal afmáðra upplýsinga hafi verið nöfn fyrr- og núverandi lóðarhafa auk nafna fyrr- og núverandi starfsmanna Reykjavíkurborgar. Gætt hafi verið að því að afmá ekki svo mikið af upplýsingum að upplýsingagildi gagnanna glataðist.

Upplýsingalög kveði á um að óheimilt sé að veita aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni ein­staklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á, sbr. 9. gr. upp­­­lýsingalaga. Með gagnályktun frá 1. mgr. 11. gr. laganna verði að gera ráð fyrir því að miðlun per­sónuupplýsinga geti varðað einkahagsmuni og því verði slík miðlun að vera í samræmi við per­sónu­verndarlög.

Samkvæmt persónuverndarlögum verði öll vinnsla persónuupplýsinga að byggja á skýrri heimild laganna, sbr. 9. gr. þeirra, og vera í samræmi við meginreglur þeirra. Reykjavíkurborg telji umrædda vinnslu, þ.e. afhendingu þeirra gagna sem hér um ræðir og innihalda persónuupplýsingar, heimila þar sem hún sé nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvíli á borginni, sbr. upplýsingalög og 3. tölul. 9. gr. persónuverndarlaga. Ein af þeim meginreglum persónuverndarlaga sem fylgja þurfi sé að þær per­sónuupplýsingar sem miðlað er séu „nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar“, sbr. 8. gr. persónuverndarlaga. Með þetta að leiðarljósi hafi verið strikað yfir hluta persónuupplýsinga í umræddum gögnum þar sem það var mat borgarinnar að miðlun þeirra væri ekki nauðsynleg til þess að varpa ljósi á efni og aðstæður þess stjórnsýslumáls sem gögnin til­heyra. Miðlun þessara upplýsinga, þ.e. að strika ekki yfir þær, hefði verið umfram það sem nauð­syn­legt væri og þar með falið í sér brot á persónuverndarlögum.

Fram komi í 2. mgr. 5. gr. persónuverndarlaga að lögin takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum sam­kvæmt upplýsingalögum. Það þýði hins vegar ekki að upplýsingabeiðni á grundvelli upplýsingalaga sé með öllu undanskilin ákvæðum persónuverndarlaga. Slíkur skilningur myndi ýta undir að hægt væri að fara framhjá ákvæðum persónuverndarlaga með því að óska aðgangs að gögnum á grundvelli upp­lýs­inga­laga sem óheimilt væri að miðla á grundvelli persónuverndarlaga. Þessi skilningur eigi sér einnig stoð í 11. gr. upplýsingalaga. Reykjavíkurborg sé bundin af öllum lögum og afgreiði upplýsingabeiðnir á grundvelli upplýsingalaga alltaf með tilliti til þess að ekki sé verið að miðla persónuupplýsingum um­fram það sem nauðsynlegt, sanngjarnt og málefnalegt þykir, sbr. ákvæði persónuverndarlaga.

Reykjavíkurborg telji engin málefnaleg rök hafa komið fram um að þær upplýsingar sem afhentar hafi verið hafi ekki verið nægjanlegar til þess að glöggva sig á málinu. Ekki hafa verið færð rök fyrir þörf á því að miðla nöfnum fyrr- og núverandi lóðarhafa í þessu tilfelli. Af þeim sökum telji borgin að miðlun nafna til fjölmiðla sé hvorki nauðsynleg né viðeigandi í þessu máli.

Áþekkar málsástæður eigi við um ákvörðun Reykjavíkurbogar að hylja nöfn starfsmanna í afhentum gögnum. Tekin hafi verið ákvörðun um að hylja undirritanir einstakra starfsmanna en þó þannig að yfirstikunin hefði ekki áhrif á að ljóst væri hver bæri ábyrgð á útsendum bréfum. Bréf frá borginni séu undirrituð af nafngreindum starfsmönnum fyrir hönd tiltekinnar skrifstofu, sviðs eða embættis innan borgarinnar. Hver skrifstofa, svið eða embætti svari því fyrir það sem þar kann að koma fram. Það sé því ekki nauðsynleg forsenda þess að átta sig á því hvernig mál liggur að nafn viðkomandi starfsmanns sé birt.

Það sé ekki að ástæðulausu að talið hafi verið eðlilegt að stíga varlega til jarðar í þessu máli. Heit um­ræða hafi farið fram um málið á netmiðlum. Í ljósi þess að nokkur aukning hafi orðið á því að opin­berir starfsmenn séu í fjölmiðlum nafngreindir og bendlaðir á neikvæðan hátt við einstök mál telji borgin mikilvægt að gætt sé að persónuvernd starfsmanna og persónuupplýsingum þeirra ekki miðlað nema skýrt sé að það samræmist persónuverndarlögum.

Umsögn Reykjavíkurborgar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 4. apríl 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir bárust ekki.

Niðurstaða

1.

Kærandi hefur í málinu fengið afhent samskipti Reykjavíkurborgar við lóðarhafa á Einimel í tengslum við deiliskipulagstillögu sem fól í sér að lóðarmörk við Einimel 18–26 væru færð út sem næmi rúmum þremur metrum og lóð Vesturbæjarlaugar minnkaði sem því næmi. Í gögnunum hefur verið strikað yfir nöfn og eftir atvikum netföng og símanúmer allra einstaklinga sem koma fyrir í gögnunum. Afgreiðsla Reykjavíkurborgar byggir á því að sé upplýsingunum miðlað sé það brot á persónuverndar­lögum, þar sem miðlunin sé umfram það sem nauðsynlegt geti talist til þess að varpa ljósi á efni og aðstæður málsins sem gögnin til­heyra.

Meginreglu um upplýsingarétt almennings er í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, þar sem segir að skylt sé að veita almenningi aðgang að fyrir­liggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, sé þess óskað, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tiltekn­um fyrirliggjandi gögnum. Réttur almennings til aðgangs að gögnum er því lögbundinn og verður ekki takmarkaður nema á grundvelli undanþáguákvæða upplýsingalaga, sem ber að skýra þröngri lög­skýringu í ljósi meginreglunnar.

Í 2. mgr. 5. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, kemur fram að lögin takmarki ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem mælt er fyrir um í upplýsingalögum og stjórnsýslulögum. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 90/2018 kemur eftirfarandi fram:

Af þessu ákvæði […] leiðir að því er ekki ætlað að takmarka rétt einstaklinga til aðgangs að gögn­um samkvæmt upplýsingalögum, enda eru réttindi einstaklinga til aðgangs að per­sónu­upp­lýs­ingum hjá stjórnvöldum almennt meiri. Þá verður einnig að líta svo á að reglur upp­lýs­ingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslu stjórnvalda feli almennt í sér næga heimild til vinnslu persónugreinanlegra upplýsinga skv. 9. og 11. gr. frumvarpsins.

Í [reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679 frá 27. apríl 2016 um vernd ein­stak­linga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga og um frjálsa miðlun slíkra upplýsinga] er gert ráð fyrir því að í landslögum sé kveðið á um rétt almennings til aðgangs að upp­lýs­ing­um í vörslu stjórnvalda. Yfirskrift 86. gr. reglugerðarinnar er vinnsla og aðgangur al­menn­ings að opinberum skjölum. Samkvæmt ákvæðinu er opinberu stjórnvaldi, opinberri stofn­un eða einkaaðila heimilt að afhenda persónuupplýsingar úr opinberum skjölum, sem þau hafa í sinni vörslu vegna framkvæmdar verkefnis í þágu almannahagsmuna, í samræmi við lög aðildarríkis sem stjórnvaldið heyrir undir, til þess að samræma aðgang almennings að opinberum skjölum og réttinn til verndar persónuupplýsinga samkvæmt reglugerðinni.

Af 2. mgr. 5. gr. laga nr. 90/2018 verður ályktað að reglur upplýsingalaga um aðgang að upplýsingum teljist vera sér­reglur sem gangi framar ákvæðum laga nr. 90/2018. Í þessu felst að falli beiðni um aðgang að gögnum undir ákvæði upp­lýsingalaga, þá takmarka ákvæði persónuverndarlaga ekki upp­lýs­inga­réttinn. Ákvæði upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum hafa enn fremur að geyma sjálfstæðar heimildir fyrir vinnslu persónuupplýsinga til að fullnægja þeirri lagaskyldu sem hvílir á stjórnvöldum og við beitingu þess opinbera valds sem stjórnvöld fara með við slíkar aðstæður. Upplýsingalögin falla þar með undir heimildir fyrir vinnslu persónuupplýsinga sem mælt er fyrir um í 3. og 5. tölul. 9. gr. laga nr. 90/2018, sem og 6. tölul. 1. mgr. 11. gr. laganna, auk samsvarandi ákvæða persónuverndarreglugerðar Evrópuþingsins og -ráðsins (ESB) 2016/679 frá 27. apríl 2016 sem vísað er til í 2. gr. laganna (sjá hér til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 2. júlí 2021 í máli nr. 10652/2020.

Í máli þessu liggur fyrir að beiðni kæranda heyrir undir ákvæði upplýsingalaga og um rétt kæranda til aðgangs að gögnunum fer samkvæmt meginreglu 5. gr. laganna. Í ljósi framangreindrar umfjöllunar um tengsl upplýsingalaga og laga nr. 90/2018 er ljóst að takmarkanir á upplýsingarétti kæranda verða einungis byggðar á ákvæðum upplýsingalaga, nánar tiltekið 6.–10. gr. laganna, enda er ekki fyrir að fara öðrum reglum sem takmarka þennan rétt.

2.

Í 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga kemur fram að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjár­hags­mál­efni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir m.a.:

Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörð­un tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undan­þiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upp­lýs­ing­ar­nar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.

Þá segir um 1. málsl. 9. gr. að erfitt sé að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi sé rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Til að mynda sé engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd séu allar undanþegnar aðgangi almennings samkvæmt 9. gr. Þar megi t.d. nefna upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál.

Þau gögn sem kæranda voru afhent varða samskipti Reykjavíkurborgar við lóðarhafa á Einimel í tengslum við deiliskipulagstillögu sem fól í sér að lóðarmörk við Einimel 18–26 væru færð út sem næmi rúmum þremur metrum og lóð Vesturbæjarlaugar minnkaði sem því næmi. Reykjavíkurborg hefur afmáð úr þeim gögnum sem kæranda voru afhent öll nöfn einstaklinga og eftir atvikum netföng þeirra og símanúmer.

Að því leyti sem Reykjavíkurborg hefur strikað út einstaklinga sem starfa hjá Reykjavíkurborg þá getur úrskurðarnefndin ekki fallist á að slíkar upplýsingar geti talist til einkamálefna sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Í því sambandi verður að hafa í huga að það hefur grundvallarþýðingu út frá réttaröryggissjónarmiðum að upplýst sé um nöfn einstaklinga sem koma að meðferð mála í stjórnsýslunni hvort sem þeir eru kjörnir fulltrúar eða starfsmenn stjórnvalds. Að öðrum kosti er hvorki almenningi né fjölmiðlum mögulegt ganga úr skugga um að viðkomandi einstaklingar hefðu verið bærir til að taka slíka ákvörðun eða hvort aðstæður væru með þeim hætti að að tilefni hafi verið til að efast um hæfi sömu einstaklinga til að koma að málinu.

Upplýsingar af þessum toga gegna einnig afar mikilvægu hlutverki til að fjölmiðlar og almenningur geti sinnt aðhaldshlutverki sínu gagnvart opinberum aðilum, sbr. 3. tölul. 1. gr. upplýsingalaga. Sama máli gegnir um upplýsingar um nöfn lóðarhafa og einstaklinga sem koma fyrir í gögnum málsins. Aðgengi að sömu upplýsingum stuðlar enn fremur almennt að því að auka traust almennings á stjórnsýslunni, gagnstætt því sem væri ef leynd ríkti um nöfn þeirra einstaklinga sem eiga hlut að máli. Að því er snertir tilvísun Reykjavíkurborgar til þess að „opin­berir starfsmenn séu í fjölmiðlum nafngreindir og bendlaðir á neikvæðan hátt við einstök mál“ þá getur það ekki orðið til þess að rétt sé að fella upplýsingar um nöfn þeirra undir 9. gr. upplýsingalaga enda er gagnrýnin umfjöllun fjölmiðla um störf stjórnvalda, þar á meðal um einstaka starfsmenn, þáttur í störfum þeirra í lýðræðislegu þjóðfélagi.

Að því er varðar upplýsingar um símanúmer eða netföng einstaklinga sem fram koma í gögnum málsins þá ræðst það hins vegar af atvikum máls hverju sinni hvort slíkar upplýsingar falli undir ákvæði 9. gr. upplýsinga. Ef upplýsingar um símanúmer og netföng hafa verið birtar með lögmætum hætti verða þær upplýsingar almennt ekki felldar undir 9. gr. upplýsingalaga. Að mati úrskurðarnefndarinnar gildir hið sama ef umrædd netföng og símanúmer eru tengd störfum viðkomandi einstaklinga hjá stjórnvöldum eða öðrum opinberum aðilum. Öðru máli gegnir ef um er að ræða einkanetföng og einkasímanúmer einstaklinga sem hvergi hafa verið birt með ofangreindum hætti, sbr. til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar í máli nr. 704/2017. Telur úrskurðarnefndin eins og hér stendur á rétt að strika yfir upplýsingar í gögnum málsins um einkanetföng og -símanúmer sem nefnd eru í gögnunum, enda liggi ekki fyrir að þær hafi verið birtar með lögmætum hætti.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 14. mars 2022, er felld úr gildi. Reykjavíkurborg er skylt að afhenda A afrit af þeim gögnum sem henni voru afhent 14. mars 2022, án útstrikana á nöfnum þeirra einstaklinga sem fram koma í gögnum málsins. Reykjavíkurborg er þó skylt að strika yfir upplýsingar um einkanetföng og -símanúmer sem nefnd eru í gögnunum, enda liggi ekki fyrir að þær hafi verið birtar með lögmætum hætti.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir