1101/2022. Úrskurður frá 19. október 2022

Hinn 19. október 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1101/2022 í máli ÚNU 22030006.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 14. mars 2022, kærði A þá ákvörðun Landspítala að synja beiðni um aðgang að rótargreiningu sem spítalinn lét fram­kvæma vegna andláts eiginmanns kæranda sem lést í kjöl­far legu á Landspítala […].

Með erindi til Landspítalans, dags. 1. mars 2022, óskaði kærandi eftir aðgangi að rótargreiningu sem spítalinn lét framkvæma vegna fráfalls eiginmanns kæranda. Í beiðninni er tekið fram að þau gögn sem kærandi hafi þegar fengið afhent frá spítalanum árið 2018 varði einungis hluta rótar­grein­ingarinnar, nánar tiltekið um tillögur til úrbóta. Þar af leiðandi telji kærandi sig ekki hafa fengið rótar­greininguna afhenta í heild sinni.

Með tölvubréfi, dags. 2. mars 2022, synjaði spítalinn beiðni kæranda um afhendingu rótar­grein­ing­ar­innar. Í svari spítalans er tekið fram að sú regla hafi myndast hjá spítalanum að afhenda eingöngu niður­stöður rótargreininga en ekki vinnugögn um þær. Þá segir að vinnugögn séu ekki af­hend­ing­ar­skyld, sbr. 5. mgr. 6. gr. upplýsingalaga. Þar sem rótargreiningarskjalið sé vinnugagn samkvæmt 8. gr. upp­lýsinglaga verði aðrir hlutar en niðurstöðukafli rótargreiningarinnar ekki afhentir kæranda. Hið sama eigi við um landlækni, sem fái afhentar niðurstöður rótargreininga og tillögur til úrbóta í krafti eftirlitshlutverks landlæknis með Landspítala, en ekki vinnugögn rótargreiningar.

Í kæru kemur fram að kærandi hafi upphaflega óskað eftir aðgangi að rótargreiningunni með erindi, dags. 2. febrúar 2015. Landspítalinn hafi þá synjað beiðni kæranda með erindi dags. 16. mars 2015. Í þeirri synjun spítalans kemur fram að rótargreiningar flokkist sem vinnugögn og séu því undanþegnar upp­lýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 6. og 8. gr. upplýsingalaga. Þá er tekið fram að um rétt kæranda til upplýsinga fari líkt og um upplýsingarétt almennings. Þar sem í rótargreiningum komi fram viðkvæmar upplýsingar um heilsuhagi einstaklinga sem geti verið persónugreinanlegar, þrátt fyrir að nafns eða kennitölu sé ekki getið, beri að hafna aðgangi að upplýsingum á þeim grundvelli einnig.

Í kæru er einnig tekið fram að kærandi hafi fengið aðgang að sjúkragögnum eiginmanns síns í árs­lok 2012. Í kjölfarið hafi kærandi ákveðið að kæra andlát eiginmanns síns til lögreglu og embættis landlæknis. Við meðferð málsins hjá lögreglu hafi skurðlæknir sem bar ábyrgð á meðferð eiginmanns kæranda komið til skýrslutöku og haft þar frammi staðhæfingar sem kærandi telur misvísandi. Í kæru segir að kærandi vilji fá aðgang að rótargreiningunni til að sannreyna staðhæfingar skurð­læknisins en einnig vegna mögulegra annarra misvísandi upplýsinga sem gætu leynst í rótar­grein­ing­unni.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Landspítala með erindi, dags. 15. mars 2022, og spítalanum veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að spítalinn léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Með erindi, dags. 1. apríl 2022, ítrekaði úrskurðar­nefndin beiðni sína við Landspítala.

Umsögn Landspítalans barst úrskurðarnefndinni hinn 19. apríl 2022. Þar er tekið fram að gagnabeiðni kær­anda lúti að gögnum sem spítalinn útbúi sem undirbúningsgögn um hvernig haga beri verkferlum og verklagi á spítalanum. Gögnin séu eingöngu ætluð til eigin nota og teljist til vinnugagna sem réttur almenn­ings um afhendingu gagna taki ekki til. Þau séu því undanþegin upplýsingarétti, sbr. 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. einnig 1. mgr. 8. gr. sömu laga. Þá er einnig fjallað um öryggismenningu og tekið fram að spítalinn leggi áherslu á að efla hana í starfsemi sinni til að bæta gæði og öryggi þeirrar þjón­ustu sem veitt er. Í því samhengi er bent á að rótargreiningar séu eitt öflugasta verkfærið til að stuðla að góðri öryggismenningu. Þær feli í sér markvissa og kerfisbundna rannsókn sem hafi það að mark­miði að greina undirliggjandi ástæður atvika svo unnt sé að gera úrbætur í starfseminni. Að lokum er í umsögn spítalans vakin athygli á mögulegu fordæmisgildi málsins og tekið fram að ef spítalanum verði gert að afhenda þau gögn sem beiðni kæranda lýtur að, muni stoðum vera kippt undan vinnslu rótar­greininga innan heilbrigðisstofnana hér á landi. Það sé síst til þess fallið að bæta gæði og öryggi í heil­brigðisþjónustu. 

Umsögn Landspítalans var kynnt kæranda með bréfi, dags. 22. apríl 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 19. apríl 2022, er tveimur spurn­ingum varpað fram, annars vegar hvort Landspítali geti einhliða ákveðið að rótargreiningar á óvænt­um andlátum séu vinnugögn og hins vegar hvort úrskurðanefndin sé sammála skil­greiningu Landspítala um að rótargreiningar séu vinnugögn.

Í athugasemdum kæranda kemur einnig fram að spítalinn hafi aldrei upplýst kæranda um dánarmein eigin­manns kæranda. Að mati kæranda hafi bæði læknar og hjúkrunarlið spítalans vanrækt eiginmann kæranda kerfisbundið og brugðist honum í störfum sínum. Þá segir að kærandi hafi þegar fengið í hendur öll sjúkragögn eiginmannsins og því ætti innihald umbeðinna gagna ekki að koma á óvart lengur. Þar að auki ætli kærandi sér ekki að nota rótargreininguna eða upp­lýsingar sem fram komi í henni fyrir dómi, enda hafi kærandi þegar haft betur gegn íslenska ríkinu fyrir Hæstarétti í skaða­bóta­máli árið 2018.

Í athugasemdum kæranda er einnig bent á að embætti landlæknis veiti aðstandendum aðilastöðu í mál­um er varða rannsókn embættisins á óvæntum andlátum. Kærandi sjái ekkert í málflutningi Land­spítala sem útskýri nauðsyn fyrir þeirri leynd er ríki yfir rótargreiningunni. Óþarft þykir að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurð­ar­nefnd­in hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að rótargreiningu sem Landspítalinn lét framkvæma vegna fráfalls eiginmanns kæranda sem lést í kjölfar legu á Land­spítala […]. Ákvörðun sjúkra­­hússins er byggð á því að um vinnugögn sé að ræða í skilningi 5. tölul. 6. gr., sbr. 1. mgr. 8. gr. upp­­lýsingalaga, og af þeim sökum undan­þegin upplýsingarétti. Samkvæmt umsögn Landspítalans í mál­­inu byggist afgreiðsla spítalans á því að um rétt kæranda fari samkvæmt meginreglu 5. gr. upp­lýs­inga­­laga um upplýsingarétt almennings. Af skýringum kæranda í málinu má ætla að hann telji að um rétt sinn til aðgangs skuli fara samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, um rétt aðila til aðgangs að upp­lýs­ing­um um hann sjálfan.

2.

Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafi að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Ákvæð­­ið hefur verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lög­aðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra til­vika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni um­fram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Er þessi skýring meðal annars reist á ummælum í athuga­semd­um við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga þar sem fram kemur að með orðalaginu að gagn skuli geyma „upplýsingar um hann sjálfan“ sé vísað til þess að upplýsingar þurfi að varða viðkomandi aðila sérstaklega og verulega umfram aðra.

Þrátt fyrir að rótargreiningin hafi fyrst og fremst haft það að markmiði að draga almennan lærdóm af því sem úrskeiðis fór verður að mati úrskurðarnefndarinnar ekki fram hjá því litið að rótargreiningin snýr að óvæntu andláti eiginmanns kæranda sem lést í kjölfar legu hans á Landspítala í október 2011. Telur úrskurðanefndin því að kærandi hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögn­unum. Fer því um rétt kæranda til aðgangs að rótargreiningunni eftir ákvæðum III. kafla laganna.

Í 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga kemur fram að meginregla 1. mgr. sömu greinar um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan taki ekki til gagna sem talin eru í 6. gr. laganna. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram að reikna megi með því að tiltölulega sjaldgæft sé að hagsmunir hins opinbera af leynd rekist á við hagsmuni ein­stak­lings eða lögaðila af því að fá vitneskju um upplýsingar er varða hann sjálfan. Á þetta geti engu að síður reynt í einstaka tilviki og sé þá talið rétt að undanþágur í 6. gr. upplýsingalaga gildi fullum fetum gagn­vart upplýsingarétti aðila.

Í 5. tölul. 6. gr. kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnugagna, sbr. 8. gr. sömu laga. Hug­takið vinnugagn er svo skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt máls­greininni eru vinnu­gögn þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls.

Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir um 1. mgr. ákvæð­is­ins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætl­anir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórn­völd standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heim­­ilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Einnig er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.

Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að af orðalagi 1. mgr. leiði að til að skjal teljist vinnu­­gagn þurfi almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf þannig í reynd að vera undir­búnings­gagn, það skal ritað eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið afhent öðrum. Séu gögn afhent öðrum teljast þau ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsinga­laga leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framan­greindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér skjal með rótargreiningunni. Af gögnum málsins er ljóst að tilgangur þess að ráðist var í umrædda rótargreiningu hafi verið að greina umrætt atvik og draga af því lærdóm, bæta verkferla og þar með koma í veg fyrir að sambærilegt atvik ætti sér stað aftur. Þrátt fyrir að efni skjals­­ins hafi að geyma lýsingu á atvikum máls er ljóst að sú lýsing er gerð í tengslum við vangaveltur og tillögur að hugsanlegum viðbrögðum og lausnum í því skyni að bæta almennt verkferla á sjúkra­hús­inu. Úrskurðarnefndin telur að gagnið uppfylli skilyrði þess að teljast vinnugagn í skilningi 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 8. gr. laganna.

Hins vegar leiðir af ákvæði 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga að vinnugögn beri að afhenda m.a. ef þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram eða ef þar kemur fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði. Ekki er hægt að skjóta loku fyrir að í skjalinu komi fram upplýsingar um atvik máls sem ekki hafi birst annars staðar. Þá er á nokkrum stöðum í skjalinu að finna upplýsingar um verklag á spítalanum í tengslum við ýmsa þætti. Ljóst er að kærandi getur haft hagsmuni af því að fá aðgang að skjalinu til að staðreyna meint misræmi í gögnum málsins um hvernig heilbrigðisþjónustu við eiginmann kæranda hafi verið háttað á Landspítala. Úrskurð­­arnefnd um upplýsingamál hefur hins vegar ekki forsendur til að taka afstöðu til þess fyrst á kæru­­stigi hvaða upplýsingar í skjalinu skuli afhentar kæranda. Verður því ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og leggja fyrir Landspítala að taka beiðni kæranda til nýrrar með­ferðar, þar sem tekið verði tillit til framangreindra sjónarmiða um eðli vinnugagna og þeirra undantekninga sem fram koma í 3. mgr. 8. gr. um þær takmarkanir sem eru á afhendingu þeirra.

Í ákvörðun Landspítala var ekki tekin afstaða til þess hvort veita bæri kæranda aðgang að gögnum í ríkari mæli en skylt er samkvæmt lögum, sbr. 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Þá var kæranda ekki heldur leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Var ákvörðunin að þessu leyti ekki í samræmi við 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin beinir því til Landspítala að gæta fram­vegis að þessu atriði.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál vekur athygli kæranda og Landspítala á því að samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 12. gr. upplýs­ingalaga skal veita aðgang að gögnum sem 5. tölul. 6. gr. tekur til þegar átta ár eru liðin frá því að gögn urðu til, svo fremi sem aðrar takmarkanir samkvæmt upplýsingalögum eigi ekki við. Frá því tímamarki er Landspítala því ekki fært að takmarka aðgang að rótargreiningunni á grund­velli þess að um vinnugögn sé að ræða í skilningi upplýsingalaga.

Úrskurðarorð

Beiðni A, dags. 1. mars 2022, er vísað til Landspítala til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir