1102/2022. Úrskurður frá 19. október 2022

Hinn 19. október 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1102/2022 í máli ÚNU 22040011.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 22. apríl 2022, kærði A, fréttamaður hjá Ríkisútvarpinu, synjun forsætis­ráðuneytis á beiðni hennar um aðgang að fundargerðum ráðherranefndar um efnahagsmál.

Með erindi, dags. 11. apríl 2022, óskaði kærandi eftir aðgangi að fundargerðum ráðherranefndar um efna­hagsmál frá þeim fundum þar sem rætt hefði verið um fyrirkomulag við seinna útboð á hluta­bréf­um ríkisins í Íslandsbanka. Forsætisráðuneyti synjaði beiðni kæranda með tölvupósti samdægurs, með vísan til þess að fundargerðir og aðrar minnisgreinar á ráðherrafundum væru undanþegnar upp­lýs­inga­rétti skv. 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Ráðuneytið upplýsti hins vegar um að rætt hefði verið um sölumeðferð á eignarhlutum ríkisins í Íslandsbanka á fjórum fundum ráðherra­nefnd­ar um efna­­hagsmál og endurskipulagningu fjármálakerfisins, dags. 27. janúar 2021, 4. maí 2021, 4. febrúar 2022 og 1. apríl 2022, ásamt því að veita tilteknar upplýsingar úr fundargerð­unum.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt forsætisráðuneytinu með erindi, dags. 22. apríl 2022, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn ráðuneytisins, dags. 6. maí 2022, kemur fram að ráðuneytið hafi synjað kæranda um aðgang að fundargerðunum með vísan til þess að þær væru undanþegnar upplýsingarétti almennings á grund­velli 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þrátt fyrir framangreint og að stjórnvöld séu ekki skyld­ug til að taka afstöðu til aukins aðgangs þegar um slík gögn er að ræða, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna, hafi ráðuneytið ákveðið að veita kæranda tilteknar upplýsingar úr fundargerðunum á grundvelli 1. mgr. 11. gr. þar sem fram kemur að heimilt sé að veita aðgang að gögnum í ríkara mæli en skylt sé enda standi aðrar lagareglur því ekki í vegi.

Kveðið sé á um skipan ráðherranefndar um efnahagsmál í 4. mgr. 9. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011 og samkvæmt ákvæðinu eigi forsætisráðherra og sá ráðherra sem fer með málefni hag­stjórn­­ar og fjármálastöðugleika fast sæti í nefndinni. Auk þeirra á menningar- og viðskiptaráðherra sæti í nefndinni samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnar þar um 7. desember 2021. Þá sé kveðið á um það í 3. mgr. 10. gr. laganna að forsætisráðherra setji reglur um störf ráðherranefnda í samráði við ríkisstjórn. Í 3. mgr. 3. gr. núgildandi reglna nr. 166/2013 sé kveðið á um trúnaðar- og þagnarskyldu ráðherra og ann­­arra sem sitja ráðherranefndarfundi um öll gögn nefndanna nema viðkomandi nefnd samþykki að af­létta trúnaði eða að lög kveði á um annað. Tilgangur ráðherranefnda sé að skapa vettvang fyrir ráð­herra sem beri ábyrgð á skyldum málefnum til að samhæfa stefnu sína og aðgerðir í tilteknum málum eða málaflokki. Nefndirnar séu mikilvægur vettvangur til þess að undirbúa mál fyrir umfjöllun í ríkis­stjórn. Með fyrirkomulaginu sé tryggt að mál hljóti nauðsynlega þverfaglega umfjöllun á undir­búnings­stigi og stuðlað að markvissari umræðum í ríkisstjórn um einstaka mál.

Í umsögn ráðuneytisins segir að tilgangur ákvæðisins sé fyrst og fremst að varðveita möguleika þeirra stjórnvalda sem þar eru nefnd til pólitískrar stefnumótunar og samráðs en vísað er til athugasemda við ákvæði 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Undanþágan gildi um öll gögn sem undirbúin eru fyrir fundi ráð­herra, fundargerðir og minnisgreinar af ráðherrafundum þar sem saman koma tveir ráðherrar eða fleiri hvort heldur á formlegum ríkisstjórnarfundi eða öðrum ráðherrafundum, þ.m.t. við óformlegar að­stæður. Hafi úrskurðarnefnd um upplýsingamál staðfest að ákvæðið taki til gagna ráðherranefnda með sama hætti og ríkisstjórnar, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 811/2019 frá 3. júlí 2019 og nr. 564/2014 frá 17. desember 2014. Ákvæðið sé samhljóða 1. tölul. 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og eigi sömu sjónarmið við um skýringu þess ákvæðis en í athugasemdum við ákvæði 1. tölul. 16. gr. stjórn­sýslulaga komi m.a. fram að talið hafi verið rétt að vernda starfsemi þessara stjórnvalda sem fara með æðstu stjórn ríkisins og að þau taki sjálf ákvarðanir um birtingu gagna sem til umfjöllunar eru á fund­um þeirra. Því sé áréttuð sú afstaða ráðuneytisins að umbeðin gögn séu undanþegin upplýsinga­rétti almennings á grundvelli 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.

Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 6. maí 2022, og veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum í ljósi hennar. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að fundargerðum ráðherranefndar um efnahagsmál og endurskipulagningu fjármálakerfisins, frá þeim fundum þar sem rætt hafi verið um fyrirkomulag við seinna útboð á hluta­bréfum ríkisins í Íslandsbanka. Ákvörðun forsætisráðuneytis að synja beiðni kær­anda styðst við 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þar sem fram kemur að réttur almennings til aðgangs að gögnum nái ekki til fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum eða gagna sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi. Í athugasemdum við 6. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir eftirfarandi:

Segja má að tilgangur þessarar reglu sé fyrst og fremst sá að varðveita möguleika þeirra stjórn­valda sem þarna eru nefnd til pólitískrar stefnumörkunar og samráðs. Undanþágan gildir um öll gögn sem undirbúin eru fyrir fundi þar sem saman koma tveir ráðherrar eða fleiri hvort heldur er á formlegum ríkisstjórnarfundi eða við aðrar óformlegri aðstæður. Mikil­vægir almannahagsmunir búa að baki því að stjórnvöldum sé gefið færi til stefnu­mót­un­ar og undirbúnings mikilvægra ákvarðana, þar á meðal til að ræða leiðir í því efni sem ekki eru fallnar til vinsælda og til að höndla með viðkvæmar upplýsingar. Þrátt fyrir að einn­ig búi ríkir almannahagsmunir að baki því sjónarmiði að starfsemi stjórnvalda sé gegnsæ og opin verður á sama tíma að tryggja möguleika stjórnvalda til leyndar í því skyni að varð­veita hagsmuni ríkisins og almennings.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér þau gögn sem kæranda var synjað um aðgang að. Þótt ekki sé berum orðum tiltekið í 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga að fundargerðir ráðherrafunda séu undanþegnar upplýsingarétti almennings telur nefndin að það verði að líta svo á að slík gögn teljist til minnisgreina af slíkum fundum í skilningi ákvæðisins. Kemur þar og til að tilgangur undan­þágu­regl­unnar í 1. tölul. 6. gr. er að varðveita möguleika til pólitískrar stefnumörkunar og sam­ráðs, en svo sem fram kemur í umsögn forsætisráðuneytis er tilgangur ráðherranefnda beinlínis að undirbúa mál fyrir umfjöllun í ríkisstjórn og gera þeim ráðherrum sem eiga sæti í nefndinni kleift að samhæfa stefnu sína og aðgerðir í tilteknum málum eða málaflokki til að stuðla að markvissari umræðum í ríkisstjórn. Hins vegar er heimilt að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en skylt er samkvæmt upplýsingalögum enda standi aðrar lagareglur því ekki í vegi, sbr. 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga, og hefur kæranda með hliðsjón af því verið veittar til­teknar upplýsingar úr fundargerðunum.

Að öllu framangreindu virtu telur úrskurðarnefndin að forsætisráðuneyti hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að fundargerðum ráðherranefndar um efnahagsmál og endurskipulagningu fjár­málakerfisins á grundvelli 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun forsætisráðuneytisins, dags. 11. apríl 2022, að synja beiðni A um aðgang að fundargerðum ráðherranefndar um efnahagsmál og endurskipulagningu fjármála­kerfis­ins.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir