1115/2022. Úrskurður frá 19. desember 2022

Hinn 19. desember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1115/2022 í máli ÚNU 22040007.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 12. apríl 2022, kærði A afgreiðslu Háskóla Íslands á beiðni hans um gögn. Kærandi óskaði 4. og 5. mars 2022 eftir öllum gögnum sem vörðuðu hann sjálfan, þ.m.t. samskiptum háskólans við þriðju aðila […] síðastliðna mánuði vegna beiðna um upp­lýsingar […], og upplýsingum um þá aðila sem háskólinn hefði afhent trúnaðarupplýsingar um kæranda án samþykkis.

Í svari Háskóla Íslands, dags. 11. mars 2022, kom fram að engin samskipti við þriðju aðila […] lægju fyrir hjá háskólanum. Háskólinn hefði ekki óskað eftir neinum upplýsingum um kæranda frá þriðju aðilum og engum trúnaðarupplýsingum hefði verið miðlað. Svo sem kæranda væri ljóst hefði honum verið sagt upp störfum á reynslutíma […]. Slík ákvörðun væri ákvörðun um rétt eða skyldu í skilningi stjórn­sýslu­laga, nr. 37/1993. Um aðgang að gögnum í slíkum málum færi samkvæmt 15. gr. þeirra laga.

Í tengslum við starf kæranda […] lægju vitanlega fyrir gögn hjá háskólanum vegna hennar, en það væru gögn sem kærandi ætti þegar að hafa undir höndum, svo sem starfsumsókn, ráðn­­ingarsamningur og uppsagnarbréf. Var kæranda leiðbeint um að ef hann óskaði eftir þeim gögnum væri sjálfsagt að taka þá beiðni til afgreiðslu.

Kærandi ítrekaði beiðnir sínar frá 4. og 5. mars með erindi til háskólans, dags. 10. apríl 2022. Erindinu var svarað 12. apríl og vísað til framangreinds svars frá 11. mars 2022. Í kæru kemur fram að kæranda hafi ekki verið afhent nein gögn á grundvelli upplýsingalaga.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Háskóla Íslands með erindi, dags. 13. apríl 2022, og háskólanum veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að háskólinn léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Úrskurðarnefndin átti í tölvupóstssamskiptum við Háskóla Íslands dagana 2. til 13. maí 2022. Kom þar fram af hálfu háskólans að misskilningur hefði orðið við afgreiðslu beiðni kæranda því ekki hefði verið ljóst að kærandi óskaði í reynd eftir öllum gögnum um sig í vörslum háskólans, sbr. beiðni hans frá 4. mars. Unnið væri að því að taka þau gögn saman og afhenda kæranda. Hinn 13. maí 2022 bárust úrskurðarnefndinni þau gögn sem kæranda var synjað um aðgang að.

Umsögn Háskóla Íslands barst svo úrskurðarnefndinni hinn 31. maí 2022. Í henni kemur fram að kærandi hafi verið ráðinn í starf […] en sagt upp störfum […] á reynslutíma ráðningarsamningsins. Í tengslum við starfslokin hafi átt sér stað ýmis samskipti milli kæranda og stjórnenda hjá Háskóla Íslands því það hafi þurft að ganga frá lausum endum.

Eftir að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi kynnt kæruna fyrir Háskóla Íslands hafi verið farið yfir öll gögn í vörslum háskólans sem gætu tengst málefnum kæranda og hann hefði ekki þegar aðgang að sjálfur. Voru kæranda í framhaldinu afhent gögn tengd trúnaðarlæknaþjónustu Auðnast, samskipti kæranda við aðila innan háskólans og gögn frá launadeildinni sem tengdust kæranda. Önnur gögn væru vinnugögn og yrðu ekki afhent kæranda með vísan til 8. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 5. tölul. 6. gr. sömu laga.

Umsögn Háskóla Íslands var kynnt kæranda með bréfi, dags. 1. júní 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, sem bárust sama dag, kemur fram að kærandi hafi upplýsingar um að háskólinn hafi sett sig í samband við þriðju aðila og látið þeim í té trúnaðarupplýsingar um kæranda. Kærandi hafi undir höndum skriflegar yfirlýsingar frá þeim sem haft hafi verið samband við, en engu að síður sé háskólinn ekki tilbúinn að afhenda kæranda upp­lýs­ing­ar þar um.

Með erindi, dags. 17. nóvember 2022, óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum um það hvort Háskóli Íslands hefði tekið afstöðu til þess hvaða gögn sem afhent voru úrskurðarnefndinni hann teldi að til­heyrðu stjórnsýslumáli kæranda sem til umfjöllunar væri. Í svari háskólans, dags. 28. nóvem­ber 2022, kom fram að litið væri svo á að öll þau gögn sem afhent voru úrskurðarnefndinni teldust hluti af stjórnsýslumálinu.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum hjá Háskóla Íslands sem varða hann sjálfan. Ákvörðun háskólans byggist á því að þau gögn sem aðgangur kæranda er takmarkaður að teljist vera vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 5. tölul. 6. gr. sömu laga.

Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga kemur fram að ef þess er óskað sé skylt að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Sá réttur takmarkast meðal annars af 2. mgr. sömu greinar, þar sem segir að ákvæðið gildi ekki um gögn sem talin eru í 6. gr. lag­­anna. Meðal gagna sem þar er tilgreint að heimilt sé að takmarka aðgang að eru vinnugögn, sbr. 5. tölul. 6. gr., sbr. og 8. gr. laganna.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórn­sýslulögum. Stjórnsýslulög, nr. 37/1993, gilda þegar teknar eru ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra laga. Um rétt til aðgangs að gögnum í slíkum málum fer samkvæmt ákvæðum 15.–19. gr. stjórnsýslulaga, en í 1. mgr. 15. gr. kemur fram að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Meðal gagna sem réttur aðila máls til aðgangs að tekur ekki til eru vinnu­skjöl, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. laganna.

Af framangreindu er ljóst að aðgangur að gögnum um aðila sjálfan getur byggst hvort sem er á upp­lýs­inga­­lögum eða stjórnsýslulögum. Það hvor lögin eigi við ræðst af því hvort gögnin tilheyri stjórn­sýslumáli þar sem tekin er ákvörðun um rétt eða skyldu. Fyrir liggur að kæranda var sagt upp störfum […]. Ákvörðun um að segja upp starfs­­manni telst vera ákvörðun um rétt eða skyldu í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Um aðgang að gögn­um í slíku máli fer því eftir ákvæðum þeirra laga.

Í umsögn Háskóla Íslands er vísað til 8. gr. upplýsingalaga til stuðnings ákvörðun háskólans að synja kæranda um aðgang að gögnum, en í skýringum til nefndarinnar kemur fram að háskólinn líti svo á að gögnin tilheyri stjórnsýslumáli kæranda. Úrskurðarnefndin hefur farið yfir þau gögn sem afhent voru nefndinni og kæranda hefur verið synjað um aðgang að. Um er að ræða mestmegnis tölvupóstssam­skipti en einnig nokkrar fundargerðir […]. Nefndin telur að stærstur hluti gagnanna beri ekki annað með sér en að tilheyra því stjórnsýslumáli sem lauk með uppsögn kæranda. Verður því aðgangur að þeim gögnum ekki byggður á ákvæðum upplýsingalaga, heldur stjórnsýslulaga. Það á hins vegar ekki við um öll gögnin og telur úrskurðar­nefndin að hluti þeirra tilheyri ekki stjórnsýslumáli kæranda. Því liggur fyrir nefnd­inni að taka afstöðu til þess hvort Háskóla Íslands sé heimilt að takmarka aðgang að þeim á grundvelli upp­lýsinga­laga.

2.

Líkt og að framan greinir takmarkast réttur til aðgangs að gögnum á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýs­ingalaga meðal annars af 2. mgr. sömu greinar, þar sem segir að ákvæðið gildi ekki um gögn sem talin eru í 6. gr. lag­­anna. Meðal gagna sem þar er tilgreint að heimilt sé að takmarka aðgang að eru vinnu­gögn, sbr. 5. tölul. 6. gr., sbr. og 8. gr. laganna.

Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til gildandi upplýsingalaga segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórn­völd­um sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endur­spegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt, og því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim.

Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verk­tökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur til vinnugagna.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau gögn sem nefndin telur að tilheyri ekki stjórnsýslumáli kæranda. Um er að ræða samskipti starfsmanna Háskóla Íslands sem innihalda vangaveltur og mótun afstöðu þeirra til ákveðinna mála, þar á meðal samskipti um […] hvernig fara beri með höfundarétt gagna sem urðu til í starfi kæranda hjá Háskóla Íslands. Gögnin bera ekki annað með sér en að stafa einungis frá starfsmönnunum sjálfum og að hafa ekki verið afhent öðrum. Telur úrskurðarnefndin því að Háskóla Íslands hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að þeim gögnum, sbr. nánar í úrskurðarorði. Verður ákvörðun Háskóla Íslands þar að lútandi því staðfest. Rétt er að taka fram að nefndin lítur svo á að kærandi hafi þegar fengið aðgang að gögnum sem lögfræðingi BHM voru afhent, enda gætti hann hagsmuna kæranda í málinu gagnvart Háskóla Íslands.

Meðal gagna sem einnig voru afhent nefndinni voru tölvu­póst­ar sem urðu til eftir að kæran barst til úr­skurð­ar­nefndarinnar. Nefndin tekur ekki afstöðu til þess­ara gagna. Þá eru nokkrir tölvupóstar sem varða af­greiðslu á beiðni kæranda um aðgang að gögn­um hjá Háskóla Íslands. Ákvörðun um afgreiðslu slíkrar beiðni er ákvörðun um rétt eða skyldu sam­kvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslu­laga og því sjálfstætt stjórn­sýslumál sem kærandi á aðild að. Um að­gang kær­anda að gögnum sem lúta sérstaklega að því hvernig beiðni hans samkvæmt upp­lýs­inga­lög­um var af­greidd fer því, rétt eins og varðandi stjórn­sýslu­málið um uppsögn kæranda, sam­kvæmt 15.–19. gr. stjórn­­sýslu­laga.

Vegna þeirrar fullyrðingar kæranda að Háskóli Íslands hafi átt í samskiptum við þriðju aðila […] og afhent þeim trúnaðarupplýsingar, hefur úrskurðarnefndin ekki for­send­­ur til að rengja þá staðhæfingu háskólans að ekki liggi fyrir gögn þar um, að svo miklu leyti sem aðgangur að slíkum gögnum kynni að fara samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Að öllu framangreindu virtu er óhjákvæmilegt að vísa kæru þessari frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun Háskóla Íslands, dags. 4. mars 2022, að synja A um að­gang að eftirfarandi gögnum:

1. Tölvupóstssamskiptum milli […].
2. Tölvupóstssamskiptum milli […].
3. Tölvupóstssamskiptum milli […].
4. Tölvupóstssamskiptum milli […].

Kæru A, dags. 12. apríl 2022, er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Kjartan Bjarni Björgvinsson, varaformaður
Sigríður Árnadóttir