1124/2023. Úrskurður frá 30. janúar 2023

Hinn 30. janúar 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1124/2023 í máli ÚNU 22060012.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 9. júní 2022, kærði A, blaðamaður hjá mbl.is, synjun utan­ríkis­ráðuneytis á beiðni um aðgang að gögnum.

Með erindi, dags. 12. maí 2022, óskaði B, blaðamaður hjá mbl.is og Morgun­blaðinu, eftir upplýsingum í tengslum við 16. gr. a og 16. gr. b reglu­gerðar um íslensk vegabréf, nr. 560/2009, og hvort greinarnar hefðu verið notaðar til útgáfu vega­bréfa á síðustu tveimur vikum. Nánar tiltekið var óskað eftir eftirfarandi upplýsingum:

1. Hvort utanríkisráðherra hefði á tímabilinu óskað eftir því að Útlendingastofnun gæfi út vega­bréf til útlendings vegna sérstakra ástæðna þótt viðkomandi uppfyllti ekki kröfu um að vera lög­lega búsettur á Íslandi, sbr. 16. gr. a reglugerðarinnar.
   • Ef svo væri, í hve mörg skipti á síðastliðnum tveimur vikum, hvers vegna þau hafi verið gefin út og hversu lengi þau hafi verið látin gilda.
2. Hvort utanríkisráðherra hefði á síðastliðnum tveimur vikum falið sendiskrifstofu eða kjör­ræðis­­manni að gefa út neyðarvegabréf til útlendings vegna sérstakra ástæðna, sbr. 16. gr. b reglu­­gerðarinnar.
   • Ef svo væri, hve mörg slík vegabréf hafi verið gefin út á tímabilinu, hver gildistími þeirra væri og ástæður þess að þau hafi verið gefin út.
3. Hvort það væri rétt skilið að með útgáfu vegabréfa á grundvelli ákvæða reglugerðarinnar væri ein­­staklingum ekki veittur ríkisborgararéttur heldur aðeins íslenskt vegabréf.
4. Hversu oft ákvæðin hefðu verið notuð síðan þau tóku gildi, og hve langur gildistími vegabréf­anna hefði verið að meðaltali.

Samkvæmt gögnum málsins áframsendi B beiðnina til ráðuneytisins til kæranda í máli þessu samdægurs. Kærandi ítrekaði erindi B til ráðuneytisins sama dag og óskaði eftir að erindið yrði kannað fyrir kvöldið. Með erindi til kæranda og B, dags. 20. maí 2022, svaraði ráðuneytið og taldi sér ekki fært að svara fyrirspurninni með vísan til 9. og 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, og synjaði beiðninni að hluta. Hvað varðaði þriðja lið fyrir­spurn­arinnar þá væri það rétt skilið að útgáfa vegabréfs á grundvelli 16. gr. reglugerðarinnar fæli ekki í sér veitingu ríkisborgararéttar.

Í kæru kemur fram að hinn 23. apríl 2022 hafi kærandi óskað eftir nánari rökstuðningi frá ráðuneytinu og ítrekað svo beiðnina með símtali. Hinn 9. júní 2022 hafi umbeðinn rökstuðningur ekki enn borist og því óski kærandi eftir að fá úr málinu skorið á vettvangi úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt utanríkisráðuneytinu með erindi, dags. 12. júní 2022, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn ráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni hinn 4. júlí 2022. Í tölvupósti með umsögninni kom fram að upplýsingar þær sem kæran lyti að hefðu ekki verið teknar saman; þar af leiðandi væru engin gögn til sem lytu beinlínis að kærunni heldur einungis einstök mál sem vörðuðu útgáfu vegabréfa ef sérstakar ástæður væru fyrir hendi.

Í umsögninni kemur fram að ráðuneytið hafi svarað erindi kæranda hinn 20. maí 2022 og ekki séð sér fært að verða við beiðninni með vísan til 9. og 10. gr. upplýsingalaga og var beiðninni synjað. Einum lið beiðninnar hafi þó verið svarað á þá leið að útgáfa vegabréfa á grundvelli reglugerðarbreytingarinnar um íslensk vegabréf feli ekki í sér veitingu ríkisborgararéttar. Jafnframt hafi kæranda verið bent á rétt til eftirfarandi rökstuðnings og leiðbeint með kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar. Beiðni um nánari rökstuðning hafi borist ráðuneytinu 23. maí 2022 þar sem óskað var eftir nánari útlistun á því hvernig 9. og 10. gr. upplýsingalaga ætti við um hvern lið beiðninnar. Ráðuneytið hafi ekki náð að senda kæranda umbeðinn rökstuðning áður en kæran barst úrskurðarnefndinni og því líti ráðuneytið svo á að umsögnin feli jafnframt í sér rökstuðning til kæranda.

Í umsögninni kemur fram að í lok apríl 2022 hafi í samráði milli dómsmála- og utanríkisráðuneytis, verið gerðar tvær breytingar á gildandi reglugerð um vegabréf nr. 560/2009. Önnur breytingin, 16. gr. a, feli í sér að utanríkisráðherra geti óskað eftir því að Útlendingastofnun gefi út vegabréf til útlendings ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi. Hin breytingin, 16. gr. b, feli í sér að utanríkisráðherra sé heimilt að fela sendiskrifstofum Íslands og kjörræðismönnum að gefa út neyðarvegabréf til útlendings ef sér­stakar ástæður eru fyrir hendi og að fengnu samþykki Útlendingastofnunar. Með sérstökum aðstæðum, í skilningi þessara reglugerðarákvæða, séu einkum höfð í huga mannréttinda- og mannúðarsjónarmið. Var það sameiginleg niðurstaða ráðuneytanna að þörf væri á slíku reglugerðarákvæði og hún sett á grundvelli heimilda 11. gr. vegabréfalaga, nr. 136/1998, og 3. mgr. 46. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016.

Afhending umbeðinna upplýsinga, þótt einar og sér lúti þær að tölfræði, gæti sökum umfangs þeirra, tímasetningar og samhengis leitt til óheppilegra getgátna á opinberum vettvangi um útgáfu vegabréfa til útlendinga af sérstökum ástæðum, meðal annars sökum þess að stríð geisar nú í Austur-Evrópu. Ráðuneytið telji hér bæði sanngjarnt og eðlilegt að upplýsingar um útgáfu íslenskra vegabréfa til út­lendinga af sérstökum ástæðum fari leynt enda byggist grundvöllur vegabréfanna á mannréttinda- og mannúðarsjónarmiðum. Þá sé ekki hægt að útiloka að opinber getgátnaumfjöllun á grundvelli slíkra tölfræðiupplýsinga gæti valdið tjóni á almannahagsmunum þeim sem eru verndarandlag 10. gr. upp­lýsingalaga. Þá telji ráðuneytið að með birtingu umbeðinna gagna sé nú höggvið of nærri einkalífsvernd þeirra einstaklinga sem í hlut eiga.

Beri hér að hafa í huga að umræddir einstaklingar kunni að vera í afar viðkvæmri stöðu gagnvart stjórnvöldum í heimalandi sínu, jafnvel þannig að lífi þeirra og heilsu sé ógnað. Íslenskum stjórn­völdum sé því ekki stætt á öðru en að gæta sérstaklega að ríkum hagsmunum einstaklinga í slíkri stöðu og gefa ekki tilefni til opinberrar umfjöllunar sem leitt geti til vitneskju stjórnvalda í heimalandi þeirra í gegnum íslenska fjölmiðla, um dvöl eða búsetu þeirra á Íslandi. Megi hér til fyllingar einkalífs­verndarreglu 9. gr. upplýsingalaga vísa til þeirra hættusjónarmiða sem liggi að baki verndarreglum um dulið lögheimili, sbr. ákvæði 7. gr. laga nr. 80/2018 og 12. gr. reglugerðar um lögheimili og aðsetur, nr. 1277/2018.

Inn í síðastgreinda sjónarmiðið, varðandi vernd gagnvart heimalandi útlendings sem fær útgefið íslenskt vegabréf vegna sérstakra ástæðna, fléttist hagsmunir sem séu verndarandlag 10. gr. upplýsinga­laga, sbr. 1., 2. og 3. tölul. ákvæðisins. Þar sé heimilað að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um öryggi ríkisins eða varnarmál, samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir eða efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins. Telur ráðuneytið að hætta sé á því að opinber umfjöllun, á grundvelli þeirra upplýsinga sem synjað var um, myndi vekja athygli erlendra stjórnvalda, sér í lagi stjórnvalda í heimalandi þess erlenda einstaklings sem fær útgefið íslenskt vegabréf af sérstökum ástæðum. Ekki sé hægt að útiloka neikvæð viðbrögð viðkomandi erlendra stjórnvalda, á alþjóðavettvangi, gagnvart íslenskum hagsmunum sem falli undir framangreinda töluliði 10. gr. upplýsingalaga, ef þau frétti af vegabréfaútgáfu til ríkisborgara sem ef til vill hafa flúið landið vegna ógnar sem þau hafa orðið fyrir.

Afhending upplýsinganna sem um ræði gæti þannig haft skaðleg áhrif á tengsl Íslands við önnur ríki sem myndi stofna hagsmunum íslenska ríkisins í hættu. Þá sé ekki hægt að útiloka að umfjöllun um útgáfu íslenskra vegabréfa af sérstökum ástæðum geti haft neikvæð áhrif á tiltrú og trúverðugleika íslenskra vegabréfa. Það sé því mat ráðuneytisins að brýnir almannahagsmunir krefjist þess að upplýsingar um útgáfu vegabréfa á grundvelli 16. gr. a og b í reglugerð nr. 560/2009 verði undanskildar upplýsingarétti almennings.

Með hliðsjón af því hve stuttan tíma framangreindar reglugerðarbreytingar hafi verið í gildi, telur ráðu­neytið útilokað að veita aðgang að upplýsingum um beitingu heimildarinnar án þess að eiga á hættu, samhengisins vegna, að veita í raun um leið almenningi aðgang að upplýsingum um einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Við túlkun ákvæðisins verði enn fremur að horfa til ákvæðis 2. mgr. 43. gr. stjórnsýslulaga, þar sem fjallað er um þagnarskyldu stjórnvalda. Þar segir að heimilt sé að birta tölfræðiupplýsingar sem byggðar eru á upplýsingum um einkahagsmuni sem háðar eru þagnarskyldu, enda séu persónugreinanlegar upplýsingar ekki veittar og úrtakið það stórt og breytur þannig afmarkaðar að ekki sé hægt að greina um hvaða einstaklinga er að ræða.

Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 4. júlí 2022, og veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir bárust ekki.  

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál og utanríkisráðuneyti áttu fund hinn 17. janúar 2023 í tilefni af erindi nefndarinnar til ráðuneytisins, dags. 11. janúar sama ár, þar sem óskað var eftir viðbótarskýring­um um tiltekin atriði í tilefni af umsögn ráðuneytisins til nefndarinnar.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um útgáfu vegabréfa á grundvelli ákvæða sem bætt var við reglugerð um íslensk vegabréf, nr. 560/2009, vorið 2022. Utan­ríkisráðuneyti vísar til þess að upplýsingarnar hafi ekki verið teknar saman og liggi því ekki fyrir í skiln­ingi upplýsinga­laga. Þá sé ljóst að upplýsingarnar varði einkahagsmuni þeirra sem hafi fengið út­gefið vegabréf á grund­velli heimildarinnar, sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt, sem og mikil­væga almanna­hags­muni, sem hætta er á að verði raskað ef upplýsingarnar komist á vitorð almenn­ings.

2.

Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum, nr. 140/2012, nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi því sem varð að gildandi upp­­lýsingalögum er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til að­gangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tíma­punkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Þeim sem falla undir lögin sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna.

Ráðuneytið hefur vísað til þess að upplýsingar þær sem óskað er eftir hafi ekki verið teknar saman og liggi því ekki fyrir. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að draga þá staðhæfingu ráðuneytisins í efa. Þá telur nefndin að ráðuneytinu sé óskylt samkvæmt upplýsingalögum að taka upplýsingarnar saman fyrir kæranda.

Hins vegar er það svo að þegar beiðni nær samkvæmt efni sínu til upplýsinga sem nauðsynlegt er að vinna upp úr fyrirliggjandi gögnum er ekki sjálfgefið að unnt sé að synja beiðninni á grundvelli 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. heldur ber stjórnvaldi að kanna hvort beiðandi óski aðgangs að gögnunum svo hann geti eftir atvikum tekið upplýsingarnar saman sjálfur, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, sbr. t.d. úrskurði úr­skurðar­nefnd­­ar um upplýsingamál nr. 884/2020, 919/2020 og 972/2021. Í þessu máli var það ekki gert, enda er það afstaða ráðuneytisins að takmörkunarákvæði 9. og 10. gr. upplýs­ingalaga eigi við um gögnin. Í sam­ræmi við niðurstöðu nefndarinnar að umbeðnar upp­lýsingar teljist ekki fyrirliggjandi mun nefnd­in taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til að­gangs að þeim fyrirliggjandi gögnum, sem hafa að geyma þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir.

3.

Til stuðnings synjun á beiðni kæranda hefur ráðuneytið vísað til þess að einstaklingar sem hafi fengið útgefið vegabréf á grundvelli reglugerðarbreytingarinnar kunni að vera í viðkvæmri stöðu gagn­vart stjórnvöldum í heimalandi sínu. Við það fléttist mikilvægir almannahagsmunir sem séu verndar­andlag 1.–3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarnefndin tekur fyrst til skoðunar 2. tölul. ákvæðisins, en þar segir að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upp­lýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Í athugasemdum við ákvæðið í frum­varpi því sem varð að upplýs­ingalögum kemur fram að með orðalaginu „þegar mikilvægir almanna­hags­munir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í 10. gr. laganna.

Þá segir að ákvæðið eigi við um pólitísk, viðskiptaleg eða annars konar samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki. Þeir hagsmunir sem ákvæðið eigi að vernda séu m.a. góð samskipti og gagn­kvæmt traust í skipt­um við önnur ríki. Beiðni um aðgang að slíkum samskiptum verði ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þeim sökum. Í ljósi þess að oft sé um veigamikla hagsmuni að ræða sé ljóst að varfærni sé eðli­leg við skýringu á ákvæðinu.

Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur við mat á því hvort kærða hafi verið heimilt að takmarka aðgang að gögnum á grundvelli 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga verið litið til þess hvort upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir snúi að viðkvæmum málefnum, samskiptaleiðum sem hætta er á að lokist ef upplýsingar sem þaðan berast yrðu á almannavitorði, eða öðrum atriðum sem þykja raunverulega geta leitt til þess að traust erlendra stjórnvalda eða al­þjóða­stofn­ana á íslenskum stjórnvöldum glatist.  Þá er enn fremur rétt að hafa í huga þau sjónarmið sem vitnað er til í athugasemdum við ákvæðið um að gæta beri varfærni við skýringu á ákvæðinu í ljósi þess hversu oft væri um veigamikla hagsmuni að ræða. Ákvæðið verður hins vegar ekki túlkað svo rúmt að stjórn­völd geti, með vísan til mikilvægis trúnaðar, takmarkað aðgang að öllum gögnum er varða samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir án atviksbundins mats, sbr. t.d. úrskurði nefnd­ar­innar nr. 1048/2021, 1037/2021 og 898/2020. Önnur niðurstaða myndi leiða til þess að skilyrðið um almanna­hagsmuni væri þá í reynd þýðingarlaust.

Ráðuneytið vísar til þess í umsögn til úrskurðarnefndarinnar að ef upplýsingarnar kæmust á vitorð erlendra stjórnvalda, sér í lagi stjórnvalda í heimalandi þess erlenda einstaklings sem fær útgefið íslenskt vegabréf af sérstökum ástæðum, gæti það haft skaðleg áhrif á tengsl Íslands við önnur ríki, sem myndi raska þeim almannahagsmunum sem eru verndarandlag 10. gr. upplýsingalaga. Þá gæti afhending upplýsinganna einnig haft áhrif á tiltrú og trúverðugleika íslenskra vegabréfa. Loks kom ráðuneytið á framfæri viðbótarskýringum á fundi með úrskurðarnefndinni til fyllingar framangreindum sjónar­miðum.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir þau gögn sem innihalda þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir, með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Nefndin telur ótvírætt að gögnin falli undir ákvæði 2. tölul. 10. gr. laganna. Þá telur nefndin að ráðuneytið hafi framkvæmt það hags­munamat sem áskilið er að fari fram samkvæmt 10. gr. með hliðsjón af innihaldi gagnanna. Úr­skurð­arnefndin fellst á það mat ráðuneytisins að ef gögnin yrðu afhent kynni það að leiða til þess að traust erlendra stjórnvalda á íslenskum stjórnvöldum glataðist og þannig raska mikil­vægum almanna­hags­munum sem ákvæðinu er ætlað að vernda. Með hliðsjón af framangreindu auk þess sem segir í at­huga­semdum við 2. tölul. 10. gr. um að varfærni sé eðlileg við skýringu á ákvæðinu, telur úr­skurð­ar­nefnd­in að ráðuneytinu sé heim­ilt að takmarka aðgang að gögnunum. Verður ákvörðun ráðuneytisins því staðfest.

Með hliðsjón af eðli gagnanna telur úrskurðarnefndin að ekki komi til álita að leggja fyrir ráðuneytið að veita aðgang að þeim að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarnefndin vekur athygli ráðuneytisins á því að í hinni kærðu ákvörðun var ekki tekin afstaða til aukins aðgangs, en samkvæmt 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga er skylt að gera það þegar synjun er byggð á 10. gr. laganna.

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun utanríkisráðuneytis, dags. 20. maí 2022, að synja A, blaða­manni hjá mbl.is, um aðgang að upplýsingum um útgáfu vegabréfa.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir