1127/2023. Úrskurður frá 30. janúar 2023

Hinn 30. janúar 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1127/2023 í máli ÚNU 22040002.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 5. apríl 2022, kærði A, blaðamaður hjá Heimildinni (þá Stundinni), ákvörðun Barna- og fjölskyldustofu, dags. 29. mars sama ár, að synja honum um aðgang að gögnum um meðferðar­heim­ili. Kærandi óskaði hinn 28. október 2021 eftir aðgangi að öllum gögnum um heimilin:

1. Árbót í Aðaldal, á árabilinu 1995 til 2010,
2. Berg í Aðaldal, á árabilinu 1999 til 2008,
3. Torfastaði í Biskupstungum, á árabilinu 1995 til 2004,
4. Skjöldólfsstaði á Jökuldal, á árabilinu 2000 til 2002,
5. Hvítárbakka í Borgarfirði, á árabilinu 1998 til 2008,
6. Háholt í Skagafirði, frá árinu 1999 til 28. október 2021,
7. Geldingalæk á Rangárvöllum, á árabilinu 1995 til 2008.

Kærandi tók fram í erindinu að hann áttaði sig á því að beiðnin væri umfangsmikil og því væri það honum að meinalausu þótt gögnunum yrði ekki skilað öllum á sama tíma, heldur eftir því sem fram yndi að finna þau til. Óskað var eftir að gögn um Geldingalæk yrðu afhent fyrst.

Kærandi ræddi símleiðis við starfsmann Barna- og fjölskyldustofu (Barnaverndarstofa fram til 1. janúar 2022, hér eftir Barna- og fjölskyldustofa) hinn 12. nó­vem­ber 2021 um úrvinnslu beiðni kæranda og afhendingu gagna. Sam­kvæmt upplýsingum frá stofn­un­inni kom fram í samtalinu að beiðnin væri umfangsmikil og að hún yrði bútuð niður eftir með­ferð­ar­heimilum. Stofnunin myndi búa til lista yfir heimilin og öll mál sem heyrðu undir hvert þeirra. Kærandi gæti þá út frá listanum tilgreint þau mál sem hann óskaði sér­staklega eftir. Mál einstakra barna yrðu þó undanskilin. Stofnunin kveður kæranda hafa verið sáttan við nálgunina sem lögð hafi verið til.

Barna- og fjölskyldustofa sendi kæranda tölvupóst hinn 16. nó­vem­ber 2021 til að staðfesta efni símtals­ins. Fram kom að vinnsla beiðninnar væri hafin og að fyrst yrði tekinn saman listi yfir mál sem heyrðu undir Geldingalæk.

Hinn 25. nóvember sama ár bárust kæranda lista yfir öll meðferðarheimilin og mál sem heyrðu undir hvert þeirra. Í bréfi sem fylgdi listunum var farið fram á að kærandi afmarkaði beiðni sína og tilgreindi þau mál sem hann óskaði eftir aðgangi að og í því sambandi vísað til 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Nánari afmörk­un væri til þess fallin að flýta fyrir afgreiðslu beiðninnar og að koma í veg fyrir að stofnunin aflaði og tæki afstöðu til gagna sem kærandi vildi ekki fá. Þegar kærandi hefði afmarkað beiðni sína við þau mál sem hann óskaði aðgangs að myndi stofnunin hefjast handa við að finna gögn þeirra mála og upplýsa kæranda um hvenær ákvörðunar væri að vænta.

Daginn eftir svaraði kærandi bréfi Barna- og fjölskyldustofu og kvaðst vilja fá gögn allra þeirra mála sem heyrðu undir Geldingalæk, bæði málanna sem fram kæmu á listanum sem kæranda var afhentur sem og annarra hugsanlegra mála sem heyrðu undir meðferðarheimilið en væru ekki á listanum. Í fram­­haldinu myndi kærandi svo senda aðrar beiðnir sem vörðuðu gögn annarra meðferðarheimila.

Samkvæmt upplýsingum frá Barna- og fjölskyldustofu var haft samband við kæranda símleiðis hinn 30. nóvember 2022 til að ganga úr skugga um að hann óskaði eftir að fá öll gögn varðandi þau mál sem listuð voru upp nema þau sem vörðuðu mál einstakra barna. Stofnunin kveður kæranda hafa stað­fest það.

Hinn 13. desember 2021 var kærandi upplýstur um að fleiri gögn um Geldingalæk hefðu fundist í skjala­safni stofnunarinnar en finna mátti á listanum sem kæranda var afhentur, og því myndi afgreiðsla beiðn­innar tefjast. Hinn 22. desember 2021 var kærandi svo upplýstur um að gögn um Geldingalæk yrðu ekki afhent fyrr en á nýju ári. Vegna umfangs beiðni kæranda hafi verið samið við aukastarfsmann til að yfirfara gögnin. Þar sem málaflokkurinn væri viðkvæmur yfirfæru tveir starfsmenn gögnin með hlið­sjón af því að afmá persónugreinanlegar upplýsingar. Yfirferð yfir gögn Geldingalæks væri hálfnuð.

Kæranda voru afhent gögn vegna Geldingalæks hinn 9. febrúar 2022. Hinn 15. mars sama ár var kærandi upplýstur um að í ljósi reynslunnar af því að hafa afhent gögn vegna Geldingalæks og þeirrar yfirsýnar sem Barna- og fjölskyldustofa hefði nú yfir umfang gagna um hin sex meðferðarheimilin hefði verið ákveðið að synja kæranda um aðgang að því sem eftir stæði af gögnunum. Verkefnið væri of tímafrekt og héldi starfsfólki frá skyldubundnum verkefnum sínum yfir lengri tíma.

Kærandi mótmælti ákvörðuninni með tölvupósti tveimur dögum síðar. Þar sem kæranda hefðu þegar verið afhent gögn um tvö meðferðarheimili, þ.e. Geldingalæk og Varpholt/Laugaland, væri með þess­ari afgreiðslu brotið gegn jafnræðisreglu auk upplýsinga- og stjórnsýslulögum. Þá benti kærandi á mikil­vægi málsins fyrir lýðræðislega umræðu og aðhald fjölmiðla með opinberum aðilum. Kærandi ítrekaði því beiðni sína um að fá umrædd gögn afhent.

Með tölvupósti, dags. 21. mars 2022, kom fram að stofnunin teldi ekki annað fært en að synja beiðninni vegna umfangs hennar. Markmið synjunarinnar væri ekki að standa í vegi fyrir umfjöllun fjölmiðla um þessi mikilvægu mál; því hafi beiðnin verið tekin til meðferðar áður en í ljós kom hve umfangsmikil hún væri.

Beiðni kæranda um gögn annarra meðferðarheimila en Geldingalæks var synjað formlega með erindi, dags. 29. mars 2022. Ákvörðunin var studd við 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga og vísað til þess að nú þegar hefðu farið 22 dagar í að yfirfara gögnin um Geldingalæk. Áætlað væri að þau gögn sem eftir stæðu teldu um 7.000 blaðsíður og að það tæki starfsmenn Barna- og fjölskyldustofu um sex vikur til viðbótar að yfirfara gögnin.

Kærandi telur að honum hafi verið synjað um afhendingu á gögnum sem hann hafi ekki enn fengið tæki­færi til að tilgreina. Hann mótmælir lýsingu á innihaldi símtals við Barna- og fjölskyldustofu hinn 30. nó­vember 2021, um að hann hafi staðfest að hann vildi fá afhent öll gögn þeirra meðferðar­heim­ila sem eftir stæðu. Hið rétta sé að kærandi hafi sagst mundu að öllu jöfnu biðja um töluverðan hluta þeirra gagna sem lytu að heimilunum, en ekki fullyrt um að hann hygðist fara fram á að fá þau öll af­hent. Kærandi hafi tiltekið að hann myndi senda frekari beiðnir síðar. Því til stuðnings nefnir kærandi tölvupóst sinn til stofnunarinnar frá 26. nóvember 2021, í kjöl­far þess að hann óskaði eftir gögnum um Geldingalæk, þar sem hann hafi sagst mundu í framhaldi af þeirri beiðni senda aðrar beiðnir sem varði gögn annarra meðferðarheimila.

Kærandi kveðst hafa ákveðið að bíða með frekari afmörkun beiðni sinnar þar til Barna- og fjölskyldu­stofa hefði afhent gögn um Geldingalæk. Þegar þau hafi loks borist hinn 9. febrúar 2022 hafi ýmis­legt orðið þess valdandi að kærandi óskaði ekki þá þegar eftir frekari gögnum um hin heimilin. Ljóst sé að stofnunin hafi synjað kæranda um aðgang að gögnum án þess að vita hvaða gögnum yrði óskað eftir.

Kærandi fær ekki séð að synjun stofunnar standist jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. 1. mgr. 11. gr. laganna, í ljósi þess að þegar hafi hluti þeirra verið afhentur. Kæranda hafi fengið afhent þau gögn sem snúa að með­ferðarheimilinu Geldingalæk og áður fengið afhent viðlíka gögn er snúa að starfsemi með­­ferðar­heim­ilis­ins Laugalands, áður Varpholts. Í því tilviki var um að ræða gögn er heimilið snertu á tíu ára tíma­bili, árin 1997–2007, þó ekki öll. Því liggi fyrir fordæmi um afhendingu viðlíka gagna sem Barna- og fjölskyldustofa hefur nú neitað að afhenda.

Að mati kæranda hafi stofan brotið bæði gegn upplýsinga- og stjórnsýslulögum með því að neita að afhenda gögn sem kærandi hafi ekki enn tilgreint nákvæmlega hver eru og með því brotið jafnræðis­reglu stjórnsýslulaga, ásamt því að neita að afhenda gögn er augljóslega gætu skipt verulegu máli í þjóð­­félagsumræðu, fyrir fólk sem vistað var nauðugt viljugt á umræddum heimilum og heft þannig að­haldshlutverk fjölmiðla gagnvart hinu opinbera. Kærandi fari því fram á að Barna- og fjölskyldustofa verði gerð afturreka með ákvörðun sína og stofunni verði gert að veita kæranda tækifæri á að afmarka upp­lýsingabeiðni sína.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Barna- og fjölskyldustofu með erindi, dags. 6. apríl 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að stofnunin léti úrskurðar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Að beiðni Barna- og fjölskyldu­stofu var viðbótarfrestur veittur til 29. apríl sama ár til að skila umsögn.

Í umsögn Barna- og fjölskyldustofu, dags. 27. apríl 2022, er fjallað um grundvöll synjunar Barna- og fjölskyldustofu á beiðni kæranda og málavöxtum lýst. Þar segir að við afgreiðslu beiðna um upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga sé lögð áhersla á það sjónarmið að virða skuli rétt þeirra einstaklinga sem um er fjallað til einkalífs, og eigi það jafnt við um börn og fjölskyldur þeirra sem og aðra þá einstaklinga sem komi að slíkum málum. Í því sambandi sé vísað til þeirrar skyldu sem hvílir á starfsfólki barna­vernd­aryfirvalda að gæta fyllsta trúnaðar um hagi barna, foreldra og annarra sem þeir hafa afskipti af, sbr. 8. mgr. 4. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, en líta beri til slíkra trúnaðar- og þagnarskyldu­ákvæða við skýringu ákvæða upplýsingalaga, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 766/2018 frá 7. desember 2018 þar sem kveðið hafi verið á um að litið skuli til þagnarskylduákvæðis laga um sjúkratryggingar við skýringu ákvæða upplýsingalaga.

Í umsögninni kemur fram að með tilliti til eðlis starfsemi meðferðarheimilanna, og þess málaflokks sem beiðnin lúti að, sé ljóst að stór hluti gagnanna sem stafi frá framangreindum heimilum innihaldi við­kvæmar persónuupplýsingar þeirra einstaklinga sem í hlut eiga sem sanngjarnt og eðlilegt er að leynt fari samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Það séu upplýsingar um einkamálefni fyrrum skjólstæðinga með­ferð­arheimilanna, rekstraraðila, sem og annarra aðila, svo sem starfsmanna og fjölskyldumeðlima barn­anna. Til þess að unnt væri að verða við beiðninni væri ljóst að yfirfara þyrfti öll gögnin gaumgæfilega og fjarlægja allar persónugreinanlegar upplýsingar og upplýsingar um einkamálefni. Í því sambandi væri ekki nægjanlegt að fjarlægja aðeins þær upplýsingar sem með beinum hætti gæfu til kynna um hvaða einstakling væri um að ræða, heldur einnig aðrar þær upplýsingar sem í samhengi við önnur atriði, til að mynda í opinberri umfjöllun, hefðu sömu áhrif og sviptu aðila þeirri friðhelgi sem lög gera ráð fyrir, sbr. umfjöllun úrskurðarnefndarinnar í úrskurði nr. 745/2018.

Telur Barna- og fjölskyldustofa að í þessu samhengi þurfi jafnframt að hafa 2. mgr. 17. gr. upp­lýs­inga­laga til hliðsjónar þar sem ljóst sé að umrædd gögn lúti að fyrrum skjólstæðingum með­ferðarheim­il­anna, rekstraraðilum, sem og öðrum aðilum sem með einum eða öðrum hætti hafi haft aðkomu að heim­ilunum, svo sem starfs­mönnum og fjölskyldumeðlimum barnanna. Færi stofan þá leið að óska álits allra þessara aðila yrði það því afar umfangsmikið verk. Því megi bæta við að gagnabeiðnin lúti að gögnum sem hafi verið búin til fyrir allnokkrum árum þegar skráningu var ekki háttað á sama veg og nú í dag, sem geri yfirferðina flókn­ari. Nú í dag sé skráningu háttað þannig að gætt sé að því að blanda ekki saman upplýsingum um einka­hagsmuni inn í almennar upplýsingar um starfsemi með­ferðar­heim­il­anna, svo sem ársskýrslur, heim­sóknarskýrslur og samskipti milli aðila sem lúti að starfsemi heim­il­anna almennt.

Við ákvörðunartöku vegna afhendingar gagna varðandi þau meðferðarheimili sem út af standi hafi stofan einkum til hliðsjónar úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 745/2018 og 907/2020 þar sem synjun um aðgang að gögnum á grundvelli 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga hafi verið staðfest.

Fyrir liggi að Barna- og fjölskyldustofa hafi nú þegar afhent gögn vegna Geldingalækjar og hafi stofan því góða yfirsýn yfir það hversu umfangsmikil aðgangsbeiðni af þessu tagi sé. Barna- og fjölskyldustofa tekur fram að í upphafi hafi verið tekin ákvörðun um að hefja vinnu við afhendingu gagnanna er lúti að meðferðarheimilunum þar sem fjölmiðlar hafi það hlutverk að veita stjórnvöldum aðhald, auk þess sem stofan líti svo á að mikilvægt sé að þessi málaflokkur fái umfjöllun í fjölmiðlum. Þá telji stofan jafn­framt að almenningur hafi hagsmuni af því að nálgast upplýsingar um það hvernig barnavernd í land­inu fer fram líkt og rakið sé í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 30. apríl 2020 í máli nr. 897/2020. Hafi því verið hafist handa við að taka saman gögn og tekin ákvörðun um að afhenda gögn vegna Geldingalækjar, en að sama skapi hafi þá orðið ljóst hversu umfangsmikið verkið væri.

Við afhendingu gagna er lúta að Geldingalæk hafi komið í ljós að gögnin töldu um það bil 750 blað­síður, þar sem fjallað sé um einkamálefni víðsvegar í gögnunum. Afgreiðslufulltrúi áætli að viðkomandi hafi ráð­stafað um það bil fimm dögum í að taka saman, prenta út og ljósrita gögn vegna Geldinga­lækjar. Þá hafi verið ráðinn verktaki til þess að fara yfir gögnin og meta þau út frá sjónarmiðum upp­lýs­ingalaga um af­hendingu gagna, þ.m.t. að gefa sitt álit á því hvaða persónuupplýsingar skyldi afmá. Sá verktaki hafi skilað tímaskýrslu vegna verkefnisins sem hljóðaði upp á 71 klukkustund eða um það bil níu daga. Þá hafi lög­fræðingar stofunnar fundað með verktakanum og yfirfarið gögnin áður en tekin var endan­leg ákvörð­un um hvaða gögn skyldi annars vegar afhenda og hins vegar synja um af­hend­ingu. Áætla lög­fræð­ingar stofunnar að þeir hafi eytt samtals um það bil átta dögum í yfirferðina.

Af öllu framan­greindu virtu megi áætla að alls hafi verið um 22 dagar í það að fara yfir gögnin eða rúmlega fjórar vinnuvikur. Af­greiðslufulltrúi hafi nú prentað út gögn vegna þriggja meðferðarheimila af þeim sex sem eftir standi. Telji gögnin um 3.500 síður. Megi því áætla að heildarfjöldi blaðsíðna vegna heimilanna sex sé um 7.000 að lágmarki, en listar sem teknir hafa verið til vegna gagnabeiðninnar bendi til að þau gögn sem eigi eftir að taka saman vegna þriggja meðferðarheimilanna séu þó nokkuð umfangmeiri en vegna þeirra heimila sem þegar hafa verið tekin saman og afhent úrskurðarnefndinni.

Barna- og fjölskyldustofa tekur fram að tekið hafi verið af skarið um ýmis álitaefni sem varði afhend­ingu gagna þegar gögnin varðandi Geldingalæk voru afhent, sem myndi nýtast við yfirferð gagnanna vegna hinna meðferðarheimilanna. Því megi ætla að það færi hlutfallslega minni tími í yfirferðina hvað varði þau meðferðarheimili sem út af standa. En í ljósi þess að hér sé um að ræða umtalsvert fleiri blaðsíður en lúta að Geldingalæk megi engu að síður áætla að yfirferðin taki þó nokkuð lengri tíma en nú. Í ljósi þess að stofan vinni með viðkvæman málaflokk sé verklag stofunnar varðandi afhendingu gagna með þeim hætti að tveir lögfræðingar yfirfari gögn áður en þau eru afhent til þess að koma í veg fyrir mistök. Telur Barna- og fjölskyldustofa því að áætla megi að það tæki starfsmenn stofunnar sam­tals um sex vikur að yfirfara gögnin með hliðsjón af afmáningu viðkvæmra persónuupplýsinga, að með­talinni um­sýslu, svo sem útprentun og ljósritun gagnanna.

Að mati stofunnar sé því ljóst að umfang gagnanna og vinna vegna yfirferðar þeirra séu umtalsverð en ljóst sé að eðli gagnanna og sá málaflokkur sem þau tilheyra sé af þeim meiði að mikið af upp­lýs­ing­um sem fram koma í gögnunum teljast til einka­hagsmuna. Telur stofan því að vinna við að afgreiða þennan hluta beiðninnar feli í sér svo umtalsverðar skerðingar á möguleikum stofunnar til að sinna öðrum hlut­verkum sínum að heimilt sé að beita undan­þáguheimild 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsinga­laga. Var það því niðurstaða stofunnar að beiðni um afhendingu gagna vegna meðferðarheimilanna Árbót í Aðal­dal, Bergs í Aðaldal, Torfastaða í Biskups­tungum, Skjöldólfsstaða á Jökuldal, Hvítárbakka í Borg­ar­firði og Háholts í Skagafirði var synjað. 

Þá hafnar stofnunin þeirri málsástæðu kæranda að honum hafi ekki verið veittur kostur á að afmarka beiðni sína frekar. Í fyrsta lagi hafi kærandi í símtali við starfsmann Barna- og fjölskyldustofu sagst vilja fá öll gögn varðandi hin sex meðferðarheimilin, að undanskildum málum einstakra barna. Í öðru lagi hafi stofnunin tilkynnt kæranda í tvígang með tölvupóstum, dags. 15. og 21. mars 2022, að ekki væri annað hægt en að synja beiðninni vegna umfangs hennar. Í svari kæranda hinn 17. mars sama ár hafi hann þó ekki gert neina tilraun til að afmarka beiðni sína nánar, heldur ítrekað beiðni um að fá gögn­in afhent. Barna- og fjölskyldustofa telji því að stofnunin hafi uppfyllt skyldur sínar samkvæmt 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga með því að veita kæranda leiðbeiningar og gefa honum kost á að afmarka beiðni sína nánar.

Umsögn Barna- og fjölskyldustofu var kynnt kæranda með bréfi, dags. 27. apríl 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 29. apríl sama ár, eru fyrri málsástæður ítrekaðar. Þá telur kærandi að ekki sé hægt að líta svo á að með tölvupóstum stofn­unarinnar til kæranda, dags. 15. og 21. mars 2022, hafi stofnunin gefið kæranda tækifæri til að afmarka beiðni sína nánar.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er kærð sú afgreiðsla Barna- og fjölskyldustofu að synja beiðni kæranda um aðgang að gögn­um sex meðferðarheimila með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Fyrir ligg­ur að kæranda voru afhent gögn eins meðferðarheimilis, Geldingalæks. Kærandi mótmælir því ekki að beiðni hans hafi verið umfangsmikil en telur hins vegar að Barna- og fjöl­skyldustofa hafi ekki gefið hon­um færi á að afmarka beiðni sína um gögn hinna sex meðferðar­heim­ilanna áður en henni var synj­að. Barna- og fjölskyldustofa telur að beiðni kæranda hafi verið nægi­lega afmörkuð til að stofnun­inni væri unnt að synja henni og telur jafnframt að stofnunin hafi upp­fyllt leiðbeiningarskyldu sína gagnvart kæranda.

2.

Í 15. gr. upplýsingalaga er mælt fyrir um afmörkun á beiðni um aðgang að upplýsingum. Í 1. mgr. kemur fram að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Í 3. mgr. segir að beiðni megi vísa frá ef ekki sé talið mögulegt á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga að afmarka hana við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Áður en til þess kemur beri að veita málsaðila leiðbeiningar og gefa honum færi á að afmarka beiðni sína nánar. Eftir atvikum beri að afhenda aðila lista yfir mál sem ætla má að beiðni hans geti beinst að í þeim tilgangi að hann geti tilgreint það mál þar sem hann óskar eftir aðgangi að gögnum. Í 1. tölul. 4. mgr. kemur loks fram að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni.

Samkvæmt gögnum málsins hljóðaði upphafleg beiðni kæranda á þann veg að óskað væri eftir öllum þeim gögnum sem Barna- og fjölskyldustofa kynni að búa yfir vegna sjö meðferðarheimila. Kærandi og kærði sammæltust um það í símtali hinn 12. nóvember 2021 að mál einstakra barna yrðu undanskilin beiðn­inni. Þegar kæranda voru afhentir listar yfir mál hvers með­ferðar­heim­ilis hinn 25. nó­v­ember sama ár tók stofnunin fram að þetta væri gert til að koma í veg fyrir of víð­tæka af­mörkun beiðninnar og til að flýta fyrir afgreiðslu hennar. Í svari kæranda daginn eftir bað hann um gögn heimilisins Geld­ingalæks og tók fram að hann myndi senda beiðnir um gögn ann­arra heim­ila síðar. Í andmælum kær­anda við synjun stofnunarinnar á beiðni um gögn hinna heimilanna ítrek­­aði kæranda svo kröfu sína um að fá umrædd gögn afhent.

Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Barna- og fjölskyldustofu hafi mátt vera það ljóst þegar í upphafi að beiðnin væri slík að umfangi að til greina kæmi að hafna henni á grund­velli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. laganna. Stofnuninni hefði því verið rétt, a.m.k. þegar kæranda voru afhentir listar yfir mál hvers meðferðarheimilis, að upplýsa kæranda um að ef hann afmarkaði ekki beiðni sína í því skyni að minnka umfang hennar kynni henni að verða hafnað. Þá telur úrskurðarnefndin að erindi Barna- og fjölskyldustofu til kæranda frá 15. og 21. mars 2022, þar sem fram kom að stofnunin teldi sér ekki annað fært en að hafna beiðninni, hafi ekki falið í sér fullnægjandi leiðbeiningar til kæranda um að afmarka beiðnina nánar.

Úrskurðarnefndin telur hins vegar, að virtum gögnum málsins í heild sinni, að Barna- og fjölskyldu­stofu hafi verið rétt að líta svo á að beiðni kæranda lyti að öllum gögnum meðferðarheimilanna sjö að undan­skildum málum einstakra barna, og að stofnunin hafi haft fullnægjandi forsendur til að synja beiðn­inni með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Nefndin telur að þessi niðurstaða eigi við óháð símtali sem kærandi átti við stofnunina hinn 30. nóvember 2021, en sökum þess að kæranda og kærða ber ekki saman um hvert efnisinnihald símtalsins hafi verið er ekki unnt að leggja það til grundvallar sem raun­sanna lýsingu á málsatvikum.

Upphafleg beiðni kæranda og eftirfarandi afmörkun hennar, um að mál ein­stakra barna yrðu undan­skil­in, uppfylla að mati úrskurðarnefndarinnar þær skýrleikakröfur sem leiða má af 1. mgr. 15. gr. upp­lýs­inga­laga að gerðar séu til beiðna um upplýsingar. Fullyrðing kæranda frá 26. nóvember 2021 um að hann myndi senda beiðnir um gögn annarra meðferðarheimila síðar breyta ekki þessari niðurstöðu, and­spænis skýru orðalagi í upphaflegri gagnabeiðni hans, enda ítrekaði kærandi í andmælum sínum hinn 17. mars 2022 að hann gerði kröfu um að fá þau gögn afhent sem Barna- og fjölskyldustofa hygð­ist synja honum um aðgang að.

Í ljósi framangreinds telur úrskurðarnefndin að Barna- og fjölskyldustofu hafi verið rétt að líta svo á að beiðni kæranda lyti að öllum gögnum þeirra meðferðarheimila sem hann tilgreindi í beiðni sinni, að undan­skild­um málum einstakra barna. Kemur þá næst til skoðunar hvort Barna- og fjölskyldustofu hafi verið heim­ilt að hafna þeirri beiðni kæranda með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.

3.

Í 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. kemur fram að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpinu sem varð að gildandi upplýsingalögum kemur fram að ákvæðið geti aðeins átt við í ítrustu undantekningartilvikum, þ.e. þegar umfang upplýsingabeiðni eða fjöldi þeirra frá einum og sama aðilanum sé slíkur að vinna stjórnvalds við afgreiðslu hennar myndi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.

Í ákvörðun Barna- og fjölskyldustofu að synja beiðni kæranda og í umsögn stofnunarinnar til nefnd­arinnar hefur verið lagt mat á þá vinnu og þann tíma sem afgreiðsla beiðni kæranda gerði kröfu um. Stofnunin telur stóran hluta gagnanna innihalda viðkvæmar persónuupplýsingar um þá einstaklinga sem í hlut eiga, sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Til að verða við beiðninni þyrfti að óska afstöðu fjölmargra einstaklinga til afhendingar gagnanna, sbr. 2. mgr. 17. gr. upp­lýsingalaga, og afmá upplýsingar sem gerðu einstaklingana persónugreinanlega lægi sam­þykki þeirra til afhendingar ekki fyrir.

Barna- og fjölskyldustofa áætlar að hafa varið um 22 dögum í afgreiðslu beiðni kæranda um gögn með­­ferðarheimilisins Geldingalækjar. Þá hafa gögn þriggja meðferðarheimila til viðbótar verið prent­uð út, en þau nema 3.500 blaðsíðum. Stofnunin áætlar að heildarfjöldi þeirra gagna sem eftir standa af beiðni kæranda nemi að minnsta kosti 7.000 blaðsíðum, og að afgreiðslan myndi taka um sex vikur til viðbótar við þá 22 daga sem þegar hafi verið varið í beiðni kæranda.

Úrskurðarnefndin hefur fengið afhent gögn meðferðarheimilanna Árbótar í Aðaldal, Bergs í Aðaldal og Skjöldólfsstaða á Jökuldal. Það er mat nefndarinnar að gögnin innihaldi að stórum hluta upplýsingar um einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Þá telur nefndin að mat Barna- og fjölskyldustofu á þeirri vinnu sem afgreiðsla beiðni kæranda myndi útheimta til viðbótar við þá vinnu sem þegar hafi verið unnin vera raunhæft og nægjanlega vel rökstutt. Úrskurðarnefndin telur því að Barna- og fjölskyldustofu hafi verið heimilt að synja beiðni kæranda með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga og verður ákvörðun stofnunarinnar staðfest.

Tekið skal fram að nefndin hefur með þessari niðurstöðu ekki tekið afstöðu til þess hvort Barna- og fjölskyldustofu kunni eftir atvikum að vera skylt að afhenda hluta þeirra gagna sem um ræðir, ef kærandi kýs að afmarka beiðni sína við færri gögn og þá þannig að ekki reyni á þau sérstöku sjónarmið sem 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga byggir á. Úrskurðarnefndin áréttar að við meðferð gagna­beiðna þurfa aðilar sem heyra undir gildissvið upplýsingalaga að hafa í huga þau markmið upplýsinga­laga að styrkja aðhald fjölmiðla að opinberum aðilum og möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni, sbr. 3. og 4. tölul. 1. gr. laganna. Af þeim sökum verður að leggja til grundvallar að fjölmiðlar hafi að jafnaði sérstakra hagsmuna að gæta af aðgangi að gögnum, sem gerir að verkum að frekari varfærni þarf að gæta við beitingu hins sérstaka undanþáguákvæðis 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun Barna- og fjölskyldustofu, dags. 29. mars 2022, að synja A um aðgang að gögnum meðferðarheimila.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir