1135/2023. Úrskurður frá 8. mars 2023

Hinn 8. mars 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1135/2023 í máli ÚNU 22110016.

Kæra, málsatvik og málsmeðferð

Með erindi, dags. 19. nóvember 2022, kærði A, blaðamaður hjá Stundinni (nú Heimildin), synjun Endurvinnslunnar hf. á beiðni hans um gögn.

Kærandi óskaði hinn 7. nóvember 2022 eftir sundurliðuðum og nákvæmum tölum um það hve mörg­um plastflöskum, ál­dós­um, stál­dósum og glerflöskum framleiðendur og innflytjendur hefðu greitt af árin 2019–2021, og hve mörgum þessara íláta hefði verið skilað inn til Endurvinnslunnar á sama tíma­bili. Með svari Endur­vinnslunnar, dags. 15. nóvember sama ár, voru kæranda sendar heildartölur í þús­­undum króna. Ekki væri búið að ákveða hversu ítarlega sundurliðun á upplýsingum fyrirtækið myndi ráðast í. Þá væri sundurliðun eftir tegundum íláta ekki gefin upp til eigenda fyrirtækisins, en meðal þeirra væru stærstu framleiðendurnir.

Kæran var kynnt Endurvinnslunni með erindi, dags. 22. nóvember 2022, og fyrirtækinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Endurvinnslan léti úrskurðar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn Endurvinnslunnar barst úrskurðarnefndinni hinn 12. desember 2022. Í henni kemur fram að upp­lýsingar á borð við þær sem kærandi hafi óskað eftir séu almennt ekki birtar. Endurvinnslunni sé gert að endurvinna og koma í ferli þeim drykkjarumbúðum sem greidd sé af skila- og umsýsluþóknun. Til­­gangur félagsins samkvæmt lögum um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota um­búða fyrir drykkjarvörur, nr. 52/1989, sé að skapa skilyrði til hringrásarmyndunar með skilvirkri auð­linda­­nýtingu. Til að meta hvort umbúðir sem berist Endurvinnslunni séu í skilakerfinu komist fyrir­tækið yfir markaðsupplýsingar sem margir framleiðendur og innflytjendur gætu nýtt sér í markaðslegu tilliti til að bæta samkeppnisstöðu sína.

Þar sem í stjórn fyrirtækisins sitji fulltrúar tveggja stærstu framleiðendanna hafi verið lögð áhersla á að engar upplýsingar um markaðinn séu birtar á stjórnarfundum, þar sem þessir fulltrúar gætu þá fengið upp­lýsingar um markaðinn sem aðrir hefðu ekki. Sé það áréttað í starfsreglum stjórnarinnar að óheim­ilt sé að leggja fram upplýsingar sem talist geti markaðsupplýsingar, svo að fyrirtækið og eigendur þess þurfi ekki að sitja undir ásökunum um markaðsmisnotkun.

Endurvinnslan veltir því upp í umsögn sinni hvenær upplýsingar sem óskað sé eftir hjá fyrirtækinu séu orðnar upplýsingar sem varði við samkeppnislög. Það sé mat fyrirtækisins að fyrirspurnir á borð við hve mikið sé selt af vatni og í hvers konar umbúðum, og hve mikið seljist af tveggja lítra flöskum, séu ekki upplýsingar sem snúi að söfnun og endurvinnslu drykkjarumbúða.

Ef úrskurðarnefndin ætli að krefja Endurvinnsluna um að birta allt sem óskað sé eftir og þannig hverfa frá reglu fyrirtækisins um meðalhóf og framfylgni við samkeppnislöggjöf, þá óski fyrirtækið eftir því að nefndin gefi út leiðbeinandi reglur um það hvenær upplýsingar snúi ekki lengur að gögnum um söfnun og endurvinnslu umbúða heldur séu orðnar upplýsingar um samkeppnismarkaðinn.

Úrskurðarnefndinni bárust viðbótarskýringar frá Endurvinnslunni hinn 30. desember 2022. Þeim fylgdu þær upplýsingar sem deilt er um aðgang að í málinu. Í skýringunum kemur fram að ýmsar upp­lýsingar sem fyrirtækið búi yfir séu afar viðkvæmar og geti hjálpað fyrir­tækjum í samkeppni. Megi þar nefna fjölda seldra eininga á ákveðnum markaðssvæðum, fjölda eininga af ákveðnum tegundum og ákveðinni umbúðagerð o.fl. Þannig búi fyrirtækið t.d. yfir upplýsingum um hve mikið hafi selst af vatni á Akureyri, í hvaða umbúðum og hver þróun sölunnar hafi verið síðast­liðin þrjú ár. Sá sem fengi þær upplýsingar gæti ákveðið hvort hann hefði hug á að hefja sölu á því svæði.

Endurvinnslan sé stofnuð með lögum til að safna og endurvinna drykkjarumbúðir. Réttur til aðgangs nái til upplýsinga um það hlutverk fyrirtækisins, ekki til viðkvæmra upplýsinga sem snúi að markaðs­ráðandi atriðum. Þegar óskað sé upplýsinga úr rekstri Endurvinnslunnar sé reynt að takmarka upp­lýsingagjöf við þær upplýsingar sem snúi að tilgangi fyrirtækisins. Þegar fyrirspurnir snúi að markaðs­málum líkt og í þessu máli, þ.e. upplýsingum um markaðshlutdeild hverrar efnistegundar, þróun síð­ustu ára og hvaða tegund seljist best, þá sé staðan önnur. Fyrirtækið spyrji sig hvar mörk slíkrar upp­lýsingagjafar skuli liggja og hvaða almannahagsmunir búi að baki slíkum fyrirspurnum.

Umsögn Endurvinnslunnar og viðbótarskýringar voru kynntar kæranda með erindum, dags. 20. de­sem­­ber 2022 og 14. febrúar 2023, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athuga­semd­um. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki.

Niðurstaða

1.

Endurvinnslan hf. er hlutafélag sem er að hluta í eigu hins opinbera en að öðru leyti í eigu einka­aðila. Félagið telst hvorki stjórnvald, sbr. 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, né lögaðili í meirihluta­eigu hins opinbera, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Kemur þá til skoðunar hvort Endurvinnslan teljist til einka­aðila sem falið er opinbert verkefni, en slíkir aðilar geta fallið undir gildissvið upplýsingalaga á grund­velli 3. gr. laganna.

Endurvinnslunni hf. var komið á fót á grundvelli laga um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völd­um einnota umbúða fyrir drykkjarvörur, nr. 52/1989, og er falið tiltekið hlutverk sem nánar er fjallað um í lögunum. Í 1. mgr. 2. gr. kemur fram að ráðherra skuli beita sér fyrir stofnun hlutafélags sem taki að sér umsýslu skilagjalds samkvæmt lögunum svo og söfnun og endurvinnslu einnota um­búða er falla undir lögin. Til samvinnu um stofnun og starfsemi hlutafélagsins skuli ráðherra heimilt að kveðja til aðila sem áhuga hafa á málinu. Heimilt sé að semja við félagið um að það fái um­sýslu­þókn­un skila­gjaldsins til að standa undir rekstri sínum og auk þess skilagjald af þeim umbúðum sem eigi er skilað. Ríkis­sjóði sé heimilt að eiga aðild að félaginu og leggja fram allt að 12 millj. kr. Þá segir í 2. mgr. 2. gr. að félagið skuli hafa einkarétt til framangreindrar starfsemi hér á landi. Með hliðsjón af því að hlutverk félags­ins er algjörlega lögbundið auk þess sem það fer með einkarétt á starfseminni verð­ur að telja að það falli undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 3. gr. laganna.

Í athugasemdum við 3. gr. upplýsingalaga í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum kemur fram að réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt ákvæðinu taki aðeins til gagna sem fyrir liggja hjá einka­aðilum og til verða vegna framkvæmdar á opinberum verkefnum (stjórnvaldsákvarðanir eða fram­kvæmd opinberrar þjónustu) eða tengjast þeim með beinum hætti.

Kærandi í máli þessu hefur ósk­að eftir upplýsingum um það hve mörg­um plastflöskum, ál­dós­um, stál­­dósum og glerflöskum fram­leið­endur og innflytjendur hefðu greitt af árin 2019–2021, og hve mörgum þessara íláta hafi verið skil­að inn til Endurvinnslunnar á sama tíma­bili. Þegar litið er til ákvæða laga nr. 52/1989 verðar að leggja til grundvallar að þessar upplýsingar komist í vörslur Endur­vinnsl­unn­ar vegna þess að félagið sinnir opinberum verkefnum  í skilningi 3. gr. upplýsingalaga. Gögnin sem kærandi hefur óskað eftir í málinu falla því undir gildis­­svið upplýsingalaga.

2.

Úrskurðarnefndin hefur nú komist að þeirri niðurstöðu að Endurvinnslan hf. heyri undir gildis­svið upplýsingalaga og að beiðni kæranda lúti að gögnum sem liggja fyrir hjá félaginu og tengjast fram­kvæmd félagsins á þeim verkefnum sem því eru falin með lögum nr. 52/1989. Þegar aðili sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga fær til meðferðar beiðni um aðgang að upplýsingum ber honum að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. upplýsingalaga, og taka afstöðu til þess hver sé réttur beiðanda til aðgangs að þeim með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hags­munum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna sem eru tæmandi talin í 6.–10. gr. laganna.

Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.

Í rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni um að synja beiðni kæranda hefur Endurvinnslan gefið til kynna að það kunni að varða við samkeppnislög að veita upplýsingarnar þar sem um sé að ræða markaðs­upp­lýsingar sem margir framleiðendur og innflytjendur gætu nýtt sér í markaðslegu tilliti til að bæta sam­keppnisstöðu sína. Ætla má að Endurvinnslan vísi þar til ákvæða laganna um bann við sam­keppnis­hömlum, þar á meðal um ólögmætt samráð og misnotkun á markaðsráðandi stöðu, sbr. 10. og 11. gr. samkeppnis­laga, nr. 44/2005.

Úrskurðarnefndin telur að Endurvinnslan hafi ekki rökstutt hvernig ákvæði samkeppnislaga geti tak­markað þann rétt sem almenningi er fenginn með ákvæðum upplýsingalaga. Þá fær nefndin ekki séð að samkeppnislög innihaldi sérstök þagnarskylduákvæði þess efnis að tilteknar upplýsingar skuli fara leynt. Á hinn bóginn telur úrskurðarnefndin að ákvæði samkeppnislaga geti komið til skoðunar við túlkun ákvæða upplýsingalaga, sbr. til að mynda úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1078/2022. Þetta gildir, þótt ekki hafi verið vísað til ákvæða upplýsingalaga til stuðnings synjun á beiðni kæranda, enda er það hlutverk þeirra sem heyra undir gildissvið upplýsingalaga að afgreiða beiðnir um aðgang að gögnum í vörslum sínum á réttum lagagrundvelli.

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál samræmdist meðferð Endurvinnslunnar á máli kæranda ekki ákvæði 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Auk þess verður ekki séð að Endurvinnslan hafi fjallað um málið á réttum lagagrundvelli. Eins og hér stendur á verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Endurvinnsluna að taka málið til nýrrar meðferðar, sem felur m.a. í sér að afmarka beiðni kæranda við gögn hjá félaginu sem liggja fyrir og heyra undir beiðni kæranda, og taka afstöðu til þess með hliðsjón af 6.–10. gr. upplýsingalaga hvort kærandi eigi rétt til að fá aðgang að þeim gögnum, í heild eða að hluta.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Endurvinnslunnar hf., dags. 15. nóvember 2022, að synja beiðni A um aðgang að gögnum er felld úr gildi. Endurvinnslan skal taka beiðnina að nýju til með­ferðar og afgreiðslu.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir