1139/2023. Úrskurður frá 28. apríl 2023

Hinn 28. apríl 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1139/2023 í máli ÚNU 22050003.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 2. maí 2022, kærði A afgreiðslu Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins á beiðni um gögn, með vísan til 3. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1064/2022 hafði nefndin vísað beiðni kæranda frá því í maí 2021 aftur til heilsugæslunnar til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

Beiðnin hljóðaði á um aðgang að öllum samningum heilsugæslunnar við ADVEL lögmenn, ARTA lögmenn og alla aðra lögmenn, lögmanns- eða lögfræðistofur um lögfræðiþjónustu í víðri merkingu, persónuverndarþjónustu, þjónustu persónuverndarfulltrúa og sambærilega þjónustu árin 2015–2021. Úrskurðarnefndin taldi að heilsugæslan hefði afmarkað beiðni kæranda með of þröngum hætti og að beiðnin hefði þannig ekki fengið þá efnislegu meðferð hjá heilsugæslunni sem nefndinni væri fært að endurskoða.

Í framhaldi af úrskurði nefndarinnar sendi kærandi heilsugæslunni erindi, dags. 25. febrúar 2022, og óskaði eftir að beiðni hans yrði tekin til nýrrar meðferðar og afgreiðslu. Erindið var ítrekað níu sinnum. Hinn 8. mars 2022 tjáði heilsugæslan kæranda að beiðnin yrði afgreidd í síðasta lagi 31. mars sama ár. Hinn 8. apríl sama ár var kæranda tjáð að beiðnin yrði í síðasta lagi afgreidd 30. apríl sama ár.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins með erindi, dags. 2. maí 2022, og heilsugæslunni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að heilsugæslan léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn heilsugæslunnar barst úrskurðarnefndinni hinn 19. maí 2022. Í henni kemur fram að í kjölfar móttöku úrskurðar nr. 1064/2022 hafi verið lagt upp með að finna alla þá tölvupósta sem hefðu farið á milli annars vegar þeirra starfsmanna heilsugæslunnar sem hefðu átt í samskiptum við lögmenn á tímabilinu 2015–2021 og hins vegar þeirra sex lögmanna sem þjónustað hefðu heilsugæsluna á tímabilinu. Þeir sem hefðu átt í mestum samskiptum við lögmenn ynnu á aðalskrifstofu heilsugæslunnar en þó væri ekki útilokað að aðrir starfsmenn hefðu líka átt í slíkum samskiptum. Þá lægi fyrir að hluti starfsmannanna væri hættur störfum. Að því búnu yrði leitað í þeim tölvupóstum sem fyndust eftir því hvort þeir innihéldu beiðni um að veita ráðgjöf eða þjónustu og staðfestingu lögmanns.

Á þessum tímapunkti hafi heilsugæslan talið að hægt yrði að afmarka tölvupóstana með miðlægum hætti í tölvupóstkerfinu. Hins vegar hafi komið í ljós að miðlæg afmörkun yrði ekki möguleg heldur þyrfti hver og einn starfsmaður að fara í gegnum pósthólfið sitt til að finna samskipti við lögmenn í samræmi við beiðnina. Þá yllu tæknilegir örðugleikar því að aðgangur að tölvupósthólfi starfsmanna sem hefðu lokið störfum væri ekki fyrir hendi nema með utanaðkomandi aðkeyptri sérfræðiaðstoð.

Hluti starfsmanna á aðalskrifstofu heilsugæslunnar hefði nú afmarkað alla þá tölvupósta sem gengið hefðu á milli þeirra og lögmanna á tímabilinu. Aðrir starfsmenn aðalskrifstofu og aðrir stjórnendur hjá heilsugæslunni hefðu ekki enn framkvæmt þessa vinnu. Fjöldi þeirra tölvupósta sem þegar væri búið að afmarka næmi 3.222 tölvupóstum. Á aðalskrifstofunni kynni fjöldi tölvupósta til viðbótar að nema 500–1.500. Þá sé ljóst að erfitt sé að leggja mat á hverjir þessara tölvupósta innihaldi samskipti sem leggja megi að jöfnu við samning; fjölbreytilegt orðalag sé notað auk þess sem samskipti starfsmanns og lögmanns í kjölfar munnlegra samskipta tilgreini ekki beiðni um verk eða samþykkt lögmanns heldur lúti aðeins að upplýsingum tengdu viðkomandi máli, sem falli þannig utan beiðni kæranda.

Heilsugæslan telur að kærunni skuli vísað frá þar sem tölvupóstar starfsmanna til lögmanna sem innihaldi beiðni um þjónustu/ráðgjöf og staðfestingar lögmanna á að þjónusta/ráðgjöf verði veitt geti ekki talist vera fyrirliggjandi gögn í skilningi upplýsingalaga. Í því samhengi er vísað til 15. gr. upplýsingalaga og þeirra krafna til tilgreiningar á gögnum eða efni máls sem þar komi fram. Úrskurðarnefndin hafi slegið því föstu, t.d. í úrskurðum nr. 1073/2022 (Hlutabótaleið) og nr. 918/2020 (Ljósmæður á vakt) að ákvæði 15. gr. hafi ekki aðeins þýðingu við afmörkun á gagnabeiðni heldur einnig þegar afstaða sé tekin til þess hvort gögn séu fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga eða ekki. Heilsugæslan telji að gögn séu ekki fyrirliggjandi ef það útheimti verulega fyrirhöfn, vinnu starfsmanna og kostnað stjórnvalds að afmarka beiðni við gögn, þó svo að beiðandi hafi afmarkað beiðnina með nægilega skýrum hætti samkvæmt 15. gr. upplýsingalaga.

Þrátt fyrir þessa ályktun telji heilsugæslan engu að síður að stjórnvöld eigi ekki að geta takmarkað upplýsingarétt með því að hafna gagnabeiðnum á þeim grundvelli að afhending sé of viðurhlutamikil vegna þess að stjórnvöld hafi vanrækt skráningarskyldu sína á grundvelli laga um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014. Málið horfi hins vegar öðruvísi við þegar óskað er eftir gögnum sem stjórnvöldum er ekki skylt að skrá í málaskrá sem málsgögn á grundvelli laga um opinber skjalasöfn.

Ljóst sé af 2. mgr. 23. gr. laga um opinber skjalasöfn að skylda stofnunar til að skrá mál og gögn þeirra mála afmarkist við þau mál sem komi til meðferðar og afgreiðslu hjá stofnuninni, og gögn þeirra mála. Skráningarskyldan afmarkist því við mál sem lúti að hlutverki stofnunar sem stjórnvaldi og af efnislegri starfsemi stofnunar sem í þessu tilviki sé heilbrigðisstofnun. Af framangreindu leiðir að heilsugæslunni beri ekki skylda til að skrásetja innkaup á lögfræðiþjónustu sem mál í málaskrá stofnunar eða gögn tengd slíkum innkaupum. Þá hafi 2. mgr. 27. gr. upplýsingalaga jafnframt enga þýðingu í tengslum við innkaup á þjónustu lögfræðinga og lögmanna.

Þá verði að mati heilsugæslunnar að líta til þess að tölvupóstarnir sem beiðni kæranda lýtur að tilgreini efnislega afar takmarkaðan hluta þess samnings sem þannig kemst á. Almennt sé aðeins um að ræða að óskað sé skoðunar á tilteknu máli og í kjölfarið staðfesti lögmaður að málið verði skoðað. Póstarnir innihaldi ekki upplýsingar um inntak þess samnings sem þannig kemst á. Heilsugæslan veltir því upp hvort ekki þurfi að gera ákveðnar lágmarkskröfur um efnislegt innihald gagns svo að það geti talist fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga.

Verði kæru ekki vísað frá nefndinni á framangreindum grundvelli sé það mat heilsugæslunnar að henni sé heimilt að hafna beiðninni með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, þar sem afgreiðsla hennar muni taka mikinn tíma og útheimta mikla vinnu. Nú þegar hafi verið lögð mikil vinna í afgreiðslu beiðninnar. Áætlun vinnustundafjölda sem eftir er sé háð vandkvæðum þar sem heildarfjöldi tölvupósta sé ókunnur, efnisleg afmörkun pósta sem beiðnin lýtur að sé erfið, og líklegt sé að mikill hluti efnisins teljist undanskilinn aðgangi almennings samkvæmt 6.–10. gr. upplýsingalaga.

Umsögn heilsugæslunnar fylgdu ekki þeir tölvupóstar sem stofnunin kvaðst í umsögninni þegar hafa afmarkað beiðni kæranda við. Hins vegar var nefndinni boðið að koma á starfsstöð heilsugæslunnar til að fara yfir tölvupóstana.

Umsögn Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 19. maí 2022, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 20. júní 2022, ítrekar kærandi að starfsmenn ARTA lögmanna uppfylli ekki skilyrði um sérstakt hæfi, sbr. II. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Lögmenn stofunnar hafi sérstakra, verulegra og lögvarinna hagsmuna að gæta, þar sem þeir séu samningsaðili heilsugæslunnar og þannig andlag gagnabeiðni kæranda að hluta. Stofan hafi því stöðu aðila máls. Kærandi vísar til 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Þeir samningar sem óskað hefur verið aðgangs að varði þjónustu sem líklega hefði með réttu átt að bjóða út eða leita verðtilboða hjá öðrum aðilum, en það hafi ekki verið gert. Hagsmunir ARTA lögmanna af því að samningarnir verði ekki opinberaðir séu verulegir.

Kærandi telur að ekki eigi að vísa málinu frá. Gagnabeiðni kæranda sé skýr og það fyrirkomulag milli heilsugæslunnar og ADVEL og ARTA lögmanna að notast við munnlega samninga og tölvupóstssamskipti eigi ekki að leiða til skerðingar á upplýsingarétti almennings. Afmörkun beiðninnar við gögn í vörslum heilsugæslunnar sé ekki veruleg og hún sé eðlislík þeirri vinnu sem upplýsingalög krefjist almennt af stjórnvöldum við afgreiðslu gagnabeiðna. Þá varði gögnin ráðstöfun hins opinbera á almannafé og því sé réttlætanlegt að leggja meiri skyldur á heilsugæsluna að afmarka beiðni kæranda við þau gögn sem óskað hafi verið eftir.

Kærandi mótmælir því sjónarmiði heilsugæslunnar að skerða megi rétt til upplýsinga um ráðstöfun opinberra fjármuna á þeim grundvelli að samningar sem gerðir séu við einkaaðila séu svo rýrir að þeir skýri ekki þá þjónustu sem óskað er eftir eða hvaða endurgjald beri að greiða fyrir þjónustuna. Yrði slík túlkun lögð til grundvallar gætu stjórnvöld komið sér undan upplýsingaskyldu með því að gera innihaldsrýra samninga.

Loks telur kærandi að 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga eigi ekki við. Heilsugæslan tiltaki í umsögn sinni að aðeins sex lögmenn hafi þjónustað heilsugæsluna á þessu sex ára tímabili. Því ætti ekki að vera erfitt að afmarka beiðnina við samskipti við þessa lögmenn. Sú vinna sem heilsugæslan hafi þegar innt af hendi við afgreiðslu beiðni kæranda nái ekki því umfangi að 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. geti átt við. Stofnunin sé stór og því ólíklegt að afgreiðsla beiðninnar leiði til skerðingar á möguleikum hennar til að sinna öðrum hlutverkum sínum.

Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

1.

Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að samningum Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins um veitingu lögfræðiþjónustu á sex ára tímabili. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál kvað upp úrskurð nr. 1064/2022 hinn 24. febrúar 2022. Þar var niðurstaða nefndarinnar sú að heilsugæslan hefði afmarkað upphaflega beiðni kæranda með of þröngum hætti. Af gögnum málsins mætti ætla að fyrir lægju tölvupóstssamskipti á milli heilsugæslunnar og lögmannsstofa sem teldust vera samningar um veitingu lögfræðiþjónustu, þótt ekki væri um formlega og undirritaða samninga að ræða. Var beiðni kæranda því vísað til nýrrar meðferðar og afgreiðslu hjá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins. Stofnunin afgreiddi ekki beiðni kæranda og hefur málinu því verið vísað til úrskurðarnefndarinnar að nýju.

Aðgangur kæranda að gögnunum byggist á 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, um upplýsingarétt almennings. Synjun heilsugæslunnar er á því byggð að þau gögn sem beiðni kæranda lýtur að geti ekki talist fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Fallist nefndin ekki á það telji heilsugæslan að synja verði afgreiðslu beiðninnar þar sem hún krefjist svo mikillar vinnu og tíma að ekki sé unnt að verða við henni, sbr. 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. sömu laga.

2.

Kærandi hefur í máli þessu, líkt og í máli því sem lyktaði með úrskurði nefndarinnar nr. 1064/2022, gert athugasemd við að ARTA lögmenn komi fram fyrir Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins gagnvart úrskurðarnefndinni, þar sem starfsmenn lögmannsstofunnar uppfylli ekki skilyrði stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi vegna tengsla við umbeðin gögn í málinu.

Stjórnsýslulög gilda þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ákvæði laganna um sérstakt hæfi gilda auk þess um gerð samninga einkaréttar eðlis, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Vanhæfisástæður þær sem fjallað er um í 3. gr. laganna koma til skoðunar við athugun á því hvort starfsmaður eða nefndarmaður stjórnvalds eða stjórnsýslunefndar sé vanhæfur til meðferðar máls sem til greina kemur að ljúka með stjórnvaldsákvörðun.

Kærandi á einn aðild að máli hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Sá sem kæra beinist að telst ekki eiga aðild að málinu, þótt honum sé gefinn kostur á að tjá sig um kæruna. Hið sama á við þriðja aðila sem gögn kunna að varða. Ákvæði II. kafla stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi taka í málinu til starfsmanna og nefndarmanna úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Ákvæði kaflans eiga hvorki við um starfsmenn Heilsugæslunnar á höfuðborgarsvæðinu né starfsmenn ARTA lögmanna, enda er þeim í málinu ekki falið að taka stjórnvaldsákvörðun eða gera samninga einkaréttar eðlis. Því telur úrskurðarnefndin ekki ástæðu til að gera athugasemd við að Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins hafi falið ARTA lögmönnum að koma fram fyrir hönd stofnunarinnar við meðferð málsins hjá nefndinni.

3.

Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins telur að vísa skuli kærunni frá því gögnin sem kæran lúti að teljist ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Því til stuðnings vísar stofnunin til 1. mgr. 15. gr. laganna um skýrleikakröfur sem gerðar eru til gagnabeiðni. Heilsugæslan telur ákvæðið hafa þýðingu þegar tekin sé afstaða til þess hvort gögn séu fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga, sbr. úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 1073/2022 og nr. 918/2020. Þannig teljist gögn ekki fyrirliggjandi ef það útheimti verulega fyrirhöfn, vinnu og kostnað að afmarka þau, þótt beiðni teljist nægilega skýrt afmörkuð samkvæmt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.

Í 1. og 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga segir að sé þess óskað sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Hið sama gildi þegar óskað sé aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum er „fyrirliggjandi gagn“ útskýrt þannig að réttur til aðgangs að gögnum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma, hjá þeim sem fær beiðni til afgreiðslu. Þá er tekið fram að það leiði af þeirri útvíkkun á rétti samkvæmt 5. gr. sem felist í aðgangi að tilteknum fyrirliggjandi gögnum án tengsla við tiltekið mál að almenningur geti átt rétt á aðgangi að slíkum gögnum jafnvel þótt þau hafi ekki verið felld undir tiltekið mál í málaskrá stjórnvalds. Þó megi almennt ætla að gögn þurfi að tengjast starfsemi þess aðila sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga svo að upplýsingaréttur nái til þeirra.

Í 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga er fjallað um þær skýrleikakröfur sem gerðar eru til gagnabeiðni. Nánar tiltekið skal tilgreina gögn eða efni málsins sem gögnin tilheyra með nægilega skýrum hætti svo unnt sé að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál án verulegrar fyrirhafnar. Það hvort kröfum samkvæmt ákvæðinu sé fullnægt er háð heildstæðu mati og fer m.a. eftir orðalagi gagnabeiðninnar og skipulagi skjalakerfa hjá þeim aðila sem beiðni er beint að. Ekki er hægt að vísa frá beiðni samkvæmt 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga með vísan til þess að kröfur samkvæmt 1. mgr. sömu greinar séu ekki uppfylltar af því miðlæg afmörkun beiðni sé ekki möguleg, svo sem í gegnum málaskrá, einkum ef aðili sem beiðni er beint að er meðvitaður um gögn í vörslum sínum sem ekki hafa verið skráð.

Úrskurðarnefndin telur að gagnabeiðni kæranda sé skýr og uppfylli þær kröfur sem leiða má af 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Raunar er ekki deilt um það í málinu heldur telur heilsugæslan að túlkun úrskurðarnefndarinnar á 1. mgr. 15. gr. leiði til þess að þau gögn sem kærandi hafi óskað eftir teljist ekki fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga. Í úrskurðum nr. 1073/2022 og nr. 918/2020 var uppi sú staða að óskað hafði verið eftir upplýsingum sem lágu fyrir í gagnagrunnum viðkomandi aðila og höfðu ekki verið teknar saman eða þær verið formgerðar. Úrskurðarnefndin rakti að ákvæði 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga hefði að mati nefndarinnar einum þræði verið ætlað að koma í veg fyrir að möguleikar til aðgangs að upplýsingum skertust með aukinni notkun gagnagrunna og umsýslukerfa. Því teldust upplýsingar sem þar væru vistaðar til fyrirliggjandi gagna ef unnt væri að kalla þær fram með einföldum hætti. Úrskurðarnefndin telur að ekki sé uppi sambærileg staða í þessu máli, enda er ekki hægt að líta á þau tölvupóstssamskipti sem deilt er um aðgang að í málinu sem upplýsingar sem liggja fyrir í gagnagrunni sem ekki hafa verið teknar saman eða þær verið formgerðar.

Samkvæmt framangreindu telur úrskurðarnefndin að þau tölvupóstssamskipti sem deilt er um aðgang að í málinu séu tiltekin fyrirliggjandi gögn, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, óháð þeirri fyrirhöfn, vinnu og kostnaði sem af kann að hljótast við að afmarka þau og taka saman. Þá er ljóst, sbr. til hliðsjónar athugasemdir við 5. gr. í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum, að réttur almennings til aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum gildir fullum fetum óháð því hvort gögnin hafi verið skráð á kerfisbundinn hátt hjá viðkomandi aðila í samræmi við lög og reglur þar um, sbr. til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 773/2019. Framangreind niðurstaða hefur þó ekki þá þýðingu að lagðar séu takmarkalausar skyldur á aðila sem beiðni er beint að til að afgreiða beiðnina, enda er í 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga mælt fyrir um heimild til að hafna afgreiðslu beiðni vegna umfangs hennar, sbr. umfjöllun í kafla 4.

Heilsugæslan veltir því upp hvort gagn sem inniheldur aðeins beiðni um lögfræðiþjónustu eða staðfestingu á að þjónusta hafi verið veitt, án frekari efnislegrar tilgreiningar á þeim samningi sem þannig kemst á, geti talist vera fyrirliggjandi gagn í skilningi upplýsingalaga. Upplýsingalög innihalda ekki kröfur um lágmarksinnihald gagns til að það teljist fyrirliggjandi í skilningi laganna. Talið er nægilegt að gagn sé í vörslum viðkomandi aðila og að almennt megi ætla að gagnið tengist starfsemi aðilans, til að það teljist fyrirliggjandi gagn sem upplýsingaréttur almennings nái til. Úrskurðarnefndin fellst því ekki á það sjónarmið heilsugæslunnar að þau gögn sem deilt er um aðgang að í málinu þurfi að innihalda efnislega tilgreiningu á þeim samningi sem kemst á hverju sinni til að þau teljist fyrirliggjandi.

4.

Heilsugæslan kveður umfang beiðni kæranda vera slíkt að 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga eigi við og að afgreiðslu hennar skuli hafnað af þeim sökum. Í ákvæðinu kemur fram að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum kemur fram að það geti aðeins átt við í ítrustu undantekningartilvikum. Beiting heimildarinnar krefjist þess að umfang upplýsingabeiðni sé slíkt að vinna stjórnvalds við afgreiðslu hennar mundi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.

Úrskurðarnefndin hefur lagt á það áherslu í úrskurðarframkvæmd sinni að fara verði fram raunverulegt mat á þeirri vinnu sem nauðsynleg sé til að afgreiða beiðni og gera verði strangar kröfur til þess að aðili sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga rökstyðji vandlega hvaða ástæður liggi til þess að ákvæðinu verði beitt. Rökstuðningur þess sem kæra beinist að þarf bæði að innihalda mat á umfangi beiðninnar og rök fyrir því hvernig afgreiðsla beiðninnar sé til þess fallin að leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum aðilans til að sinna öðrum hlutverkum sínum.

Við mat á umfangi beiðni hefur það grundvallarþýðingu að fyrir liggi fullnægjandi upplýsingar annars vegar um fjölda þeirra mála eða gagna sem beiðni lýtur að og hins vegar um þá vinnu sem afgreiðsla beiðninnar krefst með hliðsjón af eðli eða efnisinnihaldi málanna eða gagnanna. Þá skiptir miklu að lagt sé mat á þann heildartíma sem vænta má að það taki að afgreiða beiðnina. Þeir þættir afgreiðslunnar sem telja má að tilheyri því mati eru m.a. afmörkun beiðni við mál eða gögn í vörslum viðkomandi aðila, skoðun á þeim málum eða gögnum sem afmörkunin skilar með hliðsjón af því bæði hvort þau falli í reynd undir beiðni og hvort takmörkunarákvæði 6.–10. gr. upplýsingalaga eigi við, og útstrikun upplýsinga úr þeim gögnum sem til greina kemur að afhenda, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna.

Heilsugæslan telur réttlætanlegt að hafna afgreiðslu beiðni kæranda á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. meðal annars með vísan til þess að óskylt sé að skrá þau gögn sem óskað hefur verið eftir á grundvelli 2. mgr. 23. gr. laga um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014. Úrskurðarnefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að þau tölvupóstssamskipti sem óskað er eftir séu tiltekin fyrirliggjandi gögn samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Þá er ljóst að réttur almennings til aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum gildir fullum fetum óháð því hvort gögnin hafi verið skráð á kerfisbundinn hátt hjá viðkomandi aðila í samræmi við lög og reglur þar um.

Hins vegar getur það haft þýðingu fyrir beitingu ákvæðis 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga hvort afhendingarskyldur aðili samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn hefur uppfyllt með fullnægjandi hætti þær skyldur um skjalavörslu sem mælt er fyrir um í lögunum þannig að málsgögn séu aðgengileg. Úrskurðarnefndin telur það ekki samræmast markmiðum upplýsingalaga að láta þann sem fer fram á upplýsingar og setur beiðni sína fram í samræmi við þær kröfur sem leiða af 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga bera hallann af því ef slíkri skráningu er ábótavant, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 1025/2021. Því verður að líta fram hjá þeim tíma sem það tekur að taka saman gögn, sem eru óskráð en ættu að hafa verið skráð samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn og reglum settum samkvæmt þeim, við mat á heildartíma við afgreiðslu beiðni. Hins vegar fellur það almennt utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að hafa eftirlit með því hvort aðilar sem heyra undir gildissvið upplýsingalaga sinna skyldum sínum um skráningu og vistun gagna með fullnægjandi hætti. Kemur það í hlut annarra aðila og vísast í því sambandi einkum til Þjóðskjalasafns Íslands, umboðsmanns Alþingis og dómstóla.

Í umsögn Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins kemur fram að búið sé að afmarka 3.222 tölvupósta sem geti fallið undir beiðni kæranda. Fjöldi þeirra tölvupósta sem eftir eigi að afmarka nemi um 500–1500. Þá þurfi að yfirfara tölvupóstana handvirkt sem afmörkunin skilar til að meta hvort þeir innihaldi samskipti sem líta megi svo á að teljist til samninga, og í framhaldinu meta það í hvaða mæli ákvæði 6.–10. gr. upplýsingalaga eigi við um gögnin. Meðferð beiðninnar hingað til hafi útheimt fjögurra daga vinnu eins starfsmanns upplýsingatæknideildar, auk tíma og vinnuframlags þeirra starfsmanna sem til þessa hafi afmarkað tölvupósta í eigin tölvupósthólfum.

Að öðru leyti er ekki gerð nánari grein fyrir þeirri vinnu sem stofnunin sér fram á að beiðni kæranda sem hér er til umfjöllunar komi til með að útheimta. Þá er í engu rökstutt með hvaða hætti afgreiðsla beiðninnar komi til með að valda umtalsverðri skerðingu á starfsemi heilsugæslunnar.

Úrskurðarnefndin fellst á að það kunni að útheimta þó nokkra vinnu af hálfu heilsugæslunnar að ljúka vinnu við að afmarka fyrirliggjandi tölvupósta í vörslum stofnunarinnar, leggja mat á það hvaða póstar falli í reynd undir beiðnina og hvort til greina komi að afhenda þá kæranda. Nefndin telur hins vegar að þótt ekki sé unnt að útiloka að hafna megi afgreiðslu beiðni kæranda á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga kunni önnur sjónarmið að mæla gegn slíkri niðurstöðu, t.d. ef gögnin sem um er deilt varða ráðstöfun opinberra fjármuna að töluverðu umfangi. Hefur almenningur almennt ríka hagsmuni af því að geta kynnt sér slík gögn. Þá liggur fyrir að stofnunin hefur nú þegar afmarkað beiðni kæranda við um tvo þriðju hluta þeirra tölvupósta sem áætlað er að heyri undir beiðnina. Nefndin telur að afmörkun beiðni við þá tölvupósta sem eftir standa eigi ekki að vera mjög viðurhlutamikil í ljósi þess að aðeins sex lögmenn virðast hafa þjónustað stofnunina á því tímabili sem um er deilt.

Allt að einu er ljóst að heilsugæslan hefur ekki rökstutt nægilega vel að umfang vinnu við afgreiðslu beiðninnar sé slíkt að ákvæði 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga eigi við. Þannig þarf heilsugæslan að leggja mat á þann heildartíma sem afgreiðsla beiðninnar krefðist og rökstyðja hvernig afgreiðslan myndi leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stofnunarinnar til að sinna öðrum hlutverkum sínum. Úrskurðarnefndin ítrekar að ákvæði 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. verður aðeins beitt í ítrustu undantekningartilvikum og almennt þarf mikið til að koma svo nefndin fallist á beitingu þess.

5.

Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga.

Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að afgreiðsla Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins á beiðni kæranda hafi ekki samrýmst ákvæðum upplýsingalaga og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt framangreindu er það mat nefndarinnar að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins að taka málið til nýrrar meðferðar og afgreiðslu. Sú málsmeðferð feli í sér að heilsugæslan leggi að nýju mat á beiðni kæranda með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fjallað er um í úrskurði þessum, ljúki eftir atvikum vinnu við að afmarka beiðnina við tölvupóstssamskipti í vörslum stofnunarinnar, og taki svo að því loknu afstöðu til þess hvort heilsugæslan telji enn að hafna þurfi afgreiðslu beiðni kæranda samkvæmt 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarorð

Beiðni A, dags. 25. febrúar 2022, er vísað til Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.


Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir