1140/2023. Úrskurður frá 28. apríl 2023

Hinn 28. apríl 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1140/2023 í máli ÚNU 22050005.

Kæra, málsatvik og málsmeðferð

Með erindi, dags. 8. maí 2022, kærði A synjun Garðabæjar á beiðni hans um gögn. Kærandi óskaði hinn 10. apríl 2022 eftir gögnum hjá sveitarfélaginu sem lytu að samskiptum B og C við Kennarasamband Íslands og Skólastjórafélag Íslands í tengslum við kæranda og dóttur hans. Garðabær hafnaði beiðninni hinn 2. maí 2022 með þeim rökum að réttur kæranda næði ekki til upplýsinga sem vörðuðu stéttarfélög starfsmanna sveitarfélagsins eða mögulegra samskipta við þau félög, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. og 3. tölul. 3. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018.

Kæran var kynnt Garðabæ með erindi, dags. 17. maí 2022, og sveitarfélaginu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Garðabær léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Garðabær sendi nefndinni skýringar vegna kærunnar hinn 31. maí 2022 og umsögn vegna hennar hinn 22. júní sama ár.

Í erindi Garðabæjar frá 31. maí kemur fram að vegna líðanar og aðstæðna starfsmanna hjá Garðaskóla hafi þáverandi skólastjóri skólans leitað til Skólastjórafélags Íslands (SÍ) og Félags grunnskólakennara (FG), sem séu aðildarfélög innan Kennarasambands Íslands (KÍ), um leiðbeiningar vegna máls kæranda. Þáverandi skólastjóri, deildarstjóri sérkennslu/námsráðgjafi og umsjónarkennari dóttur kæranda hafi átt fund með formönnum SÍ og FG í mars 2020. Fyrir fundinn hafi formönnunum verið sendar frásagnir þessara þriggja starfsmanna af samskiptum við kæranda og konu hans, og af upplifun og líðan viðkomandi. Nöfn kæranda, konu hans og dóttur kæmu ekki fram í frásögninni.

Garðabær kveður að stéttarfélög beri almennt þagnarskyldu um það mál sem félagsmenn þeirra leiti til félaganna með auk þess sem upplýsingar um aðild að stéttarfélagi teljist til viðkvæmra persónuupplýsinga, sbr. 3. tölul. 3. gr. laga nr. 90/2018. Sveitarfélagið telur sér óheimilt að afhenda gögnin með vísan til 9. gr. upplýsingalaga.

Í umsögn Garðabæjar, dags. 22. júní 2022, er gerð krafa um að málinu verði vísað frá. Í febrúar 2021 hafi kærandi beint kæru til úrskurðarnefndarinnar sem lyti að því að Garðabær hefði ekki afhent sér sömu samskipti og deilt er um í þessu máli. Úrskurðarnefndin hafi með úrskurði nr. 1067/2022 vísað málinu frá í byrjun mars 2022, á þeim grundvelli að ekki lægi fyrir í málinu að kæranda hefði verið synjað um aðgang að gögnunum. Í apríl 2021 hafi kærandi hins vegar kært til úrskurðarnefndarinnar tafir Garðabæjar á afgreiðslu beiðni sinnar um þessi sömu gögn. Í kjölfar þess að Garðabær afgreiddi þá beiðni í maí 2021, með því að synja henni á sama grundvelli og gert væri í þessu máli, hefði úrskurðarnefndin fellt málið niður. Garðabær gerir þá kröfu að mál úrskurðarnefndarinnar sem lykt-aði með úrskurði nr. 1067/2022 verði endurupptekið og því vísað frá á þeim grundvelli að kærandi hafi ekki kært synjun Garðabæjar frá því í maí 2021 til úrskurðarnefndarinnar innan þess kærufrests sem mælt sé fyrir um í upplýsingalögum.

Til stuðnings synjun á beiðni kæranda vísar Garðabær til þeirra hlutverka stéttarfélaga að sinna hagsmunagæslu í tengslum við réttindi og skyldur félagsmanna sinna og fara með kjaramál og fagleg málefni félagsmanna. Kærandi hafi óskað eftir upplýsingum um samskipti kennara og fyrrverandi skólastjóra Garðaskóla við stéttarfélög sín. Frásagnir þeirra um erfiðar aðstæður og vanlíðan þessara starfsmanna falli tvímælalaust undir 9. gr. upplýsingalaga. Félagsmenn verði að geta leitað til stéttarfélags síns með viðkvæmar upplýsingar vegna erfiðra aðstæðna í starfi án þess að eiga á hættu að slíkar upplýsingar verði bornar á torg. Frásagnirnar séu beiðni um aðstoð stéttarfélaganna. Í þeim komi fram viðkvæmar persónulegar upplýsingar um vanlíðan þeirra bæði í starfi og einkalífi vegna erfiðra samskipta.

Umsögn Garðabæjar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 3. mars 2023, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 9. mars 2023, kveður hann starfsmenn Garðabæjar hafa í málinu ítrekað gerst brotlegir við lög, þar á meðal persónuverndarlög. Kærandi telji mikilvægt að fá þau gögn sem um er deilt afhent og að fyrir liggi að Garðabær hafi afhent gögnin öðrum, þ.m.t. fyrrverandi forstöðumanni fræðslu- og menningarsviðs Garðabæjar, Menntamálastofnun og utanaðkomandi ráðgjafa.

Með erindi, dags. 14. apríl 2023, gaf úrskurðarnefndin þeim einstaklingum sem gögnin varða kost á að koma á framfæri afstöðu sinni til afhendingar gagnanna til kæranda. Svör bárust hinn 20. og 21. apríl 2023. Í þeim er lagst gegn því að gögnin verði afhent.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að frásögnum þriggja starfsmanna Garðaskóla sem sendar voru formönnum Skólastjórafélags Íslands og Félags grunnskólakennara, sem eru aðildarfélög innan Kennarasambands Íslands, og varða m.a. samskipti þeirra við kæranda.

Garðabær telur að kærunni skuli vísað frá þar sem kærandi hafi áður óskað eftir sömu gögnum hjá sveitarfélaginu og verið synjað um aðgang að þeim, síðast með erindi hinn 10. maí 2021. Af því tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að upplýsingalög innihalda ekki takmörk á því hversu oft beiðandi megi óska eftir sömu gögnum hjá aðila sem heyrir undir gildissvið laganna. Sé beiðanda synjað um aðgang að gögnum og beiðandi nýtir ekki kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál innan þess kærufrests sem mælt er fyrir um í upplýsingalögum er honum fært að óska eftir sömu gögnum að nýju. Það hefur kærandi í þessu máli gert og borið synjun Garðabæjar frá 2. maí 2022 undir úrskurðarnefndina innan kærufrests. Nefndin telur því ekki ástæðu til að vísa kærunni frá. Í tilefni af kröfu Garðabæjar um endurupptöku fyrra máls tekur úrskurðarnefndin jafnframt fram að sveitarfélagið er það stjórnvald sem tók stjórnvaldsákvörðun á lægra stjórnsýslustigi en ekki aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af þeim sökum getur sveitarfélagið ekki gert kröfu um endurupptöku fyrra máls. Með vísan til framangreinds kemur úrskurður nefndarinnar nr. 1067/2022 ekki til frekari umfjöllunar.

2.

Synjun Garðabæjar er á því byggð að umbeðin gögn innihaldi samskipti starfsmanna sveitarfélagsins við stéttarfélög sín og varði því einkamálefni þeirra samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Upplýsingar um aðild að stéttarfélagi og samskipti við slík félög teljist viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt a-lið 3. tölul. 3. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018.

Fyrir liggur að þau gögn sem deilt er um aðgang að innihalda frásögn þriggja starfsmanna Garðaskóla af samskiptum við kæranda og eiginkonu hans. Því fer um rétt kæranda til aðgangs að gögnunum samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga, um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan.

Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í 3. mgr. sömu greinar kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.

Í athugasemdum við 3. mgr. í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum segir að kjarni ákvæðisins felist í því að vega og meta andstæða hagsmuni annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggja að baki 9. gr. upplýsingalaga.

Í athugasemdum við 1. tölul. 9. gr. upplýsingalaga segir:

Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. […] Aðrar upplýsingar sem geta talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt persónuverndarlögum. […]

Í lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga kemur fram í a-lið 3. tölul. 3. gr. laganna að upplýsingar um aðild að stéttarfélagi teljist viðkvæmar persónuupplýsingar. Fyrirmynd ákvæðisins er 1. mgr. 8. gr. tilskipunar 95/46/EB, en það ákvæði á rætur að rekja til lagahefða ýmissa aðildarríkja Evrópusambandsins, einkum ríkja þar sem stéttarfélög eiga í harðri samkeppni og tengjast beint starfi stjórnmálaflokka og einstaklingum hefur af þeim sökum verið mismunað á grundvelli þess hvaða stéttarfélagi þeir tilheyra.

Úrskurðarnefndin telur að gögn sem innihalda samskipti einstaklings við stéttarfélag sitt geti í heild sinni talist varða einkamálefni hans með þeim hætti að óheimilt sé að veita aðgang að þeim á grundvelli upplýsingalaga. Á það einkum við ef ekki er hægt að veita aðgang að gögnunum að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna, án þess að með því séu veittar upplýsingar um það hvaða stéttarfélagi viðkomandi einstaklingur tilheyrir. Í þessu máli hefur Garðabær hins vegar upplýst um það hvaða stéttarfélög fengu send þau gögn sem deilt er um aðgang að í málinu. Getur því það að upplýsingar um aðild að stéttarfélagi teljist viðkvæmar persónuupplýsingar ekki, eitt og sér, staðið í vegi fyrir því að kærandi fái aðgang að gögnunum. Þarf því að leggja mat á það hvort gögnin innihaldi upplýsingar sem samkvæmt almennum viðmiðum teljast svo viðkvæmar að hagsmunir viðkomandi einstaklings af því að þær fari leynt vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að þeim, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, sbr. og 9. gr. sömu laga.

Kennarasamband Íslands, Skólastjórafélag Íslands og Félag grunnskólakennara eru stéttarfélög sem starfa m.a. á grundvelli laga um stéttarfélög og vinnudeilur, nr. 80/1938. Síðarnefndu tvö félögin eru aðildarfélög innan Kennarasambands Íslands. Stéttarfélög eru frjáls félagasamtök launþega sem rekin eru á einkaréttarlegum grundvelli og gegna því hlutverki að vinna sameiginlega að hagsmunamálum félagsmanna sinna. Í 2. gr. laga Kennarasambands Íslands kemur fram að hlutverk félagsins sé m.a. að gæta hagsmuna og réttinda félagsmanna. Þá leggur félagið samkvæmt umfjöllun á vefsíðu þess áherslu á að stuðla að bættu vinnuumhverfi félagsmanna og efla öryggi í starfi og aðstoðar í því skyni félagsmenn við úrlausn vandamála sem tengjast vinnuumhverfinu. Nefnd um vinnuumhverfismál er starfandi á vegum félagsins og er mælt fyrir um hana í 32. gr. laga Kennarasambands Íslands. Hlutverk hennar er m.a. að skipuleggja ráðgjöf, fræðslu og upplýsingagjöf til félagsmanna um vinnuumhverfismál, sálfélagslega álagsþætti í vinnuumhverfinu og samskipti á vinnustað.

Í lögum um stéttarfélög og vinnudeilur er ekki að finna ákvæði um þagnarskyldu sérstaks eðlis, sem geti átt við um þau gögn sem deilt er um aðgang að í málinu og gengið framar ákvæðum upplýsingalaga, sbr. gagnályktun frá ákvæði 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Hins vegar má almennt ætla að þeir sem leiti til stéttarfélags síns um ráðgjöf og leiðbeiningar geri það í trausti þess að um samskiptin ríki trúnaður og að gögn sem lúti að þeim verði ekki afhent öðrum. Á það ekki síst við í þessu máli, þar sem Kennarasamband Íslands leggur samkvæmt framangreindu áherslu á að aðstoða félagsmenn við að greiða úr vandamálum sem tengjast vinnuumhverfi. Samskipti í tengslum við slíka aðstoð geta af augljósum ástæðum verið þess eðlis að ástæða sé til að fara gætilega með gögn sem verða til vegna þeirra.

3.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau gögn sem deilt er um aðgang að í málinu. Um er að ræða tíu blaðsíðna trúnaðarmerkt skjal sem ber heitið „Samantekt vegna samskipta starfsmanna Garðaskóla við foreldra barns í skólanum ágúst 2019 – mars 2020“. Nefndin hefur leitað afstöðu þeirra þriggja starfsmanna til afhendingar skjalsins til kæranda. Þótt ekki hafi það úrslitaáhrif á mat á því hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að skjalinu er ljóst að allir þrír starfsmennirnir leggjast gegn afhendingunni.

Í skjalinu koma fram lýsingar starfsmannanna á persónulegri upplifun þeirra úr starfi sínu sem verða að teljast viðkvæmar upplýsingar um einkamálefni starfsmannanna eða eftir atvikum upplýsingar um málefni starfsmanna sem eru undanþegin upplýsingarétti kæranda, sbr. 1. tölul. 2. gr. 14. gr. upplýsingalaga. Eins og atvikum málsins er háttað er það mat úrskurðarnefndarinnar að hagsmunir starfsmannanna af því að ekki sé heimilaður aðgangur að skjalinu vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að því, sbr. ákvæði 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Þá kemur aðgangur að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, ekki til álita þar sem umræddar lýsingar starfsmanna koma svo víða fram og eru svo samofnar öðru efni skjalsins að ekki verður með góðu móti skilið þar á milli. Verður því ákvörðun Garðabæjar að synja kæranda um aðgang að skjalinu staðfest.

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun sveitarfélagsins Garðabæjar, dags. 2. maí 2022, að synja A um aðgang að gögnum sem varða samskipti starfsmanna Garðaskóla við stéttarfélög.


Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir