1142/2023. Úrskurður frá 28. apríl 2023
Hinn 28. apríl 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1142/2023 í máli ÚNU 23030004.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 13. mars 2023, kærði A fréttamaður hjá Ríkisútvarpinu, synjun nefndar um eftirlit með lögreglu (hér eftir einnig NEL) á beiðni um aðgang að gögnum.
Með erindi, dags. 1. mars 2023, óskaði kærandi eftir að fá afhenta alla úrskurði sem nefnd um eftirlit með lögreglu hefði kveðið upp frá árinu 2022 og það sem af væri af árinu 2023. Umrædd beiðni væri rökstudd með vísan til niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. 1070/2022.
Í svari NEL, dags. 13. mars 2023, kom fram að til að unnt væri að afhenda þær 75 ákvarðanir nefndarinnar sem óskað væri eftir þyrfti að yfirfara þær í samræmi við úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1070/2022. Hjá nefndinni starfi einn starfsmaður í fullu starfi en nefndarmenn sinni nefndarstarfi sem aukastarfi. Væri því fyrirséð að afgreiðsla á beiðninni yrði umfangsmikil og tafsöm í framkvæmd. Það væri því mat nefndarinnar að ekki væri fært að verða við henni og beiðninni synjað með vísan til 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Í kæru kemur fram að kærandi sé ósáttur með svar NEL og telji að nefndinni hefði verið í lófa lagið að birta jafnóðum þá úrskurði sem hún hefur kveðið upp.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt NEL með erindi, dags. 13. mars 2023, og nefndinni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að NEL léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.
Í umsögn NEL, dags. 4. apríl 2023, er í fyrstu fjallað um nefndina með almennum hætti. Hún starfi á grundvelli VII. kafla lögreglulaga, nr. 90/1996, og verkefni hennar séu m.a. að taka við kvörtunum vegna starfsaðferða lögreglu eða framkomu starfsmanns lögreglu sem fer með lögregluvald. Undir það falli kvartanir vegna háttsemi eða starfsaðferða sem ekki verða taldar refsiverðar en gætu m.a. leitt til þess að lögreglumaður yrði áminntur í starfi eða æskilegar breytingar gerðar á starfsháttum og verklagi. Þá sé nefnd um eftirlit með lögreglu bundin þagnarskyldu um þær upplýsingar og gögn sem henni berast, sbr. 7. mgr. 35. gr. a lögreglulaga.
Því hafi nefndin ekki afhent ákvarðanir sínar öðrum en aðilum máls og viðkomandi embætti. Það sé mat nefndarinnar að það sé nánast ómögulegt að gera ákvarðanir þannig úr garði að ekki sé hægt að rekja þær til þeirra aðila sem hlut eiga að máli, hvort sem það er kvartandi eða þeir lögreglumenn sem eiga í hlut. Þá sé algengt að máli sé ekki lokið hjá nefndinni með ákvörðun nefndarinnar, því nefndinni ber samkvæmt lögum að fylgja eftir ákvörðunum til að tryggja að viðkomandi embætti komist að efnislegri niðurstöðu í viðkomandi máli.
Til að unnt sé að afhenda þær ákvarðanir nefndarinnar sem óskað sé eftir þurfi að yfirfara þær í samræmi við upplýsingalög og persónuverndarsjónarmið. Sem stendur starfi einn starfsmaður hjá nefndinni í fullu starfi en nefndarmenn sinni nefndarstarfi sem aukastarfi. Sé því fyrirséð að afgreiðsla á beiðninni yrði umfangsmikil og tafsöm í framkvæmd. Það sé því mat nefndarinnar að ekki sé fært að verða við henni að svo stöddu með vísan til 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Nefndin bendi hins vegar á að fyrir Alþingi liggi lagafrumvarp um breytingu á lögreglulögum, nr. 90/1996, sbr. þskj. 677 í 535. máli á 153. löggjafarþingi. Verði frumvarpið óbreytt að lögum muni nefndin verða efld til muna en samkvæmt frumvarpinu sé gert ráð fyrir að formaður nefndarinnar verði starfandi formaður og við bætist auka starfsmaður.
Þá telur nefndin að einnig beri að líta til þeirra sjónarmiða sem fram komi í greinargerð með 9. gr. upplýsingalaga, sem kveður á um takmarkanir á upplýsingarétti almennings m.a. vegna einkahagsmuna einstaklinga og felur í sér heimild til að undanþiggja tiltekin gögn upplýsingarétti ef í þeim er að finna upplýsingar sem eru þess eðlis að rétt þykir að þær fari leynt. Ljóst sé að í umbeðnum gögnum sé að finna upplýsingar um einkamálefni einstaklinga sem kann að vera sanngjarnt og eðlilegt að leynt fari, sbr. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Einnig séu þar upplýsingar sem kunni að falla undir skilgreiningu á viðkvæmum persónuupplýsingum samkvæmt lögum um persónuvernd.
Að síðustu bendir NEL á að í ákvörðununum komi fram trúnaðarupplýsingar um lögreglumál sem nefndin er bundin þagnarskyldu um, sbr. 6. mgr. 35. gr. a laga nr. 90/1996. Með vísan til framangreinds árétti nefndin fyrri ákvörðun sína um synjun beiðni um afhendingu á ákvörðunum nefndarinnar.
Umsögn NEL var kynnt kæranda með bréfi, dags. 4. apríl 2023, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir bárust ekki.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að ákvörðunum nefndar um eftirlit með lögreglu á tímabilinu 1. janúar 2022 til 1. mars 2023. Beiðni kæranda var synjað með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.
Í 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga segir að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum kemur skýrt fram að ákvæðið geti aðeins átt við í ýtrustu undantekningartilvikum. Þá segir að til þess að skilyrðum ákvæðisins sé fullnægt þurfi umfang upplýsingabeiðni eða fjöldi þeirra frá einum og sama aðilanum að vera slíkt að vinna stjórnvalds við afgreiðslu hennar mundi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt á það áherslu að fara verði fram raunverulegt mat á þeirri vinnu sem nauðsynleg sé til að afgreiða beiðni og gera verði strangar kröfur til þess að stjórnvald rökstyðji vandlega hvaða ástæður liggi til þess að ákvæðinu verði beitt, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 663/2016 og 551/2014. Í síðara málinu var ekki fallist á að stjórnvaldi væri heimilt að beita ákvæðinu en rökstuðningur stjórnvaldsins laut að því að leit í málaskrárkerfi stofnunar hefði skilað 1.800 niðurstöðum. Í úrskurði nefndarinnar nr. 745/2018 var fallist á að beita heimildinni varðandi aðgang að öllum úrskurðum í umgengnismálum í vörslum dómsmálaráðuneytisins. Í niðurstöðu nefndarinnar segir meðal annars að áætlaður heildarblaðsíðufjöldi úrskurðanna væri á annað þúsund. Með vísan til eðlis málaflokksins féllst nefndin á að vinnan við að afmá viðkvæmar upplýsingar úr úrskurðunum væri slík að dómsmálaráðuneytinu væri heimilt að beita undanþáguákvæðinu.
Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem lýst er í athugasemdum við ákvæði 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum verður að leggja til grundvallar að ákvæðinu verði einungis beitt þegar sýnt þykir að vinnsla beiðni um upplýsingar myndi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.
NEL hefur haldið því fram að afgreiðsla á beiðninni yrði umfangsmikil og tafsöm í framkvæmd þar sem yfirfara þurfi þær 75 ákvarðanir nefndarinnar í samræmi við upplýsingalög og persónuverndarsjónarmið auk þess sem einn starfsmaður starfi hjá nefndinni í fullu starfi. Þá sé það mat NEL að nánast ómögulegt sé að gera ákvarðanirnar þannig úr garði að ekki sé hægt að rekja þær til þeirra aðila sem hlut eiga að máli. Að öðru leyti en að framan greinir er ekki gerð nánari grein fyrir þeirri vinnu sem NEL sér fram á að beiðni kæranda komi til með að útheimta. Þá er ekki rökstutt með hvaða hætti afgreiðsla beiðninnar komi til með að valda umtalsverðri skerðingu á starfsemi nefndarinnar. Loks fær nefndin ekki séð af þeim gögnum sem henni hafa verið afhent að ekki sé hægt að afmá upplýsingar úr þeim sem falla undir 9. gr. upplýsingalaga, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefndin hefur fengið afhentar ákvarðanir NEL á tímabilinu 1. janúar 2022 til 1. mars. 2023 en um er að ræða 75 ákvarðanir sem telja samtals um 230 síður. Með vísan til framangreinds telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að beiðni kæranda geti ekki talist svo umfangsmikil að hún teljist til þeirra undantekningartilvika sem fallið geti undir 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Beiðni kæranda er því vísað til nýrrar og lögmætrar afgreiðslu hjá nefnd um eftirlit með lögreglu.
Úrskurðarnefndin tekur fram að þrátt fyrir að ekki sé fallist á að heimilt sé að synja beiðni kæranda á þessum grundvelli kann umfang beiðninnar þó að verða til þess að vinnsla hennar taki nokkurn tíma umfram þá sjö daga sem almennt er miðað við, sbr. 1. mgr. 17. gr. upplýsingalaga. Mikilvægt er hins vegar að kærandi sé upplýstur um gang mála og honum greint frá ástæðum þess ef verulegar tafir verða á afgreiðslu beiðninnar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun nefndar um eftirlit með lögreglu um að synja beiðni A, um aðgang að ákvörðunum nefndarinnar á tímabilinu 1. janúar 2022 til 1. mars 2023, er felld úr gildi og lagt fyrir nefndina að taka beiðni kæranda til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir