1144/2023. Úrskurður frá 22. maí 2023
Hinn 22. maí 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1144/2023 í máli ÚNU 22050026.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 31. maí 2022, kærði A tafir á afgreiðslu Háskólans á Bifröst á beiðni hans um aðgang að verkefni sem unnið hefði verið við skólann. Í fundargerð framkvæmdastjórnar samtakanna SÁÁ frá 17. mars 2022, undir liðnum „Önnur mál“, kæmi fram að formaður hvetti stjórnarmenn til að lesa nýtt meistaraverkefni nemenda við háskólann sem bæri heitið „Mat á vanda SÁÁ“. Verkefnið hefði verið unnið í námskeiðinu „Samskipti og miðlun leiðtoga 2022“.
Kærandi hefði fengið verkefnið sent frá einum stjórnarmanna SÁÁ. Í formála þess kæmi fram að framkvæmdastjórn samtakanna hefði leitað til þeirra nemenda sem unnu verkefnið og beðið um hjálp til að taka á þeim stóru áskorunum sem samtökin stæðu frammi fyrir. Búið hefði verið að afmá forsíðu verkefnisins og hugsanlega fleiri efnisþætti skjalsins. Í verkefninu væri að mati kæranda að finna mikla meingjörð gagnvart honum […].
Kærandi óskaði því eftir því við Háskólann á Bifröst með erindi, dags. 25. apríl 2022, að fá skýringar á tilurð verkefnisins og nöfnum höfunda og ábyrgðarfólks sem hefðu verið fjarlægð úr því skjali sem væri í dreifingu. Ljóst væri að skjalið hefði verið sent á stóran hóp fólks, m.a. þingmenn, fólk í opinberri stjórnsýslu, fjölmiðlafólk og lögreglu. Verkefnið væri meingjörð gagnvart kæranda og hann velti því upp hvort verkefnið samræmdist siðareglum skólans auk akademískri hugsun og vinnubrögðum.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Háskólanum á Bifröst með erindi, dags. 1. júní 2022, og skorað á háskólann að taka ákvörðun um afgreiðslu beiðni kæranda. Svar háskólans barst samdægurs. Í því kemur fram að ekki sé um meistaranámsritgerð að ræða heldur kúrsaritgerð. Verkefnið væri lokaverkefni í einum áfanga sem byggist á fræðilegri greiningu á ferlum og notkun aðferðafræði. Verkefnið hafi verið hið síðasta af þremur í áfanganum og fjallaði um hvernig upplýsingamiðlun leiðtoga færi fram og hvort leiðtoginn miðlaði í samræmi við stefnu, framtíðarsýn og gildi viðkomandi skipulagsheildar.
Í verkefninu mættu nemendur m.a. gefa sér forsendur sem vörðuðu málefni sem væri til umfjöllunar í fjölmiðlum, enda snerist verkefnið um aðferðafræði en ekki staðreyndir. Það væri gert svo nemendur fengju raunhæf viðfangsefni sem ættu sér samsvörun í daglegri umræðu. Einkunn fyrir verkefnið ylti á því hvernig það væri leyst aðferðafræðilega. Við matið væri ekki litið sérstaklega til staðhæfinga nema í tengslum við notkun á aðferðafræði. Þá væru staðhæfingar á ábyrgð nemendanna.
Væri verkefninu dreift á öðrum forsendum en þeim upprunalegu væri það ef til vill gert í tilgangi sem samræmdist vilja nemendanna sem unnu verkefnið. Háskólinn hefði ekki komið að miðlun verkefnisins að neinu leyti.
Kærandi brást við ákvörðun háskólans hinn 2. júní 2022 og kom fram í viðbrögðum kæranda að hann sætti sig ekki við ákvörðunina. Úrskurðarnefndin kynnti þá afstöðu fyrir háskólanum með erindi, dags. 8. júní 2022, og gaf háskólanum færi á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að háskólinn léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.
Umsögn Háskólans á Bifröst barst úrskurðarnefndinni hinn 13. júlí 2022. Þau gögn sem kæran lýtur að bárust nefndinni hinn 26. október 2022. Í umsögn háskólans kemur fram að í lögum um háskóla, nr. 63/2006, sé að finna ákvæði um upplýsingaskyldu háskóla. Í 2. mgr. 12. gr. laganna sé talað um að háskóli skuli birta upplýsingar um innra gæðastarf innan skólans. Í 24. gr. sé tekið fram að birta skuli upplýsingar um einingabær námskeið og prófgráður sem skólinn veitir. Í 1. mgr. 25. gr. sé tekið fram að háskóla beri að varðveita upplýsingar um námsferil þeirra sem stunda eða hafa stundað nám. Þeim beri einnig að láta í té þær upplýsingar og gögn sem séu nauðsynleg vegna opinberrar tölfræðivinnu og hagskýrslugerðar. Þá beri háskólum að láta í té öll þau gögn sem ráðuneyti þarfnist vegna eftirlits með starfsemi og fjármálum skólans.
Þá beri að mati háskólans að hafa í huga lög um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018. Í lögunum komi fram að miðlun persónuupplýsinga sé háð mjög ströngum skilyrðum. Ekki sé að sjá að þau skilyrði séu uppfyllt í þessu máli. Það að nemandi hafi skrifað um tiltekinn aðila í verkefni sem sé ekki einu sinni lokaverkefni hafi ekki það vægi að það réttlæti að afnema nafnleynd nemandans.
Af framangreindu megi ljóst vera að Háskólinn á Bifröst hafi enga heimild til að veita upplýsingar um einstök verkefni sem nemandi skólans kunni að hafa unnið í námi við háskólann, ekki frekar en að háskólanum sé óheimilt að gefa utanaðkomandi aðilum upp upplýsingar um nemandann sjálfan, svo sem einkunnir og verkefnaskil nemandans, nema með leyfi viðkomandi nemenda.
Umsögn Háskólans á Bifröst var kynnt kæranda með bréfi, dags. 16. september 2022, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 18. september 2022, kemur fram að í umsögn háskólans sé mótsögn því þar komi fram að verkefnið sé ekki lokaverkefni, þvert á það sem fram kom í ákvörðun háskólans frá 1. júní 2022. Að mati kæranda sé ljóst að höfundar verkefnisins hafi sent SÁÁ verkefnið til hagnýtingar og opinberrar birtingar. Með þeirri sendingu hljóti réttur kæranda að standa til þess að fá verkefnið afhent í heild sinni, með nöfnum höfunda og leiðbeinanda.
Úrskurðarnefndin óskaði eftir afstöðu þeirra nemenda sem unnu verkefnið til afhendingar verkefnisins í heild sinni hinn 28. mars 2023. Þá var einnig óskað eftir afstöðu þess kennara sem tilgreindur væri á forsíðu verkefnisins. Sameiginlegt svar þriggja af þeim fjórum nemendum sem unnu verkefnið barst nefndinni hinn 5. apríl 2023. Svar kennarans barst hinn 11. apríl 2023. Í báðum erindum er lagst gegn afhendingu verkefnisins til kæranda.
Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að skjali í vörslum Háskólans á Bifröst. Skjalið er námsverkefni sem unnið var af hópi nemenda á námskeiði í skólanum. Fyrir liggur að kærandi hefur skjalið þegar undir höndum, að undanskilinni forsíðu þess þar sem fram koma upplýsingar um það hverjir hafi unnið verkefnið. Synjun háskólans er ekki rökstudd með vísan til ákvæða upplýsingalaga, heldur er vísað til þess að skilyrði til vinnslu samkvæmt lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga séu ekki uppfyllt og af þeim sökum megi háskólinn ekki afhenda gagnið.
Samkvæmt 2. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, taka lögin til allrar starfsemi stjórnvalda og lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera. Samkvæmt 3. gr. laganna taka þau einnig til einkaaðila, hvort sem þeir eru í opinberri eigu eða ekki, að því leyti sem þeim hefur með lögum eða með ákvörðun eða samningi sem byggist á heimild í lögum verið falið að taka stjórnvaldsákvörðun eða sinna þjónustu sem kveðið er á um í lögum að stjórnvald skuli sinna eða telst að öðru leyti liður í opinberu hlutverki stjórnvalds.
Háskólinn á Bifröst er sjálfseignarstofnun sem er komið á fót með skipulagsskrá og starfar samkvæmt lögum um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur, nr. 33/1999. Þá starfar skólinn samkvæmt lögum um háskóla, nr. 63/2006, með viðurkenningu frá ráðherra samkvæmt II. kafla laganna. Samkvæmt 5. mgr. 3. gr. skipulagsskrár háskólans eru ráðstöfunartekjur háskólans tekjur af skólagjöldum og námskeiðahaldi, framlög frá opinberum aðilum, hugsanlegur arður af stofnfé, vaxtatekjur, og annað fé sem Háskólanum á Bifröst kann að áskotnast. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. skrárinnar skal stjórn háskólans skipuð fimm einstaklingum sem tilnefndir eru af Borgarbyggð, Háskólaráði Háskólans á Bifröst, Hollvinasamtökum Bifrastar, Sambandi íslenskra samvinnufélaga svf., og Samtökum atvinnulífsins.
Að mati úrskurðarnefndarinnar verður ekki séð að Háskólinn á Bifröst falli undir hugtakið stjórnvald í skilningi 2. gr. upplýsingalaga. Hins vegar er ljóst að háskólinn starfar samkvæmt lögum um háskóla og fær frá ríkinu fjárframlag í takt við nemendafjölda og samsetningu námsframboðs, samkvæmt þjónustusamningi á grundvelli 21. gr. laga nr. 63/2006. Sá hluti af starfsemi skólans sem hann sinnir á grundvelli laga um háskóla fellur því undir gildissvið upplýsingalaga á grundvelli 3. gr. laganna. Úrskurðarnefndin telur að það skjal sem óskað er eftir í málinu tengist þjónustuhlutverki Háskólans á Bifröst með þeim hætti að réttur til aðgangs á grundvelli upplýsingalaga nái til þess. Verður því leyst úr rétti kæranda til aðgangs að því á grundvelli ákvæða upplýsingalaga, með þeim takmörkunum sem leiða af lögunum.
2.
Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga skal ákvörðun um að synja skriflegri beiðni um aðgang að gögnum, í heild eða hluta, tilkynnt skriflega og rökstudd stuttlega. Í ákvörðun skal koma fram afstaða stjórnvalds til aukins aðgangs, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna, og leiðbeiningar um rétt til kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þá segir í 3. mgr. 19. gr. að um málsmeðferð fari að öðru leyti eftir stjórnsýslulögum.
Af framangreindum ákvæðum leiðir að þeim sem heyra undir gildissvið upplýsinglaga og hafa til meðferðar beiðni um aðgang að upplýsingum ber að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. upplýsingalaga, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að þeim með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna.
Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.
Synjun Háskólans á Bifröst á beiðni kæranda byggist á því að skilyrði til vinnslu samkvæmt lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga séu ekki uppfyllt og af þeim sökum megi háskólinn ekki afhenda gagnið. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 90/2018 er sérstaklega tekið fram að þau takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum og stjórnsýslulögum. Ákvörðun háskólans um að synja beiðni kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum getur því ekki átt stoð í ákvæðum laganna, enda þótt þau geti komið til skoðunar við túlkun ákvæða upplýsingalaga. Þetta gildir, þótt ekki hafi verið vísað til ákvæða upplýsingalaga til stuðnings beiðni kæranda, enda er það hlutverk stjórnvalda að afgreiða beiðnir um aðgang að gögnum í vörslum sínum á réttum lagagrundvelli.
Úrskurðarnefndin tekur fram að í lögum um háskóla er ekki að finna ákvæði sem takmarka rétt til aðgangs að prófúrlausnum eða lokaverkefnum og kynnu að teljast þagnarskylduákvæði sérstaks eðlis, en slík ákvæði geta samkvæmt gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga gengið framar ákvæðum laganna. Þá kemur fram í siðareglum Háskólans á Bifröst í kafla þeirra sem ber heitið Rannsakendur og rannsóknir að kennarar, rannsakendur og eftir atvikum nemendur birti niðurstöður sínar á opinberum vettvangi. Loks hefur háskólinn sett sér stefnu um opinn aðgang að fræðaefni.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál samræmdist málsmeðferð Háskólans á Bifröst við töku hinnar kærðu ákvörðunar ekki ákvæði 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Eins og hér stendur á verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Háskólann á Bifröst að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar, þar sem lagt verði mat á beiðni kæranda á grundvelli upplýsingalaga með hliðsjón af takmörkunarákvæðum laganna sem finna má í 6.–10. gr. laganna og þeim sjónarmiðum nefndarinnar sem birtast í úrskurði þessum.
Úrskurðarorð
Beiðni A, dags. 25. apríl 2022, er vísað til Háskólans á Bifröst til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir