1146/2023. Úrskurður frá 26. júlí 2023
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 30. nóvember 2022, kærði B lögmaður, f.h. C og D, synjun Samgöngustofu á beiðni um gögn. Hinn 4. mars 2022 var fyrir hönd kærenda óskað eftir upplýsingum og gögnum frá Samgöngustofu vegna flugslyss á Þingvallavatni sem varð í febrúar það ár, en sonur kærenda lést í slysinu. Nánar tiltekið var óskað eftir:
1. Upplýsingum um skráningu flugvélarinnar TF-ABB og virk réttindi flugmannsins, E, og félags hans, X ehf., einkum með hliðsjón af leyfum/skráningum sem skylt væri að leita til Samgöngustofu með vegna farþegaflugs gegn greiðslu.
2. Öllum gögnum mála sem vörðuðu E eða X og tekin hefðu verið til skoðunar af Samgöngustofu og eftir atvikum vísað til lögreglu. Meðal þeirra mála sem óskað væri gagna úr væri mál vegna gruns um að X og E hefðu staðið að flugferðum utan þess ramma sem heimilt væri samkvæmt fyrirliggjandi leyfum.
Með erindi, dags. 21. mars 2022, svaraði Samgöngustofa erindi kærenda og veitti upplýsingar samkvæmt 1. lið beiðninnar. Fram kom að flugvélin TF-ABB væri skráð í loftfaraskrá og að fyrir lægju skrásetningarvottorð, lofthæfivottorð og lofthæfistaðfestingarvottorð vegna hennar. Þá væri félagið X skráður eigandi vélarinnar. Félagið hefði ekki flugrekstrarleyfi eða flugrekandaskírteini sem útgefin væru af Samgöngustofu og því sætti það ekki eftirliti stofnunarinnar sem handhafi slíkra leyfa. E hefði haft gild réttindi til að stýra vélinni; hann hefði verið með gilt atvinnuflugmannsskírteini, einshreyfilsáritun og flugkennararéttindi.
Samgöngustofa synjaði um aðgang að gögnum samkvæmt 2. lið beiðninnar með vísan til 2. mgr. 8. gr. laga um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, nr. 119/2012, sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefði í úrskurði nr. 737/2018 komist að niðurstöðu um að teldist sérstakt þagnarskylduákvæði. Þau gögn sem beiðnin lyti að væru til komin vegna eftirlits Samgöngustofu og teldust því trúnaðarmál samkvæmt ákvæðinu. Beiðninni væri því hafnað að þessu leyti.
Fyrir hönd kærenda var að nýju óskað eftir gögnum hjá Samgöngustofu með erindi, dags. 18. október 2022. Í erindinu var vísað til þess að í febrúar 2022 hefði verið greint frá því í fjölmiðlum að stofnuninni hefði borist ábending um að E og X stunduðu atvinnuflug með farþega án tilskilinna leyfa. Samgöngustofa hefði meðal annars óskað eftir aðstoð lögreglu við rannsókn málsins. Lögreglan hefði svo hætt rannsókn málsins og embætti ríkissaksóknara staðfest þá niðurstöðu í október 2021. Skýringar Samgöngustofu til fjölmiðla í framhaldinu mætti skilja á þann veg að þrátt fyrir að lögregla hefði hætt rannsókn málsins hefði málinu verið haldið áfram af hálfu Samgöngustofu.
Með vísan til þess væri óskað eftir upplýsingum um framangreint og gögnum sem vörðuðu ábendingar og athuganir Samgöngustofu á flugmanninum og félaginu. Hefði stofnunin gögn lögreglu undir höndum væri jafnframt óskað eftir þeim. Þá væri óskað svara við eftirfarandi spurningum:
1. Hvaðan Samgöngustofu hefði borist ábending um flugrekstur án tilskilinna leyfa.
2. Hvaða málsnúmer málið hefði hlotið hjá lögreglu.
3. Hvort Samgöngustofa hefði beitt flugmanninn eða félagið stjórnsýsluviðurlögum vegna brota gegn lögum og reglum sem giltu um flugrekstur. Ef svo væri, þá væri óskað eftir öllum ákvörðunum Samgöngustofu þar að lútandi.
Samgöngustofa svaraði erindinu hinn 1. nóvember 2022. Kom þar fram að stofnunin viðhefði almennt eftirlit með loftförum þótt þau væru ekki notuð í atvinnurekstri. Hefðbundnu eftirliti með umræddu loftfari hefði verið haldið áfram hjá stofnuninni eftir að lögregla hefði hætt rannsókn málsins. Að því er varðaði beiðni um gögn sem fram kæmi í erindinu var vísað til fyrra erindis Samgöngustofu frá 21. mars 2022 og hins sérstaka þagnarskylduákvæðis í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 119/2012. Stofnuninni væri ekki heimilt að afhenda gögn sem tengdust eftirliti stofnunarinnar með flugmanni/eiganda vélarinnar eða sem tengdust málum vegna eftirlits með ástandi vélarinnar sjálfrar. Þá væri áréttað að félagið X sætti ekki eftirliti af hálfu Samgöngustofu. E hefði ekki verið beittur stjórnsýsluviðurlögum og ábendingar um flugrekstur án leyfa hefðu m.a. borist nafnlaust.
Í kæru kemur fram að kærendur telji að ákvæði 2. mgr. 8. gr. laga nr. 119/2012 eigi ekki við um öll gögn sem verði til við eftirlit Samgöngustofu. Nærtækt sé að túlka ákvæðið á þann veg að þagnarskyldan nái fyrst og fremst til upplýsinga sem séu viðskiptalegs eðlis. Þær upplýsingar sem óskað sé eftir í þessu máli varði ekki rekstur og viðskipti viðkomandi aðila. Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 737/2018 hafi gögnin sem deilt var um í málinu innihaldið ýmsar upplýsingar um rekstur og viðskipti viðkomandi flugrekanda. Óumdeilt sé að E hafi ekki verið með flugrekstrarleyfi og því geti umbeðnar upplýsingar ekki varðað flugrekstur hans. Þá telji kærendur að upplýsingarnar eigi erindi við almenning því þær geti varðað flug- og almannaöryggi.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Samgöngustofu með erindi, dags. 30. nóvember 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að stofnunin léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.Umsögn Samgöngustofu barst úrskurðarnefndinni hinn 14. desember 2022. Í umsögninni eru sjónarmið úr ákvörðun stofnunarinnar ítrekuð. Höfnun á beiðni um afhendingu gagna sem stofnunin hefði í vörslum sínum og væru til komin í tengslum við eftirlit stofnunarinnar hafi verið byggð á því að stofnuninni væri ekki heimilt að afhenda þau samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 119/2012. Eftirlit í flugstarfsemi byggðist á trúnaði milli starfsleyfishafa og eftirlitsstjórnvalda, sem væri m.a. einn grundvöllur þess að mikilvægar upplýsingar varðandi flugöryggismál skiluðu sér til stjórnvaldsins. Tekið var fram að rannsóknarnefnd samgönguslysa og lögreglan á Suðurlandi hefðu fengið aðgang að öllum gögnum sem tengdust loftfarinu TF-ABB og eiganda þess og tengdust eftirliti stofnunarinnar í málinu.
Umsögn Samgöngustofu var kynnt kærendum með bréfi, dags. 14. desember 2022, og þeim veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir kærenda bárust ekki.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kærenda til aðgangs að gögnum í vörslum Samgöngustofu sem varða ábendingar og athuganir stofnunarinnar á tilteknum flugmanni og félagi hans. Nánar tiltekið lýtur ágreiningurinn að synjun Samgöngustofu frá 1. nóvember 2022 á beiðni kærenda, frá 18. október 2022, um aðgang að gögnum.Synjun Samgöngustofu byggist á því að gögnin séu undirorpin sérstakri þagnarskyldu sem mælt sé fyrir um í 2. mgr. 8. gr. laga um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, nr. 119/2012, og girði fyrir aðgang kærenda að gögnunum samkvæmt upplýsingalögum.
Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga kemur fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Almenn ákvæði um þagnarskyldu eru þau sem geyma vísireglu og enga tilgreiningu á þeim upplýsingum sem þagnarskyldan tekur til. Andspænis slíkum ákvæðum eru sérstök þagnarskylduákvæði, þar sem upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar. Með gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga verður talið að sérstök þagnarskylduákvæði geti takmarkað rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Það fer eftir efni og orðalagi viðkomandi ákvæðis hvernig það verður skýrt og samræmt ákvæðum upplýsingalaga, sbr. athugasemdir í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum.
2.
Í 8. gr. laga nr. 119/2012 er fjallað um verkefni Samgöngustofu tengd loftferðum. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að með gögn og aðrar upplýsingar, sem stofnunin aflar við eftirlit með flugstarfsemi eða af öðrum ástæðum, skuli fara sem trúnaðarmál. Hið sama gildi um gögn sem rekstrarleyfishafar afhenda stofnuninni og varða rekstrarleyfi þeirra. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 119/2012 kemur fram að ákvæðið sæki uppruna sinn í 2. mgr. 7. gr. laga um Flugmálastjórn Íslands, nr. 100/2006.Lög nr. 100/2006 um Flugmálastjórn Íslands voru felld brott með lögum nr. 119/2012. Í 7. gr. fyrrnefndu laganna var mælt fyrir um þagnarskyldu starfsmanna Flugmálastjórnar. Í 1. mgr. kom fram að starfsmenn mættu ekki, að viðlagðri ábyrgð, skýra óviðkomandi frá því sem þeir kæmust að í starfi sínu og leynt ætti að fara, þar á meðal um rekstur eða viðskipti aðila sem þeir hefðu eftirlit með. Í 2. mgr. sagði að með gögn og aðrar upplýsingar, sem Flugmálastjórn aflaði við eftirlit eða af öðrum ástæðum, skyldi fara sem trúnaðarmál. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 100/2006 kom fram að ákvæðið væri til viðbótar við almennt þagnarskylduákvæði 18. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996.
Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-293/2009 lagði nefndin til grundvallar að 1. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2006 teldist vera þagnarskylduákvæði sérstaks eðlis að því er varðaði upplýsingar um rekstur eða viðskipti þeirra aðila sem Flugmálastjórn hefði eftirlit með. Hvað varðaði 2. mgr. ákvæðisins yrði að telja að það fæli í sér það almenna lýsingu á skyldum starfsmanna Flugmálastjórnar til að gæta trúnaðar og að það fæli ekki í sér ríkari þagnarskyldu en þegar myndi leiða af almennri þagnarskyldureglu í 18. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Með öðrum orðum, að 1. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2006 teldist sérstakt þagnarskylduákvæði en 2. mgr. sama ákvæðis teldist almennt þagnarskylduákvæði. Nefndin komst að sömu niðurstöðu um 1. mgr. ákvæðisins í úrskurði nr. A-502/2013.
3.
Í 1. mgr. 19. gr. laga nr. 119/2012 var áður að finna ákvæði um þagnarskyldu starfsmanna Samgöngustofu þess efnis að þeim væri óheimilt að skýra m.a. frá upplýsingum um rekstur eða viðskipti aðila sem þeir hefðu eftirlit með. Ákvæðið var, að breyttu breytanda, samhljóða fyrrgreindu ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2006, enda var með frumvarpinu lögð til sameining nokkurra stofnana, þar á meðal Flugmálastjórnar, í eina stjórnsýslustofnun.Úrskurðarnefnd um upplýsingamál sló því föstu í tveimur úrskurðum, nr. 626/2016 og 737/2018, að ákvæði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 119/2012 væri sérstakt ákvæði um þagnarskyldu að því er varðaði upplýsingar um rekstur eða viðskipti eftirlitsskyldra aðila. Í hinum síðarnefnda úrskurði tók nefndin til viðbótar fram að ákvæði 2. mgr. 8. gr. sömu laga væri einnig sérstakt þagnarskylduákvæði að því er varðaði gögn sem Samgöngustofa aflar við eftirlit með flugstarfsemi.
Með 65. tölul. 5. gr. laga nr. 71/2019, um breytingu á stjórnsýslulögum nr. 37/1993, var ákvæði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 119/2012 breytt með þeim hætti að ákvæðið hefur ekki lengur að geyma sérgreind fyrirmæli um að starfsmönnum Samgöngustofu sé óheimilt að skýra „m.a. frá upplýsingum um rekstur eða viðskipti aðila sem þeir hefðu eftirlit með“. Þess í stað er nú kveðið á um það í 1. mgr. 19. gr. að á starfsmönnum Samgöngustofu hvíli þagnarskylda samkvæmt X. kafla stjórnsýslulaga.
Samkvæmt almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 71/2019 var það eitt af meginmarkmiðum laganna að gera þagnarskyldureglur skýrari, einfaldari og samræmdari. Um ástæður þeirrar breytingar sem gerð var á þagnarskyldu starfsmanna Samgöngustofu sagði síðan í athugasemdum frumvarpsins við ákvæði það sem nú er að finna í 1. mgr. 19. gr. laga nr. 119/2012 að eðlilegt þætti að Samgöngustofa legði mat á það hverju sinni á grundvelli upplýsingalaga hvort hagsmunir almennings af aðgangi að slíkum upplýsingum vægju þyngra en hagsmunir viðkomandi fyrirtækis eða lögaðila af því að þær færu leynt í stað þess að unnt væri að synja beiðni fortakslaust um hvers konar upplýsingar um rekstur eða viðskipti eftirlitsskyldra aðila. Um síðastnefnda atriði var í frumvarpinu vísað sérstaklega til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. 737/2018.
Úrskurðarnefndin telur ljóst að við túlkun 2. mgr. 8. gr. laga nr. 119/2012 og þegar tekin er afstaða til þess hvort ákvæðið hafi að geyma sérstaka þagnarskyldureglu sem gangi framar ákvæðum upplýsingalaga sé ekki unnt að horfa fram hjá ofangreindum breytingum á 1. mgr. 19. gr. laga nr. 119/2012. Að mati nefndarinnar verður við afmörkun á þeirri þagnarskyldu sem lýst er í 2. mgr. 8. gr. síðastefndu laganna að gæta samræmis við þá þagnarskyldu sem birtist í 1. mgr. 19. gr. sömu laga og lýst er í 42. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Af þeirri samræmistúlkun leiðir að ekki er unnt að líta á ákvæði 2. mgr. 8. gr. laga nr. 119/2012 sem sérstakt þagnarskylduákvæði gagnvart þeim upplýsingum sem beiðni kæranda í þessu máli beinist að.
Í þessu sambandi verður að horfa til þess að í 2. mgr. 8. gr. eru ekki tilgreindar hvers konar upplýsingar þagnarskyldan taki til, umfram það að vísað er til gagna og upplýsinga sem Samgöngustofa aflar við ,,eftirlit með flugstarfsemi eða af öðrum ástæðum“. Jafnframt verður að hafa í huga að orðalag ákvæðisins og athugasemdir við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 119/2012 hníga ekki í þá átt að löggjafinn hafi með setningu ákvæðisins haft hug á að ganga lengra í að takmarka aðgang að upplýsingum en gert er t.d. með hinni almennu þagnarskyldu opinberra starfsmanna í 18. gr. laga nr. 70/1996.
Síðast en ekki síst þá er beinlínis tekið fram í athugasemdum við ákvæðið sem varð að 65. tölul. 5. gr. laga nr. 71/2019 í frumvarpi til laganna að eðlilegt sé að Samgöngustofa meti beiðnir um upplýsingar um rekstur eða viðskipti eftirlitsskyldra aðila á grundvelli ákvæða upplýsingalaga.
Í ljósi þess sem að framan er rakið og eins og atvikum málsins er háttað lítur úrskurðarnefnd um upplýsingamál svo á að úrlausn þess hvort veita eigi kærendum aðgang að þeim gögnum sem kæran lýtur að, sem varða ábendingar og athuganir stofnunarinnar á tilteknum flugmanni og félagi hans, fari eftir ákvæðum upplýsingalaga. Af þeim sökum er það niðurstaða nefndarinnar að Samgöngustofa hafi ekki leyst úr beiðni kærenda á réttum lagagrundvelli. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Samgöngustofu að taka málið til nýrrar meðferðar og afgreiðslu. Er því lagt fyrir Samgöngustofu að taka málið fyrir á grundvelli upplýsingalaga. Í því sambandi þarf stofnunin að taka afstöðu til þess hvort leyst verði úr beiðninni á grundvelli 5. gr. eða 14. gr. upplýsingalaga, sjá meðal annars til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar frá 1. mars 2022 í máli nr. 1071/2022.
Úrskurðarorð
Beiðni kærenda um aðgang að gögnum hjá Samgöngustofu, dags. 18. október 2022, er vísað til Samgöngustofu til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir