1149/2023. Úrskurður frá 31. ágúst 2023

Hinn 31. ágúst 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1149/2023 í máli ÚNU 22050012.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 17. maí 2022, kærði A, f.h. Íslenska náttúruverndarsjóðsins (e. Icelandic Wildlife Fund), synjun Matvæla­stofnunar á beiðni um aðgang að gögnum sem lægju til grundvallar birt­ingu á tölfræði um afföll eldis­fiska í sjókvíum í svonefndu mælaborði fiskeldis á vef stofnunarinnar.

Kærandi beindi fyrirspurn til Matvælastofnunar hinn 7. apríl 2022 um þá aðferðafræði sem stofn­unin notaði við framsetningu á upplýsingum um afföll fiska í sjókvíaeldi í mælaborðinu. Þá óskaði kærandi eftir aðgangi að „hrágögnum“ að baki mælaborðinu, þar sem tölurnar sem birtar væru þar virtust ekki ganga upp innbyrðis. Erindið var ítrekað daginn eftir og tekið fram að afhenda mætti gögnin á excel-formi eða sem Power BI-skjöl. Í hrágögnunum væri ýmislegt annað sem kærandi hefði hug á að skoða. Kærandi væri meðvitaður um að beintenging við gagnagrunna Matvælastofnunar væri ekki í boði.

Í svari Matvælastofnunar, dags. 13. apríl 2022, kom fram að þau gögn sem kærandi óskaði eftir væru í gagnagrunni á vegum stofnunarinnar og væru því ekki fyrirliggjandi á formi sem hægt væri að afhenda nema að undangenginni vinnslu þeirra. Stofnunin vísaði til 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, þess efnis að ekki væri skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn samkvæmt lögunum.

Í framhaldi af svari Matvælastofnunar áttu kærandi og stofnunin í nokkrum samskiptum, þar sem kær­anda þótti svör stofnunarinnar um aðferðafræði að baki útreikningum á afföllum fiska í sjókvíaeldi vera ófullnægjandi. Með tölvupósti, dags. 11. maí 2022, spurði kærandi hvort eitthvað væri því til fyrir­­stöðu að veita skoðunaraðgang að grunngögnunum sem fyrirtækin skiluðu Matvælastofnun. Kær­andi legði þann skilning í reglugerð um fiskeldi að þau gögn ættu að vera opinber. Svar við beiðninni barst hinn 16. maí sama ár, þar sem vísað var til fyrri synjunar frá 13. apríl.

Kærandi telur ótvírætt að þau gögn sem honum hefur verið synjað um aðgang að teljist fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga. Einu gildi hvort gögnin séu geymd rafrænt í gagnagrunni hjá stjórnvaldi. Öll gagnaafhending kalli á tiltekna vinnslu, hvort sem hún feli í sér samantekt gagna sem falla undir beiðni, ljósritun, útstrikun upplýsinga sem heimilt eða skylt sé að takmarka aðgang að o.s.frv. Það geti ekki staðið afhendingu gagna í vegi að keyra þurfi skipun í gagnagrunni til að taka út ákveðnar upplýsingar.

Þá telur kærandi mikilvægt að horfa til þess að gögnin varði umhverfið og geti falið í sér mikilvægar vísbendingar um ástand þess og/eða áhrif mengandi atvinnustarfsemi á umhverfið.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Matvælastofnun með erindi, dags. 17. maí 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Matvælastofnun léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn Matvælastofnunar barst úrskurðarnefndinni hinn 31. maí 2022. Í umsögninni er fjallað um tilurð mælaborðs fiskeldis á vef stofnunarinnar. Árið 2020 hafi ráðherra falið Matvælastofnun að setja mælaborðið á fót og byggja þannig upp alhliða upplýsingaveitu um fiskeldi á Íslandi. Þetta hafi verið í samræmi við stefnumörkun sem hafi orðið í tengslum við lög nr. 101/2019, sem breyttu lögum um fiskeldi, nr. 71/2008.

Meginþorri fiskeldisfyrirtækja noti forritið Fishtalk frá fyrirtækinu AKVA Group. Til einföld­unar og til að auka áreiðanleika gagna hafi Matvælastofnun og AKVA Group skrifað vefþjónustu sem færi stofn­uninni upplýsingar mánaðarlega úr kerfum fiskeldisfyrirtækja stafrænt. Tvö minni fiskeldis­fyrir­tæki skili gögnum á excel-formi sem þurfi að færa inn í gagnagrunn af starfsmanni Matvælastofn­unar. Gögn­in séu vistuð í gagnagrunni stofnunarinnar, sem þurfi svo að sækja í grunninn til að birta í mæla­borði fiskeldis á vef hennar.

Samkvæmt 56. gr. reglugerðar um fiskeldi, nr. 540/2020, skuli Matvælastofnun birta opinberlega samantekt upplýsinga úr framleiðsluskýrslum rekstrarleyfishafa ekki síðar en 20 dögum eftir að upp­lýsingar berist frá rekstrarleyfishöfum. Sú samantekt sem vísað sé til í ákvæðinu raungerist sem birting upplýsinga í mælaborði fiskeldis á vef stofnunarinnar.

Í umsögninni vísar Matvælastofnun til þess að gögnin sem kærandi óski eftir varði ekki tiltekið mál sem sé eða hafi verið til meðferðar hjá stofnuninni. Upplýsingalög taki því ekki til gagnanna. Allir sem stundi fiskeldi á Íslandi, hvort sem er í sjókvíum eða á landi, veiti upplýsingar sem birtist svo í mæla­borði fiskeldis. Þær upplýsingar sem gefnar séu upp um afföll í fiskeldi séu því ekki aðeins afföll í sjó­kvíaeldi heldur öllu fiskeldi.

Þá ítrekar Matvælastofnun að gögnin séu ekki fyrirliggjandi hjá stofnuninni. Það sé rétt að hægt sé að sækja upplýsingar úr gagnagrunninum. Hins vegar sé um að ræða heildarsafn upplýsinga. Sé ætlunin að draga úr safninu tilteknar upplýsingar sé um að ræða vinnslu gagna og þar af leiðandi nýtt skjal, sem ekki hafi áður verið í fórum stofnunarinnar, og varði heldur ekki tiltekið mál.

Þegar framangreindu sleppi telur Matvælastofnun einnig að hluti upplýsinganna varði mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fiskeldisfyrirtækjanna í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Gildi það annars vegar um upplýsingar um lífmassa hverrar fiskeldisstöðvar fyrir sig, og hins vegar upplýsingar um afföll mæld í fjölda fiska. Upplýsingar um lífmassa hverrar fiskeldisstöðvar séu birtar í mælaborð­inu með þriggja mánaða seinkun, því framleiðsluverðmæti hverrar einstakrar einingar sé verðmætasti hluti hennar hverju sinni. Stór hluti þess lífmassa eldisfisks sem sé í framleiðslu sé í eigu lögaðila sem séu skráðir á almennan hlutabréfamarkað.

Upplýsingar um afföll í fjölda fiska hafi að mati Matvælastofnunar ekkert upplýsingagildi, einar og sér. Afföll á tilteknu ferli eldisfisks geti verið mikil, talin í fjölda fiska, en hlutfallslega lítil í lífmassa. Þá sé eðli hvers búskapar fyrir sig að honum fylgi afföll, sem geti eftir atvikum verið eðlileg þótt fjöldi af­fall­inna dýra sé mikill. Því birti Matvælastofnun þessar upplýsingar sem meðaltal affalla hvers eldis­svæðis fyrir sig.

Umsögn Matvælastofnunar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 1. júní 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 15. júní 2022, minnir kærandi á að réttur samkvæmt upplýsingalögum taki ekki aðeins til gagna sem varði tiltekið mál heldur einnig til tiltekinna fyrirliggjandi gagna. Þá telur kærandi að gögnin teljist fyrirliggjandi, enda séu þau vistuð í gagnagrunni sem Matvælastofnun hafi forræði á. Loks telur kærandi að fullyrðing stofnunar­innar um að hluti upplýsinganna varði mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fisk­eldisfyrirtækja sé ekki nægilega vel rökstudd og að hagsmunamat það sem krafist er af 9. gr. upp­lýsingalaga hafi ekki farið fram af hálfu stofnunarinnar.

Með erindi, dags. 4. janúar 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir nánari skýringum Matvælastofnunar á ákveðnum atriðum í tengslum við gagnagrunn stofnunarinnar. Í fyrsta lagi var óskað eftir því að stofn­unin lýsti því hvernig vefþjónusta Matvælastofnunar og AKVA Group auk gagnagrunns stofnunar­innar liti út og hvernig ferlið gengi fyrir sig, þar á meðal hvernig upplýsingar væru sóttar úr gagna­grunninum.

Svar Matvælastofnunar barst hinn 11. janúar 2023. Þar segir að AKVA Group bjóði upp á bókhalds­kerfi fyrir fyrirtæki í fiskeldi sem nefnist Fishtalk. Í Fishtalk sé haldið utan um ýmsar upplýsingar um eldis­fisk í sjókvíum, sem notendur skrái sjálfir. AKVA Group og Matvælastofnun hafi unnið saman að hönnun og þróun skilagátar fyrir eldisfyrirtækin til að gera þeim kleift að senda mánaðarlega fram­leiðslu­tölur, þ.e. skýrslur, beint úr Fishtalk. Þannig hafi AKVA Group útbúið viðbót við Fishtalk fyrir not­endur sína og Matvælastofnun þróað vefþjónustu (e. web API) sem taki við gögnunum. Þegar not­andi sendir framleiðslutölur úr Fishtalk gegnum vefþjónustu stofnunarinnar vistist upplýsingarnar beint í PostgreSQL-gagnagrunn stofnunarinnar, án þess að upplýsingunum sé breytt með neinum hætti.

Með hugbúnaðinum Power BI, sem mælaborð fiskeldis byggist á, sé síðan hægt að kalla fram upplýs­ing­ar­nar úr gagnagrunni Matvælastofnunar með gagnvirkum og lifandi hætti. Þannig megi setja inn ólík­ar forsendur, svo sem um afföll, fóðrun, förgun, slátrun, mismunandi eldissvæði og framleiðendur. Power BI sækir svo í gagnagrunninn viðkomandi gögn og birtir. Allar upplýsingar sem hægt sé að nálgast í mælaborði fiskeldis séu fengnar með þessum hætti.

Í öðru lagi óskaði úrskurðarnefndin eftir því að Matvælastofnun legði mat á það hversu mikla vinnu það myndi útheimta að draga út úr gagnagrunninum þær upplýsingar sem kærandi hefði óskað eftir, þ.e. gögn sem vörðuðu afföll eldisfiska í sjókvíum.

Í svari stofnunarinnar kom fram að hægt væri að draga út úr heildarsafni upplýsinga í PostgreSQL-gagnagrunni stofnunarinnar upplýsingar sem fisk­eldisfyrirtæki hefðu sent Matvælastofnun úr Fishtalk, þ.m.t. upplýsingar um afföll eldisfiska í sjókvíum. Notast væri við hugbúnaðinn Power BI til að draga þær upplýsingar fram. Notandi þyrfti að gefa ákveðnar forsendur til að afmarka upplýsingarnar.

Einfaldasta leiðin til að draga upplýsingar út úr gagnagrunninum væri að taka allar upplýsingar úr grunn­inum og flytja þær yfir í excel-skjal. Hugbúnaðurinn Power BI byði upp á að flytja gögn úr grunn­inum (e. export data), sem útheimti litla vinnu og tæki óverulegan tíma. Úr excel-skjalinu væri svo hægt að vinna upp­lýsingar um afföll eldisfiska í sjókvíum. Ef draga ætti fram upplýsingar og sund­ur­­liða flokka upplýsinga, svo sem varðandi afföll, einstök fyrirtæki, eldistegundir eða tímabil, þá jykist vinn­an og tíminn sem það tæki í beinu hlutfalli við þann fjölda forsendna sem notaðar væru til að draga fram upplýsingar úr gagnagrunninum með Power BI.

Svar Matvælastofnunar var kynnt kæranda með erindi hinn 13. janúar 2023. Kærandi gerði ekki efnis­legar athugasemdir við svarið. Með erindi, dags. 3. apríl 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir frekari skýringum á þeirri vinnu sem það myndi útheimta að kalla fram gögn með þeim upplýsingum sem kærandi hefði óskað eftir.

Svar Matvælastofnunar barst hinn 13. apríl 2023. Þar kom fram að það væri töluverð vinna að útbúa excel-skjal með einungis upplýsingum úr gagnagrunni stofnunarinnar um afföll eldisfiska í sjó­kvíum, með samanteknum upplýsingum allra rekstrarleyfishafa fyrir öll eldissvæði. Ef sundurliða ætti afföll jykist vinna og tími sem það tæki í beinu hlutfalli við fjölda forsendna sem notaðar eru. Einföld­ustu vinnsl­urnar miðað við þær forsendur að kærandi vildi upplýsingar um afföll um öll fyrirtæki, eldis­teg­undir, tímabil, kvíar og eldissvæði væri að haka við í hverri vinnslu: 1) fyrirtæki, 2) árin 2020–2022 saman, 3) eldissvæði, 4) einstaka kví á svæðinu, 5) a) afföll (prósent), b) afföll (fjöldi fiska), c) afföll (líf­massi) og d) afföll (meðalþyngd), og 6) eldistegund (þar sem það á við).

Þar sem stofnunin teldi að þær upplýsingar sem fram koma í innsendum gögnum frá rekstrar­leyfis­­höf­um, m.a. um afföll, gætu varðað virka fjárhagslega hagsmuni fyrirtækjanna væri þriggja mán­aða seink­un á birtingu þeirra á mælaborði stofnunarinnar. Af þeim sökum þyrfti að bæta við keyrslum fyrir árið 2023 og í stað þess að velja ár yrði að velja þá mánuði þar sem sjónarmið um virka fjárhagslega hags­muni ættu ekki við. Þannig þyrfti í þeim vinnslum að haka við: 1) fyrirtæki, 2) árið 2023 og við­kom­andi mánuði, 3) eldissvæði, 4) einstaka kví á svæðinu, 5) a) afföll (prósent), b) afföll (fjöldi fiska), c) afföll (líf­massi) og d) afföll (meðalþyngd), og 6) eldistegund (þar sem það á við).

Fjöldi vinnsla samkvæmt framangreindu væri 790 vinnslur, sem hver um sig tæki þrjár til fimm mín­út­ur.

Úrskurðarnefndin óskaði einnig eftir skýringum Matvælastofnunar á því hve mikla vinnu það útheimti að afmá þær upplýsingar úr excel-skjali með öllum upplýsingum gagnagrunnsins, sem stofnunin vísaði til í svari sínu frá 11. janúar 2023 að hægt væri að búa til án mikillar fyrirhafnar, sem stofnunin teldi að varð­aði mikilvæga virka fjárhagslega hagsmuni viðkomandi lögaðila. Í svari Matvælastofnunar kom fram að taka þyrfti afstöðu til þess hvaða dálkar og línur vörðuðu virka fjárhagslega hagsmuni rekstrar­leyfis­hafa og fjarlægja slíka dálka og línur. Slíkt tæki eðli málsins samkvæmt óverulegan tíma og flækju­stigið væri lágt. Vert væri þó að geta þess að með því að afhenda þau gögn sem eru í excel-skjalinu væri verið að veita að­gengi að „hjarðbók“ rekstrarleyfishafa í fiskeldi. Þetta væru gögn sem rekstrar­leyfis­höf­um bæri að af­henda Matvælastofnun og veittu innsýn inn í rekstur þeirra niður á einstök eldissvæði og einstakar kvíar innan þeirra.

Svör Matvælastofnunar voru kynnt kæranda með erindi, dags. 20. apríl 2023, og honum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum vegna þeirra. Þær bárust hinn 3. maí 2023.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu hefur kærandi óskað eftir aðgangi að gögnum sem liggja til grundvallar birtingu á tölfræði um afföll eldisfiska í sjókvíum í mælaborði fiskeldis á vef Matvælastofnunar. Um rétt kæranda fer sam­­kvæmt 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi verður einnig að horfa sérstaklega til ákvæða VII. kafla upplýsingalaga er fjallar um aðgang að upplýsingum um umhverfismál.

Upplýsingar um umhverfismál eru skilgreindar í 29. gr. laganna. Kemur þar fram að með upplýsingum um umhverfismál sé átt við hvers kyns upplýsingar í rituðu, sjónrænu, heyranlegu, rafrænu eða einhverju efnislegu formi um „ástand afmarkaðra þátta umhverfisins, svo sem andrúmslofts og lofthjúps, vatns, jarðvegs, lands, landslags og náttúruminja, þ.m.t. votlendis og strand- og hafsvæða, líffræðilegrar fjölbreytni og þátta hennar, þ.m.t. erfðabreyttra lífvera, og samspil milli þessara þátta“, sbr. 1. tölul. 29. gr.  Samkvæmt 2. tölul. 29. gr. nær hugtakið „upplýsingar um umhverfismál“ einnig til þátta á borð við „efni, orku, hávaða, geislun eða úrgang, þ.m.t. geislavirkan úrgang og losun hvers kyns efna og þátta út í umhverfið sem hafa áhrif á eða líklegt er að hafi áhrif á þá þætti í umhverfinu sem um getur í 1. tölul.“ Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ljóst að gögnin sem beiðni kæranda í þessu máli lýtur að hafi að geyma upplýsingar um umhverfismál í skilningi 29. gr. upplýsingalaga. Við úrlausn kærunnar verður því að líta til ákvæða VII. kafla upplýsingalaga.

Við túlkun ákvæða VII. kafla upplýsingalaga verður að hafa í huga að ákvæði VII. kafla eru sett til innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/4/EB frá 28. janúar 2003 um almennan aðgang að upplýsingum um umhverfismál og niðurfellingu á tilskipun ráðsins 90/313/EBE.  Tilskipun 2003/4/EB var tekin inn í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 123/2003 frá 26. september 2003, um breytingu á XX. viðauka (umhverfismál) við EES-samninginn. Er það í samræmi við ákvæði 3. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnhagssvæðið, þar sem kveðið er á um að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.

Í fyrsta lið aðfararorða tilskipunar 2003/4/EB kemur fram að víðtækari, almennur aðgangur að upplýsingum um umhverfismál og miðlun þeirra stuðli að sterkari vitund um málefni á umhverfissviði, frjálsum skoðanaskiptum og aukinni þátttöku almennings þegar kemur að töku ákvarðana í umhverfismálum og stuðli e.t.v. líka að bættu umhverfi. Enn fremur segir í níunda lið sömu aðfararorða að einnig sé nauðsynlegt að opinber yfirvöld gangist fyrir því að upplýsingar um umhverfismál verði aðgengilegar almenningi og þeim verði miðlað sem víðast, einkum með því að nýta upplýsinga- og samskiptatækni.

Samkvæmt fjórtánda lið aðfararorðanna skulu opinber yfirvöld gera upplýsingar um umhverfismál aðgengilegar á því formi eða með því sniði sem umsækjandi fer fram á nema þær liggi þegar fyrir á öðru formi eða með öðru sniði eða eðlilegt teljist að hafa þær aðgengilegar á öðru formi eða með öðru sniði. Auk þess er gerð sú krafa að opinber yfirvöld kosti kapps um að varðveita upplýsingar um umhverfismál, sem þau hafa yfir að ráða eða geymdar eru fyrir þeirra hönd, á formi eða með því sniði sem auðvelt er að fjölfalda og þannig að nálgast megi upplýsingarnar á rafrænan hátt.

Loks segir í sextánda lið aðfararorðanna að rétturinn til upplýsinga merki að almenna reglan skuli vera sú að birta eigi upplýsingar og að opinberum yfirvöldum skuli eingöngu vera heimilt að synja beiðni um upplýsingar um umhverfismál í sértækum og skilmerkilega skilgreindum tilvikum. Ástæður synjunar skulu túlkaðar þröngt og vega skuli og meta þá hagsmuni almennings sem felist í birtingu upplýsinganna á móti þeim hagsmunum sem þjónað sé með synjuninni. Einnig skuli ástæðurnar fyrir synjuninni lagðar fyrir umsækjandann innan þeirra tímamarka sem mælt er fyrir um í tilskipuninni.

Í samræmi við framangreind markmið segir í 4. gr. tilskipunarinnar, sem fjallar um aðgang að upplýsingum um umhverfismál samkvæmt beiðni, að opinber yfirvöld skuli „kosta kapps að varðveita upplýsingar um umhverfismál, sem þau hafa yfir að ráða eða geymd eru fyrir þeirra hönd, á formi eða með því sniði sem auðvelt er að fjölfalda og nálgast með tölvufjarskiptum eða á annan rafrænan hátt.“

Ákvörðun Matvæla­stofn­­unar að synja beiðni kæranda byggist á því að gögnin séu ekki fyrirliggjandi í skilningi upp­lýs­inga­laga, því þau tilheyri gagnagrunni stofnunarinnar og séu ekki á formi sem hægt sé að afhenda nema að undan­genginni vinnslu þeirra. Í umsögn til úrskurðar­nefndarinnar kemur auk þess fram að þar sem gögn­in sem óskað sé eftir varði ekki tiltekið mál sem sé eða hafi verið til meðferðar hjá Matvælastofnun nái upplýsingalög ekki til gagnanna. Þá telur Matvælastofnun að hluti þeirra upp­lýsinga sem óskað sé eftir varði mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni ákveðinna fisk­eldis­fyrirtækja, sem óheimilt sé að veita aðgang að samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga.

2.

Matvælastofnun telur að þar sem gögnin sem óskað er eftir varði ekki tiltekið mál sem sé eða hafi verið til meðferðar hjá Matvælastofnun nái upplýsingalög ekki til gagnanna. Í 10. gr. eldri upplýsingalaga, nr. 50/1996, kom fram að sá sem færi fram á aðgang að gögnum skyldi tilgreina þau gögn máls sem hann óskaði að kynna sér. Þá gæti hann óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið vörðuðu.

Við setningu gildandi upplýsingalaga, nr. 140/2012, var dregið umtalsvert úr kröfum til tilgreiningar í því skyni að auka upplýsingarétt almennings. Nú þarf ekki að tilgreina tiltekið mál heldur er mælt fyrir um það í 15. gr. upplýsingalaga að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Með öðrum orðum eru kröfur til tilgreiningar á máli eða gögnum efnislegar frekar en formlegar. Sömu niðurstöðu má leiða af orðalagi 5. gr. upplýsingalaga þar sem mælt er fyrir um að réttur almennings taki ekki aðeins til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum sem varði tiltekið mál heldur einnig til aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum.

Kærandi óskar í málinu eftir aðgangi að gögnum sem liggja til grundvallar birtingu á tölfræði um afföll eldisfiska í sjókvíum í mælaborði fiskeldis á vef Matvælastofnunar. Úrskurðarnefndin telur að kærandi hafi tilgreint þau gögn sem hann óskar eftir með nægjanlega skýrum hætti, sbr. 15. gr. upplýsingalaga, svo Matvælastofnun geti verið unnt að afmarka beiðni hans við tiltekin fyrirliggjandi gögn í vörslum stofn­unarinnar­.

3.

Matvælastofnun heldur því fram að þau gögn sem kærandi óskar eftir teljist ekki fyrirliggjandi í skiln­ingi upplýsingalaga. Með því að draga út úr gagnagrunninum þær upplýsingar sem kærandi óskar eftir sé stofnunin að búa til nýtt gagn sem ekki hafi áður verið í fórum stofnunarinnar. Það sé Matvælastofnun óskylt að gera samkvæmt 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.

Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum, nr. 140/2012, nær til fyrirliggjandi gagna, sbr. orðalag 1. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til gildandi upp­lýs­inga­­laga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til að­gangs að gögn­um hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tíma­punkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Samkvæmt 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna er ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 3. mgr. sömu greinar, en í því ákvæði er mælt fyrir um að ef takmörkunarákvæði upplýsingalaga eigi aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess.

Réttur samkvæmt upplýsingalögum nær ekki svo langt að veita aðgang að gagnagrunnum, sem slíkum, hvort sem er til að skoða gögn sem þar eru vistuð eða til að fá afhent afrit af viðkomandi gagnagrunni í heild sinni, t.d. á excel-formi. Leiðir það af 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, þar sem segir að rétturinn nái til fyrirliggjandi gagna tiltekins máls og tiltekinna fyrirliggjandi gagna. Þá segir í 1. mgr. 15. gr. laganna að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál.

Þegar tekin er afstaða til þess hvort þau gögn sem kærandi óskaði eftir með erindum sínum 17. maí 2022, um afföll eldis­fiska í sjókvíum í svonefndu mælaborði fiskeldis á vef stofnunarinnar, séu fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga verður að líta til þeirra reglna sem gilda um öflun upplýsinga af því tagi sem beiðni kæranda fjallar um. Um eftirlit með fiskeldisstöðum og skýrslugjöf til Matvælastofnunar er fjallað í 14. gr. laga nr. 71/2008, um fiskeldi, en þar segir í 1. mgr. 14. gr. að stofnunin skuli hafa eftirlit með fiskeldisstöðvum í samræmi við fyrirmæli laganna. Eftirlitið skuli ná til rekstrar- og fiskeldisþátta í starfsemi stöðvanna og þess að skilyrði í rekstrarleyfi séu haldin. Eftirlit með heilbrigði og velferð fiska og heilnæmi eldisafurða skuli einnig framkvæmt af Matvælastofnun í samræmi við lög þar að lútandi.

Í 2. mgr. 14. gr. segir síðan að til að Matvælastofnun geti framkvæmt eftirlit samkvæmt 1. mgr. 14. gr. skuli rekstrarleyfishafi mánaðarlega gefa Matvælastofnun skýrslu um starfsemi sína. Þar skuli m.a. koma fram upplýsingar um framleiðslumagn stöðvar af slátruðum fiski, eldisrými, fóðurnotkun, birgðir af fiski mældar í lífmassa, uppruna fisks, sjúkdóma, sníkjudýr og önnur óhöpp í rekstri, svo og önnur þau atriði sem stofnuninni eru nauðsynleg til virks eftirlits samkvæmt lögum þessum. Þá skuli færð dagbók um starfsemina í fiskeldisstöðvum samkvæmt reglugerð sem ráðherra setur. Samkvæmt ákvæði 2. mgr. 14. gr. er Matvælastofnun heimilt að kalla eftir frekari gögnum þegar tilefni er til og framkvæma upplýsingaöflun með rafrænum hætti og skylda rekstrarleyfishafa til að skrá upplýsingarnar í gagnagrunn sem stofnunin leggur til.

Um framkvæmd eftirlits Matvælastofnunar og upplýsingagjöf rekstrarleyfishafa fiskeldis er síðan fjallað í X. kafla reglugerðar nr. 540/2020, um fiskeldi, sem sett er á grundvelli laga nr. 71/2008, með síðari breytingum, sbr. 3. mgr. 14. gr., en þar er ráðherra veitt sérstök heimild til þess að mæla nánar fyrir um eftirlitshluverk Matvælastofnunar í reglugerð. Þannig er í 55. reglugerðarinnar kveðið á um skýrsluskil rekstrarleyfishafa en samkvæmt 3. mgr. 55. gr. skal rekstrarleyfishafi senda Matvælastofnun skýrslur samkvæmt II. viðauka fyrir 15. hvers mánaðar.

Meðal þeirra upplýsinga sem rekstrarleyfishafa ber að standa Matvælastofnun skil á fyrir 15. hvers mánaðar á grundvelli fyrrnefnds II. viðauka er svo nefnd „Framleiðsluskýrsla fyrir sjókvíaeldi“. Er þar sérstaklega tilgreint að í skýrslunni sem rekstrarleyfishafa ber mánaðarlega að skila um starfsemi sína skuli m.a. koma fram upplýsingar um „birgðir tilgreindar fyrir hverja kví; tegund, fjöldi fiska, meðalþyngd fiska og lífmassi. Einnig heildarfjöldi, meðalþyngd og lífmassi fyrir hvert eldissvæði“. Þá segir þar jafnframt að í sömu skýrslu skuli koma fram upplýsingar um „Afföll tilgreind fyrir hverja kví: fjöldi fiska, þyngd og hlutfall (%)“.

Matvælastofnun hefur gefið þær skýringar í málinu að fyrirtæki í fiskeldi sendi stofnuninni mánaðar­lega framleiðslutölur beint úr bókhaldskerfinu Fishtalk gegnum skilagátt sem AKVA Group og stofnunin hönnuðu og þróuðu í sameiningu. Upplýsingar frá fyrirtækjunum vistist beint í gagnagrunn stofnunar­innar gegnum Fishtalk, að undanskildum tveimur fyrirtækjum sem skili skýrslum á excel-formi, sem Matvælastofnun þurfi að færa handvirkt inn í gagnagrunninn.

Stofnunin kveður að hægt sé án mikillar fyrirhafnar að draga allar upplýsingar úr gagnagrunninum og flytja þær yfir í excel-skjal. Þá tæki það óverulegan tíma með lágu flækjustigi að afmá upplýsingar sem stofnunin telur að varði mikilvæga virka fjárhagslega hagsmuni viðkomandi lögaðila. Hins vegar sé tölu­verð vinna að búa til excel-skjal með einungis þeim upplýsingum úr gagnagrunni stofnunarinnar sem kærandi hefur óskað eftir, þ.e. um afföll eldisfiska í sjó­kvíum, með samanteknum upplýsingum allra rekstrarleyfishafa fyrir öll eldissvæði. Hefur stofnunin áætlað að slík vinna myndi útheimta tíma­fjölda sem samsvarar um 5–8,3 vinnudögum.

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga skal sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau, eða efni þess máls sem þau tilheyra, með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé að af­marka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál án verulegrar fyrirhafnar. Samkvæmt 10. gr. eldri upplýsingalaga, nr. 50/1996, varð sá sem fór fram á aðgang að gögnum að tilgreina þau gögn máls sem hann óskaði eftir að kynna sér eða óska eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál, án þess að tilgreina einstök gögn þess. Með setningu laga nr. 140/2012 var dregið úr vægi umræddrar tilgreiningarreglu en sá sem óskar aðgangs að gögnum þarf eftir sem áður að tilgreina hvað það er sem hann óskar eftir að fá að kynna sér nógu skýrt til að unnt sé að verða við óskinni.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir:

Til­greining gagna getur m.a. átt sér stað með því að tilgreina dagsetningu eða aðrar nægi­leg­ar upp­lýsingar um eðli gagnanna. Sé um fleiri en eitt mál að ræða sem fellur undir við­kom­andi mál­efni er gert ráð fyrir að stjórnvald sendi beiðanda eftir atvikum lista yfir þau mál og biðji hann að tilgreina nánar það mál eða þau mál sem hann óskar eftir aðgangi að.

Jafnframt kemur þar fram að tilgangurinn með umræddri breytingu á tilgreiningarreglunni hafi verið að auka upp­lýsingarétt almennings og auðvelda borgurum að leggja fram beiðnir um upplýsingar. Um það segir í athugasemdunum:

Byggjast tillögur frumvarpsins á því að sá sem óskar aðgangs að gögnum þurfi eftir sem áður að til­greina það málefni (efni máls) sem hann óskar að kynna sér. Hann mun hins vegar ekki þurfa að til­greina með nákvæmum hætti það tiltekna mál sem beiðni hans lýtur að. Sú skylda verður að megin­stefnu til lögð á stjórnvöld að finna það mál eða þau gögn sem falla efnislega undir það málefni sem til­greint er í beiðni um aðgang að gögnum. Kröfur um tilgreiningu verða þannig í auknum mæli efnis­leg­ar fremur en að þeim sem óskar að­gangs að gögnum verði gert að benda (formlega) á það afmarkaða mál sem beiðni hans lýtur að. Ljóst er þó að slík regla verður, vegna sjónarmiða um skilvirkni og kostn­að af stjórn­­­sýsluframkvæmd, ekki lögð á stjórn­völd án takmarkana. Því verður áfram gerð sú krafa að beiðni sé þannig fram sett að stjórn­valdið geti með tiltölulega einföldum hætti fund­­ið það mál eða málsgögn sem beiðni lýtur að. Upplýsingarétturinn afmarkast þá við þau gögn. Til að hægt sé að af­greiða beiðni verður hún að vera sett fram með nægilega ná­­­kvæmum hætti til að stjórnvald geti, t.d. með einfaldri orða- eða efnisatriðaleit í málaskrá sinni, fundið það mál sem lýtur að því málefni sem aðili óskar að fá upplýsingar um. Þá er gerð krafa um það að sá sem biður um aðgang að gögnum til­­greini þau eða efni þess máls sem þau tilheyra. Tilgreining gagna getur m.a. átt sér stað með því að til­greina dagsetningu eða aðrar nægilegar upplýsingar um eðli gagnanna. Sé um fleiri en eitt mál að ræða sem fell­­ur undir viðkomandi málefni er gert ráð fyrir að stjórnvald sendi beið­anda eftir atvikum lista yfir þau mál og biðji hann að tilgreina nánar það mál eða þau mál sem hann óskar eftir að­­­gangi að.

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður ekki annað ráðið af framangreindum athuga­semdum en að þeim breytingum sem gerðar voru á upplýsingalögum með tilkomu 15. gr. gildandi laga hafi m.a. verið ætlað að laga upplýsingalögin að þeirri tækniþróun sem átt hafi sér stað hjá aðilum sem falla undir gildissvið laganna og lýsir sér í því að gögn eru í aukn­um mæli varðveitt í gagnagrunnum og um­sýslukerfum. Telur úrskurðarnefndin mega ráða það af athuga­semdum í frumvarpinu að þessar breyt­ingar hafi verið gerðar í því augnamiði að aftra því að mögu­leikar almennings til aðgangs að upp­lýs­ingum myndu ekki takmarkast samhliða því að stjórnvöld og aðrir aðilar sem heyra undir lögin færðu aukinn hluta af starfsemi í gagnagrunna og tölvukerfi. Af þeim sökum er sett það við­mið að stjórn­­völd geti með tiltölulega einföldum hætti fundið það mál eða máls­gögn sem beiðni lýtur að.

Umrædd viðmið hafa að mati úrskurðarnefndarinnar einnig þýðingu þegar tekin er afstaða til þess hvort gögn teljist fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Þegar tekin er afstaða til þess hvort þau gögn sem kærandi óskaði eftir um „afföll eldis­fiska í sjókvíum“ með erindi sínu til Matvælastofnunar 17. maí 2022 séu fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga er þó ekki unnt að horfa fram hjá því að ráðherra hefur með ákvæðum reglugerðar nr. 540/2020 mælt sérstaklega fyrir um að rekstrarleyfishafar skuli veita stofnunni mánaðarlegar upplýsingar um slík afföll tilgreind fyrir hverja kví: fjöldi fiska, þyngd og hlutfall (%).

Í ljósi þessarar sértæku skyldu rekstrarleyfishafa til að skila sundugreindum upplýsingum til Matvælastofnunar um afföll með þessum hætti verður að ganga út frá því að upplýsingar þar um teljist fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga, nema fyrir liggi að rekstarleyfishafi hafi ekki sinnt þessari skyldu. Af gögnum málsins verður ekkert ráðið um að rekstrarleyfishafar hafi ekki skilað þeim gögnum til Matvælastofnunar sem beiðni kæranda lýtur að. Í því sambandi verður að hafa í huga að með ákvæðum 4. gr. tilskipunar nr. 2004/3/EB er lögð sú skylda á opinber yfirvöld að „kosta kapps að varðveita upplýsingar um umhverfismál, sem þau hafa yfir að ráða eða geymd eru fyrir þeirra hönd, á formi eða með því sniði sem auðvelt er að fjölfalda og nálgast með tölvufjarskiptum eða á annan rafrænan hátt.“

Í þessu sambandi verður einnig að horfa til þess að í skýringum Matvælastofnunar til úrskurðarnefnd­arinnar hefur komið fram að hægt sé án mikillar fyrirhafnar að draga allar upplýsingar úr gagna­grunninum og flytja þær yfir í excel-skjal. Þá taki það óverulegan tíma með lágu flækjustigi að afmá upplýsingar sem stofnunin telur að varði mikilvæga virka fjárhagslega hagsmuni viðkomandi lögaðila. Með vísan til þeirra ákvæða laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem gilda um skil á upplýsingum um afföll eldis­fiska í sjókvíum og þeirra sjónarmiða sem leidd verða af tilskipun 2003/4/EB, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993, telur úrskurðarnefnd að kæranda verði að réttu lagi ekki synjað um aðgang á þeim forsendum að meiri vinna sé að búa til excel-skjal með einungis þeim upplýsingum úr gagnagrunni stofnunarinnar sem hann hefur óskað eftir, þ.e. um afföll eldisfiska í sjókvíum, með samanteknum upplýsingum allra rekstrarleyfishafa fyrir öll eldissvæði, heldur en að veita honum aðgang að meiri gögnum, sem innihalda jafnframt þær upplýsingar sem hann óskaði eftir.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður að telja að Matvælastofnun hafi að réttu lagi ekki getað synjað beiðni kæranda á þeim forsendum að gögnin sem hún laut að hafi ekki verið fyrirliggjandi, eins og stofnunin gerði í bréfi sínu 13. apríl 2022. Stofunin hefur því ekki tekið afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að þeim skjölum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. upplýsingalaga, líkt og stofnuninni er skylt að gera samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Verður því að vísa beiðni kæranda að þessu leyti til Matvælastofnunar til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 16. maí 2022, er felld úr gildi. Beiðni A, f.h. Íslenska náttúruverndarsjóðsins (e. Icelandic Wildlife Fund), dags. 11. maí 2022, er vísað til Matvælastofnunar til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

Kjartan Bjarni Björgvinsson, varaformaður
Elín Ósk Helgadóttir
Sigríður Árnadóttir