1162/2023. Úrskurður frá 16. nóvember 2023

Hinn 16. nóvember 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1162/2023 í máli ÚNU 23020004.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 7. febrúar 2023, kærði A lögmaður, f.h. Catalina ehf., afgreiðslu Happ­drættis Háskóla Íslands á beiðni um aðgang að gögnum, með vísan til 3. mgr. 17. gr. upp­lýs­inga­laga, nr. 140/2012.

Kærandi óskaði hinn 27. febrúar og 29. september 2020 eftir upplýsingum frá Happdrætti Háskóla Ís­lands um þær forsendur sem bjuggu að baki ákvörðunum varðandi þóknunarhlutfall í þjónustu­samn­ingum happdrættisins við rekstrar­aðila um rekstur Gullnámuhappdrættisvéla á veitingastöðum og hverju það sætti að þóknunarhlutfallið væri ekki það sama gagnvart öllum rekstraraðilum sem sömdu við Happdrætti Háskóla Íslands um rekstur slíkra véla.

Með bréfum, dags. 26. mars og 29. september 2020, veitti Happdrætti Háskóla Íslands kæranda upp­lýs­ingar um helstu samnings­markmið þess og sjónarmið um þóknunarhlutföll við gerð samninga við rekstrar­aðila um rekstur happdrættisvéla en taldi sig ekki geta orðið frekar við beiðnum kæranda með vísan til þess að þær sneru að öðru leyti að mikilvægum virkum fjárhags- og viðskiptahags­munum ann­arra rekstraraðila.

Með erindi til Happdrættis Háskóla Íslands, dags. 19. desember 2022, óskaði kærandi eftir upp­lýs­ing­um um eftirtalin atriði:

1. Afrit af skilmálum Happdrættis Háskóla Íslands um hvar happdrættisvélum verður komið fyrir.
2. Afrit af skilmálum Happdrættis Háskóla Íslands um þóknanir rekstraraðila.
3. Afrit af öllum samningum sem Happdrætti Háskóla Íslands hefur gert um rekstur á happ­drættis­vélum.

Tekið var fram í beiðninni að kærandi gerði ekki athugasemdir við það að strikað yrði yfir nöfn rekst­rar­­aðila með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Þar sem erindinu hafði ekki verið svarað vísaði kærandi málinu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál hinn 7. febrúar 2023.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Happdrætti Háskóla Íslands með erindi, dags. 8. febrúar 2023, og stofnuninni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.

Með erindi til kæranda, dags. 16. febrúar 2023, synjaði Happdrætti Háskóla Íslands beiðni hans og var erindið jafnframt gert að umsögn til úrskurðarnefndarinnar. Í umsögn Happdrættis Háskóla Íslands er m.a. tekið fram hvað varði fyrstu tvo liðina í beiðni kæranda að happdrættið hafi hvorki samið skil­mála um hvar happdrættisvélum sé komið fyrir né skilmála um þóknanir rekstraraðila og geti því ekki orðið við beiðni um afrit af slíkum skilmálum. Þriðja lið beiðninnar svarar Happdrætti Háskóla Íslands á þá leið að fyrirliggjandi samningar hafi verið gerðir við samkeppnisaðila kæranda, þeir séu einka­réttarlegs eðlis og efni þeirra ekki opinbert. Þá lúti beiðni kæranda að mikilvægum virkum fjár­hags- og viðskiptahagsmunum annarra rekstraraðila, einkum þeim viðskiptakjörum sem Happ­drættis Há­skóla Íslands hafi tryggt sér í samningum við þessa seljendur. Afhending Happdrættis Há­skóla Ís­lands á slíkum rekstrarsamningum sé skýrt brot á skyldum þess gagnvart þessum rekstraraðilum og myndi engu breyta þótt strikað yrði yfir heiti rekstraraðila í þeim samningum. Þá fæli slík afhending í sér að kæranda yrðu afhentar viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikil­­væga viðskiptahagsmuni aðila sem standi í beinni samkeppni við hann og komi afhendingin einnig niður á hagsmunum Happdrættis Háskóla Íslands af að tryggja einkaréttarlega hagsmuni sína til hag­stæðra viðskiptakjara í frjálsum samningum við slíka aðila.

Jafnframt sé Happdrætti Háskóla Íslands í beinni samkeppni við annan kaupanda sambærilegrar rekst­rar­­þjónustu, Íslandsspil sf., sem reki áþekkar vélar. Sem kaupandi þjónustunnar standi Happ­drætti Há­skóla Íslands því með viðskiptum sínum við seljendur rekstrarþjónustu í beinni samkeppni við annan kaupanda slíkrar þjónustu. Happdrætti Háskóla Íslands sé því einnig heimilt á grundvelli 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga að takmarka aðgengi almennings að umræddum gögnum. Þessu til stuðn­ings er í umsögninni vísað til athugasemda með ákvæðinu í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gild­andi upp­lýs­ingalögum.

Með erindi til kæranda, dags. 20. febrúar 2023, rakti úrskurðarnefndin að ekki væri ástæða fyrir nefnd­ina að aðhafast frekar í málinu í ljósi þess að kæran hefði lotið að töfum á afgreiðslu og að beiðni kær­anda hefði verið afgreidd. Gaf úrskurðarnefndin kæranda þó kost á að koma á framfæri frekari athuga­semdum stæði vilji hans til þess að málið yrði tekið til úrskurðar sem og hann gerði með athuga­semdum 15. mars 2023.

Í athugasemdum kæranda er rökstuðn­ingi Happdrættis Háskóla Íslands mótmælt. Kærandi tekur fram að aðalatriðið sé að hann fái aðgang að öllum samningum sem Happdrætti Háskóla Íslands hafi gert um rekstur happdrættisvéla en markmiðið sé að sjá hvort jafnræðis hafi verið gætt í samningunum. Aðilar sem séu með happdrættisvélar frá Happdrætti Háskóla Íslands fái greidda þóknun fyrir að reka vél­arnar og þóknunin sé tiltekið prósentuhlutfall af brúttóveltu. Happdrætti Háskóla Íslands sé skylt að gæta jafnræðis og rekstraraðilar eigi því að fá sömu þóknun. Umbeðin gögn séu nauðsynleg svo unnt sé að leggja mat á hvort kæranda hafi verið mismunað og hversu mikil mismununin sé þá. Kær­andi telji sig eiga skýran rétt til þess að fá aðgang að umræddum gögnum enda falli Happdrætti Háskóla Ís­lands undir upplýsingalög, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 1043/2021.

Athugasemdir kæranda voru kynntar Happdrætti Háskóla Íslands með bréfi, dags. 21. mars 2023. Við­bót­arathugasemdir Happdrættis Háskóla Íslands bárust úrskurðarnefndinni hinn 3. apríl 2023. Í athuga­semdunum bendir Happdrætti Háskóla Íslands meðal annars á að ef kærandi fái afrit af samn­ing­um við samkeppnisaðila sína þá fái hann augljóslega upplýsingar um öll þau viðskiptalegu atriði sem gildi í samningssambandi þessara rekstraraðila við Happdrætti Háskóla Íslands. Viðskiptakjör og önnur umsamin ákvæði í samningunum séu óumdeilanlega upplýsingar sem snúi beinlínis að sam­keppni þessara aðila á þeim markaði sem þeir starfi á. Því myndi afhending allra þessara samninga hafa mjög mikil áhrif á samkeppni og væri kærandi með því settur í óeðlilega sterka samningsstöðu.

Hvað varðar 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga bendir Happdrætti Háskóla Íslands meðal annars á að lykil­atriði við mat á því hvort almannahagsmunir séu fyrir hendi sé hvort samkeppni hins opinbera aðila sé á markaði við einkaaðila sem ekki séu skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Óum­deil­an­legt sé að Happdrætti Háskóla Íslands og Íslandsspil sf. eigi í samkeppni á samkeppnismarkaði. Svo bein sé þessi samkeppni að í sumum tilvikum hýsi rekstraraðila bæði vélar frá Happdrætti Háskóla Íslands og Íslandsspilum sf. Þá sé Íslandsspil sf. ekki skyldugt til að gefa upplýsingar um stöðu sína, svo sem að veita aðgang að samn­ingum sínum við rekstraraðila félagsins. Hér sé því um að ræða þá aðstöðu sem 4. tölul. 10. gr. lag­anna sé sérstaklega ætlað að taka til en skylda til að opinbera efni rekstrar­­samn­inga Happdrættis Há­skóla Íslands myndi skaða samkeppnisstöðu þess gagnvart Íslands­spilum sf. og þar með raska þeim al­mannahagsmunum sem felist í því að opinber aðili fái að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum.

Viðbótarathugasemdir Happdrættis Háskóla Íslands voru kynntar kæranda með bréfi, dags. 11. apríl 2023, og bárust lokaathugasemdir kæranda nefndinni 21. sama mánaðar.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál leitaði afstöðu hlutaðeigandi fyrirtækja til afhendingar fyrirliggjandi samn­inga, sbr. 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, með erindum 31. ágúst 2023. Svör bárust frá tveimur fyrir­tækjum 8. og 27. september 2023, annað fyrirtækið lagðist gegn afhendingu samnings þess við Happ­drætti Háskóla Íslands en hitt benti á að allur veitingarrekstur fyrirtækisins, þ.m.t. samningar við Happ­drætti Háskóla Íslands, hefði verið seldur á árinu 2018. Ekki bárust önnur skrifleg viðbrögð við erind­um úrskurðar­nefndarinnar.

Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum um rekstur happdrættisvéla Happdrættis Háskóla Íslands. Nánar tiltekið laut beiðni kæranda að eftirfarandi gögnum:

1. Afriti af skilmálum Happdrættis Háskóla Íslands um hvar happdrættisvélum verður komið fyrir.
2. Afriti af skilmálum Happdrættis Háskóla Íslands um þóknanir rekstraraðila.
3. Afriti af öllum samningum sem Happdrætti Háskóla Íslands hefur gert um rekstur á happdrættisvélum.

Upplýsingalög, nr. 140/2012, taka samkvæmt 2. gr. til allrar starfsemi stjórnvalda og lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera með nánar tilgreindum takmörkunum. Um Happdrætti Há­skóla Íslands gilda samnefnd lög nr. 13/1973 og reglugerð nr. 500/2020. Í 1. gr. reglugerðarinnar segir að Happdrætti Háskóla Íslands sé sjálfstæð stofnun í eigu Háskóla Íslands, sem er opinber stofn­un samkvæmt lögum um opinbera háskóla, nr. 85/2008. Samkvæmt þessu verður að líta svo á að starf­semi Happdrættis Háskóla Íslands falli undir gildissvið upplýsingalaga.
Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. orða­­­lag ákvæða 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 14. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til gild­­­andi upplýsingalaga er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tíma­­­punkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Þeim sem falla undir lögin sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna.

Í umsögn Happdrættis Háskóla Íslands er vísað til þess að hvorki séu til skilmálar um hvar happdrættis­vélum verður komið fyrir né um þóknanir rekstraraðila. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki ástæðu til þess að rengja þessar upplýsingar. Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að úrskurðarvald úr­skurð­arnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á tiltæku formi. Þegar svo háttar til að gagn er ekki fyrirliggjandi er ekki um að ræða synjun á aðgangi að gögnum sem kæranleg er til nefndarinnar á grundvelli 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga. Í samræmi við fram­angreint eru ekki lagaskilyrði fyrir því að fjalla um rétt kæranda til aðgangs að þeim gögnum sem eru tilgreind í liðum 1 og 2 hér að framan. Verður því að vísa kærunni frá að því marki sem hún lýtur að aðgangi að þessum gögnum.

2.

Eftir stendur þriðji liður kærunnar en þar óskar kærandi eftir afriti af öllum samningum sem Happ­drætti Háskóla Íslands hefur gert um rekstur á happdrættisvélum. Um rétt kæranda til aðgangs að gögn­unum fer eftir 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, en samkvæmt ákvæðinu er þeim sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna.

Eins og kæruefnið horfir við úrskurðarnefnd um upplýsingamál verður ekki talið að kærandi óski eftir aðgangi að upplýsingum um nöfn viðsemjenda Happdrættis Háskóla Íslands. Tekur nefndin því í úrskurðinum ekki afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að þeim upplýsingum eða öðrum atriðum í samningunum sem gætu gefið til kynna hver viðsemjandinn er.

Synjun Happdrættis Háskóla Íslands er meðal annars byggð á 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga en sam­kvæmt ákvæðinu er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða mikilvæga virka fjár­hags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athuga­semd­um við 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga er tekið fram að ákvæðið feli í sér nokkurs konar vísi­reglu um það hvenær sé rétt að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftir­far­andi:

Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.

Í athugasemdunum segir enn fremur um 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga:

Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskipta­hags­muni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða sam­keppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir máli að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opin­berra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opin­bera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.

Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu til­viki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrir­tækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.

Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upp­lýs­ingarétt almennings er ætlað að tryggja. Við mat á hagsmunum almennings skiptir almennt verulegu máli hvort og þá að hvaða leyti þær upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opin­bers fjár.

Happdrætti Háskóla Íslands hefur afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál samningana sem beiðni kær­anda lýtur að. Um er að ræða 22 samninga sem eiga það sammerkt að varða rekstur á happdrættis­vélum undir nöfnunum Gullnáman og/eða Gullregn. Á meðal samninganna eru tveir samningar sem Happdrætti Háskóla Íslands hefur gert við sama einkaaðila og samningur við kæranda, sem hann hefur þegar undir höndum. Elsti samningurinn er dagsettur 29. nóvember 1996 og sá yngsti 2. september 2020.

Í öllum samningunum er að finna upplýsingar um þóknanir rekstraraðila fyrir það að hýsa og sjá um happ­drættis­vélar Happdrættis Háskóla Íslands en þessar greiðslur eru í sumum samningum nefndar um­boðslaun. Ákvæði samninganna um þóknanir eiga það öll sameiginlegt að ekki er kveðið á um sér­staka upphæð heldur er stuðst við viðmið, það er ákveðið prósentuhlutfall sem er í langflestum til­vikum reiknað af brúttóveltu happdrættisvélanna sem rekstraraðilinn hýsir og hefur umsjón með. Önnur ákvæði samninganna eru að mestu leyti almenns eðlis en í samningunum er meðal annars mælt fyrir um skyldur rekstraraðila í tengslum við rekstur happdrættisvélanna, skiptingu einstakra kostnaðar­liða á milli samningsaðila, hvernig skuli standa að greiðslu vinninga og tæmingu happdrættisvélanna o.fl.

Fyrir liggur að upplýsingar um greiðslur samkvæmt samningum eru upplýsingar um fjárhagsmálefni samn­ingsaðila. Í því felst þó ekki að sjálfkrafa sé rétt á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga að halda skuli upp­lýsingunum leyndum. Til þess er að líta að upplýsingar um greiðslur vegna kaupa opinbers aðila á þjónustu varða með beinum hætti ráðstöfun opinberra hagsmuna. Í ljósi meginreglu upplýsingalaga, sbr. 5. gr. laganna, geta hagsmunir almennings af því að fá aðgang að slíkum upplýsingum rutt til hliðar við­skiptalegum hagsmunum enda hafi ekki verið sýnt fram á að það valdi viðkomandi samningsaðila tjóni verði upplýsingarnar gerðar opinberar. Hefur úrskurðarnefndin m.a. byggt á því í úrskurðum sínum að það sjónarmið, að upplýsingar um umsamið endurgjald opinberra aðila til einkaaðila fyrir veitta þjónustu eða vörur skuli fara leynt, verði að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upp­lýs­ingalaga um upplýsingarétt almennings.

Það er mat nefndarinnar, eftir yfirferð á fyrirliggjandi samningum, að samningarnir teljist ekki varða mikil­væga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi einkaaðila og að 9. gr. upplýsingalaga standi þannig ekki í vegi að upplýsingarnar verði afhentar kæranda. Er í því samhengi vandséð að mati nefnd­arinnar að hvaða leyti afhending samninganna kynni að valda einkaaðilunum tjóni. Þá hefur hvorki Happdrætti Háskóla Íslands né sá eini einkaaðili sem svaraði bréfi nefndarinnar lýst með hvaða hætti afhending samninganna muni skaða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni. Í þessu sam­bandi verður að benda á að almenn skírskotun til þess að í samningunum sé að finna viðkvæmar upp­lýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni getur ein og sér ekki réttlætt að vikið sé frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga á grundvelli undantekningarreglu 9. gr. laganna.

Úrskurðarnefndinni þykir rétt að benda á að vissulega má við því búast að almenn vitneskja um kjör í viðskiptum fyrirtækja við hið opinbera geti að einhverju leyti haft áhrif samkeppnisstöðu þeirra og kunni jafnvel að raska samkeppnisstöðu hins opinbera, hvort sem er ríki eða sveitarfélaga. Það sjónar­mið verður þó, eins og fyrr segir, að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upp­lýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar, sem gera samninga við stjórnvöld eða lögaðila er falla undir ákvæði upplýsingalaga, verða í senn að vera búin undir að mæta samkeppni frá öðrum sem og að borgararnir láti reyna á rétt sinn til aðgangs að upplýsingum um viðkomandi samninga, meðal annars í því skyni að stuðla að gagnsæi í stjórn­sýsl­unni og veita stjórnvöldum aðhald.

Í ljósi alls framangreinds telur úrskurðarnefndin að Happdrætti Háskóla Íslands hafi ekki verið heimilt að synja kæranda um aðgang að umræddum samningum á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.

3.

Happdrætti Háskóla Íslands hefur einnig byggt synjun á beiðni kæranda um aðgang að umbeðnum gögn­um á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Ákvörðunin er rökstudd með þeim hætti að upplýsingarnar gætu skaðað samkeppnisstöðu þess gagnvart Íslandsspilum sf. og þar með raskað þeim almanna­hags­munum sem felast í því að opinber aðili fái að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum.

Samkvæmt 4. tölul. 10. gr. er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum ef mikilvægir almanna­hagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir eftirfarandi:

Markmiðið með þessu frumvarpi er m.a. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitn­eskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óheftur réttur til upplýsinga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyld­ugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum er lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona háttar til.

Þá segir enn fremur í athugasemdunum:

Meginsjónarmiðið að baki þessu ákvæði er að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum sam­keppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr. Athuga verður þó í þessu sambandi að í sumum tilvikum eru fyrir hendi skýrar reglur um skyldu stjórnvalda til þess að veita upp­lýsingar í tengslum við viðskipti, sbr. lög nr. 65/1993, um framkvæmd útboða. Ákvæðið er sem fyrr segir einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verður því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar eða ef opin­ber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.

Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra það þröngri lögskýringu. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur talið að til þess að stjórnvöld geti byggt takmörkun á aðgangsrétti á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þurfi a.m.k. þremur skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi að sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats á því að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það veru­legir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings skv. 5. gr. upp­lýs­inga­laga til aðgangs að umbeðnum upplýsingum. Um þetta má m.a. vísa til úrskurða nr. 823/2019, 813/2019, 764/2018 og 762/2018 auk úrskurða í málum nr. A-492/2013, A-379/2011, A-378/2011 og A-344/2010 sem kveðnir voru upp í gildistíð eldri upplýsingalaga.

Happdrætti Háskóla Íslands byggir synjun sína á því að um sé að ræða samkeppnisrekstur og vísar því til stuðnings í álit samkeppnisráðs dags. 9. maí 2000. Kærandi hefur byggt á því að samkvæmt lögum um Happdrætti Háskóla Íslands sé rekstur happdrættisvélanna háður einkaleyfi og eðlis­ólíkur rekstri söfnunarkassa Íslandsspila sf. með þeim afleiðingum að engin eða mjög takmörkuð sam­keppni sé milli Happdrættis Háskóla Íslands og Íslandsspila sf.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 13/1973 er ráðherra heimilt að veita Háskóla Íslands leyfi til rekstrar happ­drættis með skilyrðum sem þar er nánar greint frá. Í 2. mgr. 1. gr. sömu laga kemur fram að ráðherra sé enn fremur heimilt að veita Háskóla Íslands leyfi til rekstrar skyndihappdrættis með peninga­vinn­ing­um, svo og peningahappdrættis sem ekki yrði rekið sem flokkahappdrætti. Í 3. mgr. 1. gr. kemur svo fram að ráðherra geti heimilað að við starfsemi samkvæmt 1. og 2. mgr. séu notaðar sérstakar happ­drættisvélar þannig að þátttaka, ákvörðun um vinning og greiðsla á honum fari fram vélrænt og sam­stundis og enn fremur að slíkar happdrættisvélar séu samtengdar, einstakar vélar og á milli sölu­staða. Þá segir að ráðherra setji með reglugerð nánari ákvæði um staðsetningu, auðkenningu, fjölda og teg­undir happdrættisvéla, eftirlit með þeim o.fl.

Á grundvelli 3. mgr. 1. gr. hefur dómsmálaráðherra sett reglugerð nr. 455/1993, um pappírslaust pen­inga­happdrætti Háskóla Íslands. Í 1. og 2. gr. reglugerðarinnar, sbr. 1. gr. breytingarreglugerðar nr. 529/2001, er kveðið á um að Happdrætti Háskóla Íslands reki sérstakt peningahappdrætti undir heit­un­um Gullnáman og Gullregn og að rekstur happdrættisins skuli byggður á notkun sjálfvirkra happ­drættis­véla. Eins og áður hefur verið rakið lúta fyrirliggjandi samningar að rekstri þessara happ­drættis­véla.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 13/1973 er bannað, á meðan Happdrætti Háskóla Íslands starfar, að setja á stofn nokkurt annað peningahappdrætti hér á landi, svo og að versla með eða hafa á boðstólum miða erlendra happdrætta, auglýsa þá í innlendum blöðum eða hvetja menn til að kaupa þá. Þó getur ráð­herra samkvæmt ákvæðinu veitt undanþágu að því er kemur til happdrættis, sem stofnað er til í góð­gerð­arskyni einungis, og þó með skýrum takmörkum, t.d. fyrir eitt sveitarfélag, og aldrei nema  um ákveðinn tíma, lengst eitt ár.

Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1994, um söfnunarkassa, kemur fram að ráðherra sé heimilt að veita Íslensk­um söfnunarkössum (ÍSK), félagi í eigu Rauða kross Íslands, Landsbjargar, Samtaka áhugamanna um áfengis- og vímuefnavandann og Slysavarnarfélags Íslands, leyfi til að starfrækja söfnunarkassa með pen­inga­vinningum. Í 1. mgr. 2. gr. laganna segir meðal annars að með söfnunarkössum í skilningi lag­anna sé átt við handvirka og/eða vélræna söfnunarkassa sem ekki séu samtengdir og í séu settir pen­ingaframlög er jafnframt veiti þeim sem þau leggja fram möguleika á peningavinningi, allt að ákveð­inni fjárhæð. Í 4. gr. laganna kemur fram að ráðherra setji í reglugerð, að fengnum tillögum stjórnar Ís­lenskra söfnunarkassa, nánari ákvæði um staðsetningu, auðkenningu, fjölda og tegundir söfn­un­ar­kassa o.fl. Þessi reglugerð hefur verið sett og er hún nr. 320/2008, um söfnunarkassa, en þar kemur meðal annars fram að félaginu Íslenskum söfnunarkössum sé heimilt að reka starfsemi sína undir heitinu Íslandsspil. Þá kemur fram í 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar að söfnunarkassi Íslandsspila skuli vera sjálfstæð eining, hvorki sambyggð við aðrar spilavélar né samtengd öðrum spilavélum, og megi ekki mynda sameiginlegan vinningspott með öðrum vélum eða spilakerfum.

Í 7. gr. reglugerðarinnar er auk þess mælt fyrir um hámarksfjárhæðir vinninga í söfnunarkössum Íslands­spila sf. sem geti að hámarki verið 300.000 krónur á vínveitingastöðum og spilasölum en 20.000 krón­ur á öðrum stöðum þar sem heimilt er að reka söfnunarkassanna. Ekki verður séð að vinningsfjárhæðir í happ­drættisvélum Happdrættis Háskóla Íslands séu undirorpnar sambærilegum reglum um há­marks­fjár­hæðir vinninga en á heimasíðu Happdrættis Háskóla Íslands kemur fram að hámarksvinningur í þeim happdrættisvélum sem eru reknar undir nafninu Gullnáman geti orðið 17 milljónir króna.

Í áliti samkeppnisráðs frá 9. maí 2000 var meðal annars lagt til grundvallar að Happdrætti Háskóla Ís­lands og Íslandsspil sf. störfuðu bæði á happdrættismarkaðnum. Þá verður ráðið af framangreindum ákvæð­um laga nr. 13/1973 og 73/1994 og reglugerðum settum samkvæmt þeim lögum að bæði Happ­drætt­is Háskóla Íslands og Íslandsspilum sf. sé heimilt að reka rafræna spilakassa sem greiða út pen­inga­vinninga þó ólíkar reglur gildi um fjárhæðir þeirra vinninga. Þá hefur úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál ekki ástæðu til að draga í efa staðhæfingar Happdrætti Háskóla Íslands að á stöðum sumra rekstrar­aðila sé bæði að finna söfnunarkassa Íslandsspila sf. og happdrættisvélar Happdrættis Háskóla Íslands.

Að virtum framangreindum atriðum þykir mega leggja til grundvallar að samkeppni sé á milli Íslands­spila sf. og Happdrættis Háskóla Íslands þótt ekki verði fullyrt með hliðsjón af fyrirliggjandi upp­lýs­ing­um hversu virk sú samkeppni sé. Þarf því að taka til skoðunar hvort samkeppnis­hagsmunir Happ­drættis Háskóla Íslands séu svo verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi rétti almennings til aðgangs að upplýsingum.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur, svo sem fyrr segir, yfirfarið þá samninga sem Happdrætti Há­skóla Íslands afhenti nefndinni en þar er meðal annars að finna upplýsingar um þóknanir rekstrar­aðila fyrir að sjá um og hýsa happdrættisvélarnar. Eins og lagaumgjörð Happdrættis Háskóla Íslands er háttað og með  hliðsjón af því sem að framan er rakið er það mat úrskurðar­nefndarinnar að jafnvel þótt umbeðin gögn varði að einhverju leyti samkeppnis­rekstur Happdrættis Háskóla Íslands þá feli þau ekki í sér upplýsingar sem eru til þess fallnar að valda Happdrætti Háskóla Íslands tjóni verði almenn­ingi veittur aðgang að þeim.

Í því sambandi verður að leggja áherslu á að hvorki samningarnir sjálfir né einstök ákvæði þeirra varða svo verulega samkeppnishagsmuni að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar upplýsingarétti almennings samkvæmt meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Er þá litið til þess að Happdrætti Háskóla Íslands hefur ekki lýst því fyrir nefndinni hvaða áhrif birting þessara upplýsinga kunni að hafa á samkeppnis­hags­muni þess. Telur nefndin því ekki að samkeppnishagsmunir Happdrættis Háskóla Íslands séu svo veru­legir að þeir standi framar rétti almennings til aðgangs að samningunum. Þar sem engar aðrar tak­markanir upplýsingaréttar eiga við um framan­greinda samninga er Happdrætti Háskóla Íslands því skylt að veita kæranda aðgang að öllum samningunum sem stofnunin hefur afhent nefndinni.

Úrskurðarorð

Happdrætti Háskóla Íslands ber að veita kæranda, Catalina ehf., aðgang að eftirtöldum samningum:

1. Samningur við A ehf., ódags.
2. Samningur við B ehf., dags. 4. apríl 2017.
3. Samningur við C ehf., dags. 15. júní 2019.
4. Samningur við D ehf., dags. 1. apríl 2010.
5. Samningur við E ehf., dags. 1. október 2019.
6. Samningur við F ehf., dags. 4. maí 2009.
7. Samningur við G ehf., dags. 13. júní 2018.
8. Samningur við H ehf., dags. 28. ágúst 2014.
9. Samningur við I ehf., ódags.
10. Samningur við J ehf., dags. 21. júní 2019.
11. Samningur við K ehf., dags. 1. apríl 2011.
12. Samningur við L ehf., dags. 30. desember 2022.
13. Samningur við M ehf., dags. 20. mars 2006.
14. Samningur við N ehf., dags. 1. september 2019.
15. Samningur við O ehf., dags. 16. júní 2017.
16. Samningur við P hf., dags. 29. nóvember 1996 og 13. júlí 2006.
17. Samningur við R ehf., dags. 20. apríl 2015.
18. Samningur við S ehf., dags. 2. september 2020.
19. Samningur við T ehf., dags. 4. maí 2018.
20. Samningur við U ehf., dags. 30. ágúst 2019.

Að öðru leyti er kærunni vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Kjartan Bjarni Björgvinsson, varaformaður
Sigríður Árnadóttir