Hinn 16. maí 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1188/2024 í máli ÚNU 22120008.
 

Kæra og málsatvik

1.

Með erindi, dags. 14. desember 2022, kærði A hrl., f.h. Sindraports hf., synjun Faxa­flóahafna sf. á beiðni um gögn.
 
Hafnarstjórn Faxaflóahafna sf. kom saman á fundi 11. nóvember 2022. Á fundinum var meðal annars rætt um stöðu lóðanna Klettagarða 7 og 9 og kom fram í 8. lið fundargerðar fundarins að nafngreindur lög­maður hefði kynnt minnisblað þessu tengt. Á fundinum samþykkti stjórnin tillögu um að leigu­taka að lóðinni Klettagörðum 9 yrði tilkynnt að lóðarleigusamningur um lóðina yrði ekki framlengdur eftir að hann rynni út í árslok 2023 og að afnotum hans af lóðinni lyki við sama tímamark. Jafnframt að úthlutun lóðarinnar að Klettagörðum 7 yrði afturkölluð miðað við að afnotum lóðarhafa lyki í árslok 2023 gegn endurgreiðslu lóðagjalds til samræmis við almenna úthlutunarskilmála Faxaflóahafna sf. Þá var hafnarstjóra meðal annars falið að tilkynna lóðarhafa um framangreindar ákvarðanir.
 
Með tölvupósti 22. nóvember 2022 tilkynnti hafnarstjóri fyrirsvarsmanni kæranda um framangreinda sam­þykkt hafnarstjórnar. Með tölvupósti sama dag óskaði fyrirsvarsmaðurinn eftir að fá yfirlit yfir þau gögn sem hefðu legið fyrir stjórnarfundinum við töku ákvarðana og að gögnin yrðu send honum. Hafn­arstjóri svaraði fyrirsvarsmanni kæranda með tölvupósti 30. nóvember 2022 og rakti þar meðal annars að tilgreindar bókanir stjórnarfunda um Klettagarða 9 væri að finna á heimasíðu Faxaflóa­hafna sf. Að baki þeim bókunum væru vinnugögn sem hefðu verið útbúin hjá félaginu og yrðu þau ekki látin kæranda í té. Að auki hefði lögmaður félagsins mætt á fundi stjórnar og meðal annars látið uppi álit sitt á kröfu kæranda um áframhaldandi leiguafnot. Þá rakti hafnarstjórinn hvaða ástæður lægju að baki ákvörðunum Faxaflóahafna sf. varðandi lóðirnar og vísaði þar meðal annars til tiltekinnar skýrslu Samkeppniseftirlitsins og hvar mætti nálgast hana.
 
Með tölvupósti 1. desember 2022 til hafnarstjóra Faxaflóahafna sf. óskaði lögmaður kæranda eftir að fá öll gögn sem Faxaflóahafnir sf. hefði undir höndum og sem hefðu verið grundvöllur ákvörðunar sem var tekin á fyrrgreindum fundi félagsins, nánar tiltekið minnisblað lögmanns Faxaflóahafna sf., öll sam­skipti félagsins við lögmanninn, hvort sem þau væru í bréfaformi eða í tölvupósti, og önnur gögn sem Faxaflóahafnir sf. hefðu undir höndum og vörðuðu málið. Þá kom fram að krafan væri sett fram með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Lögmaður Faxa­flóahafna sf. svaraði póstinum 7. desember 2022 og tók fram að hann myndi leggja mat á fyrir­liggj­andi gögn og beiðni kæranda og vera í sambandi.
 

2.

Í kæru kemur fram að kærandi sé rétthafi lóðanna Klettagarða 7 og 9 en Faxaflóahafnir sf. sé eigandi þeirra. Faxaflóahafnir sf. sé stjórnvald sem beri að fara eftir ákvæðum stjórnsýslulaga. Í 13. gr. hafnar­reglu­gerðar fyrir Faxaflóahafnir sf., nr. 798/2009, segi að notendum hafna Faxaflóahafna sf. sé heimilt að skjóta ákvörðunum hafnarstjórnar samkvæmt reglugerðinni, öðrum en gjaldskrárákvörð­un­um, til Sigl­ingarstofnunar Íslands (nú Samgöngustofu) en ákvörðunum þess stjórnvalds megi skjóta til sam­göngu­ráðherra (nú innviðaráðherra). Um málsmeðferð fari samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga. For­svars­menn kæranda hafi ákveðið að kæra samþykkt Faxaflóahafna sf. til Samgöngustofu og sé því nauð­synlegt að hafa öll gögn undir höndum sem hafi legið fyrir á fundi hafnarstjórnarinnar 11. nó­vem­ber 2022.
 
Beiðni kæranda um aðgang að gögnunum hafi verið sett fram með vísan til 14. gr. upplýsingalaga en þar sé kveðið á um að skylt sé, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafi að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Faxaflóahafnir sf. hafi synjað beiðni kæranda með tölvupósti 30. nóvember 2022 og í síðari viðbrögðum felist ekkert annað en endurtekin synjun.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Faxaflóahöfnum sf. með erindi, dags. 14. desember 2022, og félaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að félagið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
 
Umsögn Faxaflóahafna sf. barst úrskurðarnefndinni hinn 29. desember 2022 og meðfylgjandi henni voru gögnin sem félagið taldi að kæran lyti að.
 
Í umsögn Faxaflóahafna sf. er rakið að lögmaður kæranda hafi sent formlegt erindi til félagsins 1. de­sem­ber 2022 sem lögmaður Faxaflóahafna sf. hafi svarað 7. sama mánaðar. Frá því að erindið hafi borist og þar til kæra hafi verið lögð fram hafi aðeins liðið 13 dagar en í 17. gr. upplýsingalaga sé mælt fyrir um að heimilt sé að vísa máli til úrskurðarnefndar um upplýsingamál hafi beiðni um aðgang að gögn­um ekki verið afgreidd innan 30 virkra daga frá móttöku hennar. Horfa verði til þess að með svari Faxa­flóahafna sf. 7. desember 2022 hafi sérstaklega verið tekið fram að lagt yrði mat á gögnin og beiðni um aðgang að þeim og mátti ljóst vera að ekki hafði verið tekin endanleg afstaða til erindisins. Sam­skipti fyrirsvarsmanns kæranda og Faxaflóahafna sf. geti ekki verið ráðandi hvað tímafresti varði þegar horft sé til síðari samskipta. Þá hafi í erindi lögmanns kæranda 1. desember 2022 ekki verið vísað til áður framsettrar beiðni fyrirsvarsmanns kæranda og hafi beiðnin verið víðtækari en framsett ósk fyrir­svarsmannsins. Því verði að leggja til grundvallar að kærandi hafi ekki haft heimild til þess að kæra ætlaða synjun á að láta í té umbeðin gögn á þeim tíma sem það hafi verið gert. Frávísun kærunnar án kröfu hljóti því að koma til mats hjá úrskurðarnefndinni.
 
Í umsögn Faxaflóahafna sf. er því mótmælt að félagið sé stjórnvald sem beri að fara eftir stjórnsýslu­lögum. Rekstur  Faxaflóahafna sf. falli undir 3. tölul. 8. gr. hafnalaga nr. 61/2003 en þar komi fram að hafnir sem reknar séu samkvæmt töluliðnum teljist ekki til opinbers rekstrar. Félagið teljist því ekki vera stjórnvald og ákvarðanir þess því ekki stjórnvaldsákvarðanir. Viðkomandi fagráðuneyti hafi til að mynda lagt þennan skilning til grundvallar við afgreiðslu erinda sem snerti Faxaflóahafnir sf.
 
Á fundi 11. nóvember 2022 hafi verið vísað til ákveðinna gagna eða þau lögð fram, nánar tiltekið hafi verið um að ræða ódagsett minnisblað hafnastjóra um Klettagarða 7 og 9 en með því hafi fylgt eldra minnisblað sama aðila frá 24. maí 2022, bókanir stjórnar Faxaflóahafna sf. frá 11. desember 2016, 20. janúar 2017 og 24. maí 2022 er lutu að Klettagörðum 7 og 9 og ákveðinnar skýrslu Samkeppnis­eftir­litsins en hluti skýrslunnar hafi verið kynntur og skoðaður rafrænt á fundinum. Bókanir stjórnar­funda um lóðirnar og skýrsla Samkeppniseftirlitsins séu aðgengileg kæranda á heimasíðum Faxaflóa­hafna sf. og Samkeppniseftirlitsins, líkt og kærandi hafi verið upplýstur um.
 
Bókun í fundargerð fundarins 11. nóvember 2022, um að nafngreindur lögmaður hafi kynnt minnis­blað um stöðu lóðanna Klettagarða 7 og 9, sé ekki rétt. Umrætt minnisblað hafi verið unnið af hafnar­stjóra og kynnt af honum á fundinum. Tilgreindur lögmaður hafi á hinn bóginn tjáð sig um innihald þess og látið í ljós álit á lögfræðilegum álitaefnum sem tengdust innihaldinu. Möguleg ástæða fyrir hinni röngu bókun sé að sami lögmaður hafi unnið og kynnt minnisblað sem hafi verið til umfjöllunar undir öðrum fundarlið.
 
Í umsögn Faxaflóahafna sf. er rakið að heimilt hafi verið að synja um afhendingu minnisblaðanna þar sem um vinnugögn sé að ræða sem séu undanþegin upplýsingaskyldu samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. upp­lýsingalaga, sbr. 6. og 8. gr. laganna. Minnisblöðin hafi verið unnin af starfsmanni Faxaflóahafna sf. og þau hafi hvorki verið látin öðrum í té né hafi aðrir starfsmenn félagsins komið að gerð þeirra. Þá sé í minnisblöðunum ekki að finna endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls heldur hafi þau verið út­búin til eigin nota við undirbúning ákvörðunar. Loks hafi minnisblöðin ekki varðað stjórnsýslu­ákvörð­un eða meðferð stjórnvalds í skilningi stjórnsýslu- eða upplýsingalaga heldur lúti þau að einka­rétt­arlegum samningi milli aðila. Með hliðsjón af starfsemi Faxaflóahafna sf., lagalegri stöðu þess og 1. gr. upplýsingalaga, eigi þrengjandi skýring á 8. gr. upplýsingalaga ekki við.
 
Hvað varðar kröfu kæranda um að fá afhent öll samskipti Faxaflóahafna sf. og lögmanns félagsins sé á það bent að fyrir liggi tölvupóstssamskipti frá október 2021 sem varði meðal annars kæranda og lóð­ina Klettagarða 9. Faxaflóahöfnum sf. hafi ekki gefist tóm til að taka afstöðu til þessarar kröfu kær­anda áður en málið hafi verið kært og hafi umrædd samskipt ekki verið hluti af beiðni fyrirsvars­manns kæranda. Verði fyrirliggjandi kæra tekin til efnismeðferðar „fallist kærði hins vegar á að nefndin taki afstöðu til þess hvort kærða beri að láta tölvupóstana í té, í heild sinni eða með útstrikun að hluta.“ Er síðan í umsögninni rakið að kærði fari fram á að allur texti sem falli undir tilgreinda tvo töluliði í tölvupósti lögmanns til Faxaflóahafna sf. og samsvarandi spurningar í tölvupósti hafnarstjóra Faxa­flóa­hafa sf. verði yfirstrikaðar eða afmáðar komi til þess að það þurfi að afhenda þessi gögn. Í um­sögn­inni er tekið fram að efnisumfjöllun undir viðkomandi liðum lúti ekki að kær­anda né tengist hags­mun­um hans í tengslum við þá ákvörðun sem um sé deilt milli aðila. Þá lúti umfjöll­un undir til­greind­um lið að mögulegum viðskiptalegum ákvörðunum Faxaflóahafna sf. í framtíð­inni og sé mikil­vægt að allir mögulegir viðskiptavinir félagsins sitji við sama borð hvað varði upplýsing­ar um tíma­setningar og nálg­un félagsins varðandi þau atriði sem þar séu nefnd. Loks lúti umfjöllun í til­greindum lið að mögu­leg­um hagsmunum þriðja aðila.
 
Umsögn Faxaflóahafna sf. var kynnt kæranda með bréfi, dags. 29. desember 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum sem og hann gerði með athugasemdum 3. janúar 2023.
 
Í athugasemdum kæranda er nánar rökstutt að Faxaflóahafnir sf. séu stjórnvald sem falli undir gildis­svið stjórnsýslu- og upplýsingalaga, meðal annars með vísan til fyrirmæla reglugerðar nr. 789/2009 og dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 550/2006, og að kærandi eigi ótvíræðan rétt á aðgangi að gögn­un­um. Þá hafnar kærandi sjónarmiðum Faxaflóahafna sf. um að fullnægjandi kæruheimild hafi ekki verið til staðar og bendir á að Faxaflóahafnir sf. hafi sniðgengið fyrirmæli 17. gr. upplýsingalaga við af­greiðslu beiðni hans.
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál beindi erindi til Faxaflóahafna sf. með tölvupósti 1. mars 2024 og ósk­aði meðal annars eftir upplýsingum um hvort framangreind minnisblöð hefðu verið afhent lög­manni Faxaflóahafna sf. eða öðrum sambærilegum sérfræðingi sem ekki væri starfsmaður félagsins. Faxa­flóahafnir sf. svöruðu erindinu 4. sama mánaðar og upplýstu að lögmaður félagsins hefði fengið upp­lýsingar um innihald minnisblaðanna og síðar fengið afhent afrit af þeim. Enginn annar utan­að­kom­andi hefði fengið upplýsingar um innihald minnisblaðanna eða afrit af þeim.
 
Í svarinu kom jafnframt fram að Faxaflóahafnir sf. væru lítið félag og ekki væri starfandi lögfræðingur hjá því. Félagið nýtti í stað þess krafta lögmanns í tengslum við afgreiðslu mála þar sem lögfræðilegt mat væri nauðsynlegt eða til bóta og það væri bagalegt að mati Faxaflóahafna sf. ef þessi staðreynd og túlk­un upplýsingalaga hvað þetta varðaði mismunaði aðilum sem falli undir upplýsingalögin eftir um­fangi starfsmannahalds þeirra. Umrædd minnisblöð og samskipti við lögmann lytu að samn­ings­sam­bandi á sviði einkaréttar sem viðbúið væri að réttarágreiningur yrði um, sem hafi síðar raun­gerst. Ósk Faxa­flóahafna sf. væri að undantekning frá upplýsingaskyldu yrði ekki túlkuð með þrengsta móti, hvort sem horft væri til 3. eða 5. töluliðar 6. gr. upplýsingalaga.
 
Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslum Faxaflóahafna sf. er varða lóð­irnar Klettagarða 7 og 9. Eins og áður hefur verið rakið samþykkti stjórn Faxaflóahafna sf. á fundi sínum 11. nóvember 2022 að afturkalla úthlutun lóðarinnar Klettagarða 7 til kæranda og framlengja ekki lóðarleigusamning við hann vegna lóðarinnar að Klettagörðum 9.
 
Faxaflóahafnir sf. afhentu úrskurðarnefnd um upplýsingamál afrit af gögnum sem félagið taldi falla undir kæru málsins. Um er að ræða eftirfarandi gögn:
 

1. Minnisblað um Klettagarða 7 og 9 og tillaga, ódagsett.
2. Minnisblað um Klettagarða 9, ódagsett.
3. Tölvupóstur starfsmanns Faxaflóahafna sf. til lögmanns félagsins, dags. 28. október 2021, og svarpóstur lögmannsins, dags. 4. nóvember sama ár.

 
Samkvæmt upplýsingum frá Faxaflóahöfnum sf. var minnisblað um Klettagarða 7 og 9 lagt fram á fyrr­greindum fundi 11. nóvember 2022. Meðfylgjandi skjalinu var eldra minnisblað um Klettagarða 9 sem mun hafa verið kynnt á fyrri fundi hafnarstjórnar.  
 

2.

Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga taka lögin til allra starfsemi lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera með vissum undantekningum. Faxaflóahafnir sf. falla undir ákvæðið enda er félagið alfarið í eigu tiltekinna sveitarfélaga, sbr. 2. gr. hafnarreglugerðar fyrir Faxaflóahafnir nr. 798/2009 og grein 2.1 í sameignarfélagssamningi fyrir félagið, dags. 4. janúar 2023.
 
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórn­sýslu­lögum. Stjórnsýslulög gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra laga. Kærandi byggir á að Faxaflóahafnir sf. sé stjórnvald og að ákvarðanir félagsins í tengslum við lóðirnar Klettagarða 7 og 9 séu stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þessum sjónarmiðum er hafnað í umsögn Faxaflóahafna sf.
 
Faxa­flóahöfnum sf. var komið á fót samkvæmt heimild í 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. hafnalaga nr. 61/2003. Þar kemur fram að höfn megi reka sem hlutafélag, hvort sem það er í eigu opinberra aðila eða ekki, einka­hlutafélag, sameignarfélag eða sem einkaaðila í sjálfstæðum rekstri. Þá segir í ákvæðinu að hafnir sem eru reknar samkvæmt töluliðnum teljist ekki til opinbers rekstrar. Að gættum þessum fyrirmælum verð­ur að telja að Faxaflóahafnir sf., sem er einkaréttarlegur lögaðili, teljist ekki vera stjórnvald í skiln­ingi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.  Að þessu gættu verður leyst úr rétti kæranda til aðgangs að um­beðn­um gögnum eftir ákvæðum upplýsingalaga.
 
Í umsögn Faxaflóahafna sf. kemur fram að þar sem ekki hafi legið fyrir endanleg afstaða til beiðni kæranda þegar kæra barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál ætti að koma til skoðunar að vísa málinu frá nefndinni.
 
Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga er meðal annars heimilt að bera synjun beiðni um aðgang að gögn­um samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreining­inn. Eins og áður hefur verið rakið synjaði hafnarstjóri Faxaflóahafna sf. beiðni fyrirsvarsmanns kær­anda um aðgang að tilteknum gögnum með tölvupósti 30. nóvember 2022. Kæranda var heimilt að bera þá synjun undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir fyrrgreindri 1. mgr. 20. gr. upplýsinga­laga og geta síðari samskipti lögmanns kæranda og lögmanns Faxaflóahafna sf. engu breytt varðandi þenn­an rétt kæranda, enda leiddu þau ekki til afhendingu gagnanna. Að því marki sem kæra lýtur að aðgangi að fleiri gögnum en voru tiltekin í beiðni fyrir­svarsmanns kæranda er þess að gæta að í umsögn Faxa­flóa­hafna sf. er sett fram og rökstudd sú af­staða félagsins að synja skuli um aðgang að öllum gögn­um sem kæra málsins varðar. Samkvæmt framan­greindu telur úrskurðarnefndin ekki efni til að vísa málinu frá.
 

3.

Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Ákvæðið hefur verið skýrt svo að undir greinina falli ekki einvörðungu þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögn­um um upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum.
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér umbeðin gögn. Þar er fjallað um lóðirnar Kletta­garða 7 og 9, sem kærandi fór með réttindi yfir, og er hann þar sérstaklega nafngreindur. Því fer um rétt kæranda til aðgangs að gögnunum samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga.
 

4.

Faxaflóahafnir sf. styðja synjun á beiðni kæranda um aðgang að þeim minnisblöðum sem eru tilgreind í töluliðum 1 og 2 í kafla 1 hér að framan við að þau teljist vera vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsinga­laga, sbr. 5. tölul. 6. gr. sömu laga. Réttur aðila til aðgangs að gögnum sem hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan eftir 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga takmarkast af umræddum ákvæðum, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. laganna.
 
Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga geta vinnugögn verið undanþegin upplýsingarétti. Hugtakið vinnu­gagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnu­gögn þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undir­búning ákvörð­unar eða annarra lykta máls. Í 2. málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli laga­skyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8 gr. laganna, felur í sér undantekningu frá megin­regl­unni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.
 
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að til þess að skjal teljist vinnu­gagn þurfi þremur skil­yrðum að vera fullnægt. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfs­mönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skil­yrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sér­fræð­ing­um, svo sem verk­tökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvu­pósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur til vinnugagna.
 
Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjón­ar­miða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. laganna.
 

5.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur, sem fyrr segir, kynnt sér umbeðin minnisblöð. Í minnisblaði um Klettagarða 9, sem ber með sér að hafa verið unnið af hafnarstjóra Faxaflóahafna sf. og útbúið fyrir stjórnarfund 24. maí 2022, er meðal annars fjallað um stöðu lóðarinnar og vegnir saman nokkrir mögu­leikar um hvernig skuli haga málefnum lóðarinnar til framtíðar litið. Minnisblað um Klettagarða 7 og 9, sem var tekið til umræðu á fundi hafnastjórnar Faxaflóahafna sf. 11. nóvember 2022 og ber einnig með sér að hafa verið unnið af hafnarstjóra félagsins, lýtur aðallega að síðarnefndu lóðinni og þá helst varðandi ákveðnar aðgerðir sem ráðast þurfi í við endanleg skil lóðarinnar. Þá er einnig stutt­lega fjallað um stöðu lóðarinnar Klettagörðum 7.
 
Að virtu efni framangreindra gagna þykir mega ráða að þau hafi verið unnin í þeim tilgangi að undirbúa það mál sem lyktaði með fyrrgreindum ákvörðunum hafnastjórnar Faxaflóahafna sf. 11. nóvember 2022. Verður því að leggja til grundvallar að umrædd gögn hafi verið rituð eða útbúin við undirbúning ákvörð­unar eða annarra lykta máls í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
 
Eins og ráða má af fyrrgreindum athugasemdum um 8. gr. upplýsingalaga missir gagn stöðu sína sem vinnu­gagn ef það er afhent einkaaðila með einhverjum hætti. Af þessu leiðir að gögn sem aðili sem fellur undir upplýsingalög afhendir utanaðkomandi sérfræðingi verða ekki undanþegin upplýsingarétti á þeim grundvelli að um sé að ræða vinnugögn nema þau undanþáguákvæði sem tiltekin eru í niðurlagi 1. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 8. gr. eigi við um afhendingu gagnsins.
 
Eins og áður hefur verið rakið beindi nefndin erindi til Faxaflóahafna sf. og óskaði meðal annars eftir upp­lýsingum um hvort framangreind minnisblöð hefðu verið afhent lögmanni félagsins. Í svari Faxa­flóa­hafna sf. kom fram að lögmaður félagsins hefði fengið upplýsingar um innihald viðkomandi minnis­blaða og síðar fengið afhent afrit af þeim. Liggur þannig fyrir í málinu að minnisblöðin hafa verið afhent öðrum í skilningi 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga og geta sjónarmið Faxaflóa­hafna sf., um þörf félagsins á að leita til utanaðkomandi sérfræðings í ljósi starfsmannahalds þess, ekki haft áhrif í þessu samhengi. Vísast nánar um þetta til ríkrar úrskurðarframkvæmdar nefndarinnar. Þá ligg­ur fyrir að fyrrgreind undanþáguákvæði eiga ekki við um afhendingu gagnanna.
 
Þegar af framangreindum ástæðum verður ekki fallist á að minnisblöðin séu vinnugögn og stendur 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, sbr. 5. tölul. 6. gr. og 8. gr. laganna, því ekki í vegi að kæranda verði afhent gögnin.
 
Loks kom fram í fyrrgreindu svari Faxaflóahafna sf. að umrædd minnisblöð, sem og samskipti félagsins við lögmann þess, lytu að samningssambandi á sviði einkaréttar sem viðbúið væri að ágreiningur yrði um, sem síðar hafi raungerst. Vísaði félagið meðal annars til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga í þessu sam­hengi.
 
Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til bréfa­skipta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Réttur aðila til aðgangs að gögnum sem hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan eftir 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga takmarkast af umræddu ákvæði, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. laganna.
 
Við mat á því hvort bréfaskipti við sérfróða aðila falli í reynd undir undanþágureglu 3. tölul. 6. gr. upp­lýsingalaga hefur úrskurðarnefndin í framkvæmd ekki talið nauðsynlegt að bréfaskipti við sér­fróð­an aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörð­un um að höfða. Undir undanþáguna falli einnig bréfaskipti sem til komi vegna könnunar stjórn­valds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 1141/2023. Þá tekur undanþágan samkvæmt framansögðu einnig til réttarágreinings sem lagður er í annan farveg, t.d. fyrir sjálfstæðri úrskurðarnefnd, eða þegar nærliggjandi er að ágreiningur fari í slíkan farveg.
 
Minnisblað um Klettagarða 7 og 9 inniheldur ekki upplýsingar um samskipti við sérfróða aðila sem til urðu í tilefni af fyrirliggjandi eða nærlægri málshöfðun eða öðrum réttarágreiningi með þeim af­leið­ing­um að til álita komi að undanþiggja minnisblaðið upplýsingarétti kæranda eftir 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, sbr. 3. tölul. 6. gr. laganna. Í minnisblaði um Klettagarða 9 er vitnað til og rakið megin­efni tölvupósts lögmanns Faxaflóahafna sf. til félagsins frá 4. nóvember 2021. Í minnisblaðinu er í samandregnu máli lýst afstöðu lögmannsins til framhaldsleigu lóðarinnar og heimilda Faxa­flóa­hafna sf. til endurúthlutunar hennar. Að gættu efni minnisblaðsins og að teknu tilliti til framan­greindra sjón­armiða um skýringu 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er það mat nefndarinnar að  minnis­blaðið hafi ekki að geyma upplýsingar sem felldar verði undir undanþáguheimild ákvæðisins og verður réttur kær­anda til aðgangs að minnisblaðinu því ekki takmarkaður á grundvelli 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. upp­lýs­inga­laga. Að þessu og öðru framangreindu gættu, og þar sem ekki verður séð að önnur ákvæði upp­lýs­ingalaga girði fyrir að kærandi fái aðgang að minnisblöðunum, er Faxaflóahöfnum sf. skylt að veita hon­um aðgang að gögnunum.
 

6.

Að framangreindu frágengnu stendur eftir að taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að tölvupóstssamskiptum starfsmanns Faxaflóahafna sf. við lögmann félagsins, sbr. gagn sem er til­greint í tölulið 3 í kafla 1 hér að framan.
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér umbeðin samskipti en þau lúta að stöðu lóðarinnar Kletta­garða 9. Í tölvupósti starfsmanns Faxaflóahafna sf. er fjallað almennt um stöðu lóðarinnar og þremur spurningum beint til lögmannsins sem hann svarar síðan í framhaldinu.
 
Áður hefur verið lagt til grundvallar að um aðgang kæranda í málinu fari eftir 14. gr. upplýsingalaga og fer um takmarkanir á þeim rétti eftir 2. og 3. mgr. ákvæðisins. Í umsögn Faxaflóahafna sf. er því borið við að strika skuli yfir töluliði 2 og 3 í svarpósti lögmannsins og samsvarandi spurningar í tölvupósti starfs­mannsins. Þá er í umsögninni meðal annars rakið að umfjöllun undir 2. tölulið lúti að mögulegum við­skiptalegum ákvörðunum félagsins í framtíðinni og að mikilvægt sé að allir mögulegir viðskiptavinir Faxa­flóahafna sf. sitji við sama borð hvað varði upplýsingar um tímasetningar og nálgun félagsins varð­andi þau atriði sem þarna séu til umfjöllunar. Þá kemur fram að umfjöllun í 3. tölulið lúti að mögu­legum hagsmunum þriðja aðila.
 
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er til þess að líta að spurning starfsmanns Faxaflóa­hafna sf., sem lögmaður félagsins svaraði undir tölulið 2 í svarpósti sínum, laut að því hvernig standa ætti að hugsanlegri úthlutun lóðarinnar Klettagarða 9. Í svari lögmannsins var fjallað almennt um þau laga­legu sjónarmið sem gilda um úthlutun lóða og hvernig Faxaflóahafnir sf. hafa talið sér heimilt að út­hluta lóðum á fyrri stigum. Þá var stuttlega vikið að möguleikum varðandi hugsanleg skilyrði sem setja mætti við úthlutun lóðarinnar. Að þessu gættu og að virtu efni þessara upplýsinga að öðru leyti er það mat nefndarinnar að þær verði ekki á grundvelli framangreindra sjónarmiða Faxaflóahafna sf. felld­ar undir þær takmarkanir sem eiga við um rétt kæranda að aðgangi að skjalinu, sbr. 2. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
 
Hvað varðar sjónarmið Faxaflóahafna sf. um mögulega hagsmuni þriðja aðila þá segir í 3. mgr. 14. gr. upp­lýsingalaga að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upp­lýsingar um einkamálefni annarra, endi vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.
 
Í athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að algengt sé að sömu gögn hafi að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila. Þegar fram komi beiðni um aðgang að slíkum gögnum sé líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hags­muni af því að tiltekið atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggi að baki 9. gr. upplýsingalaga. Þá segir í athugasemdunum.
 

Aðgangur að gögnum verður því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahags­mun­ir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingum. Aðila verður því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upp­lýs­inga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á að­stæður í hverju máli fyrir sig. Regla 3. mgr. byggist á því að við hagsmunamatið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir eru. Oft verður því að leita álits þess sem á andstæðra hags­muna að gæta, en yfirlýsing hans um að hann vilji ekki að upplýsingarnar séu veittar er þó ein og sér ekki nægjanleg ástæða til að synja beiðni um upplýsingar.

 
Að mati nefndarinnar er ekkert sem kemur fram í umbeðnum tölvupóstssamskiptum þess eðlis að telja verði hættu á því að einkahagsmunir skaðist ef kæranda yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Verð­ur réttur kæranda til aðgangs að umbeðnum samskiptum því ekki takmarkaður á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
 
Loks hafa Faxaflóahafnir sf. vísað til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga í samhengi við aðgang kæranda að um­beðnum samskiptum, nánar tiltekið að aðgangi að þeim verði hafnað með vísan til þess að um  sé að ræða bréfaskipti „við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við at­hugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað“. Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að samskiptin hafa, eins og fyrr segir, að geyma spurningar og svör varðandi heimildir Faxaflóahafna sf. til endur­út­hlut­unar Klettagarða 9. Þá svarar lögmaður félagsins spurningu Faxaflóahafna sf. um hugs­an­lega fram­halds­leigu lóðarinnar. Að virtu efni samskiptanna og að gættum fyrrgreindum sjón­ar­mið­um um skýr­ingu 3. tölul. 6. gr. upplýsinga telur nefndin að 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. upp­lýs­inga­laga, sbr. 3. tölul. 6. gr., standi því ekki í vegi að kæranda verði afhent gögnin. Að öllu fram­an­greindu gættu og að virtu efni samskiptanna að öðru leyti er það mat nefndarinnar að Faxa­flóa­höfnum sf. sé skylt að veita kær­anda aðgang að þeim í heild sinni.
 
 

Úrskurðarorð

Faxaflóahöfnum sf. er skylt að veita kæranda, Sindraporti hf., aðgang að eftirfarandi gögnum:
 

1. Minnisblaði um Klettagarða 7 og 9 og tillögu, ódagsett.
2. Minnisblaði um Klettagarða 9, ódagsett.
3. Tölvupósti starfsmanns Faxaflóahafna sf. til lögmanns félagsins, dags. 28. október 2021, og svarpósti lögmannsins, dags. 4. nóvember sama ár.

 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson                                                                               
Sigríður Árnadóttir