Hinn 25. september 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1218/2024 í máli ÚNU 24070005.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 12. júlí 2024, kærði […] ákvörðun Garðabæjar að synja honum um aðgang að fimm PDF-skjölum sem innihalda yfirlit úr málaskrá sveitarfélagsins yfir mál og gögn sem varða kæranda og dóttur hans. Í ákvörðun Garðabæjar segir að PDF-skjölin hafi verið útbúin vegna kröfu úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli ÚNU 22070009 um afhendingu afrita af þeim gögnum sem kæra í því máli laut að. Skjölin uppfylli skilyrði þess að teljast vinnugögn, sem heimilt sé að synja um aðgang að á grundvelli 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 8. gr. sömu laga.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Garðabæ með erindi, dags. 7. ágúst 2024, og sveitarfélaginu gefinn kostur á að koma á fram­færi umsögn um hana.
 
Umsögn Garðabæjar barst úrskurðarnefndinni 21. ágúst 2024. Í umsögn­inni er vísað til þess að til að hlíta kröfu úrskurðarnefndarinnar í máli ÚNU 22070009 um afhendingu afrita af þeim gögnum sem kæra í því máli laut að hafi val staðið á milli þess að sýna nefndinni tölvuskjá með uppflett­ingu í málaskrá Garðabæjar, eða að taka skjáskot af því sem birtist á skjánum og færa yfir á PDF-form. Að öðru leyti er vísað til þess rök­stuðnings sem fram kom í hinni kærðu ákvörðun. Umsögn Garða­bæjar var kynnt kæranda með erindi, dags. 23. ágúst 2024, og honum gefinn kostur á að koma á fram­­færi frekari at­huga­semd­um. Þær bárust 26. ágúst 2024.
 

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um ákvörðun Garðabæjar að synja kæranda um aðgang að fimm PDF-skjölum sem innihalda yfirlit úr málaskrá sveitarfélagsins yfir mál og gögn sem varða kæranda og dóttur hans. Ákvörðun sveitarfélagsins er byggð á því að skjölin teljist vinnugögn samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsinga­laga, sbr. 8. gr. sömu laga.
 
Eins og lýst er í úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 1199/2024 nær réttur almennings samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012 til aðgangs að fyrir­liggj­andi gögnum tiltekins máls og tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Hið sama á við um aðgang að gögnum sem inni­halda upplýsingar um mann sjálfan, sbr. 1. mgr. 14. gr. laganna. Réttur til aðgangs að gögnum nær almennt ekki til gagnagrunna eða skráa sem fyrir liggja hjá þeim aðilum sem heyra undir gildissvið upp­lýsingalaga. Undantekning frá þeirri reglu er hins vegar sá réttur sem almenningi er fenginn í 2. tölul. 2. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, sbr. 5. mgr. 14. gr. laganna, til aðgangs að lista yfir málsgögn. 
 
Í 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnugagna. Í 1. mgr. 8. gr. laganna er að finna þau skilyrði sem gagn þarf að uppfylla til að teljast vinnugagn:
 

Vinnugögn teljast þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar skv. I. kafla hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Nú eru gögn afhent öðrum og teljast þau þá ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.

 
Um skilyrðin er fjallað í athugasemdum við 8. gr. með frumvarpi því sem varð að upplýsinga­lög­um, nr. 140/2012:
 

Stjórnvöldum er að lögum falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Þá getur verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geyma lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þarf að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skal stefnt. Þegar stjórnvöld standa frammi fyrir slíkum verkefnum verða þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiðir að það tekur einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrir­liggj­andi mála og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breyt­ast, t.d. ef fram koma nýjar upplýsingar. Gögn sem til verða í slíku ferli þurfa ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Eðlilegt er því að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnar­skyldu því ekki í vegi. […]
 
Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. leiðir að til að skjal teljist vinnugagn þarf almennt þremur skil­yrðum að vera fullnægt. Gagn þarf þannig í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið afhent öðrum. […]

 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að með hliðsjón af tilvitnuðum athugasemdum við 8. gr. geti þau gögn sem deilt er um aðgang að í málinu, þó svo að þau hafi verið útbúin af starfs­mönnum Garðabæjar, ekki talist vera gögn til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá leiðir af þeirri reglu sem fram kemur í 2. tölul. 2. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um rétt til aðgangs að gögnum að lista yfir málsgögn í skilningi þess ákvæðis verður ekki hafnað með vísan til þess að um sé að ræða gögn sem rituð eru af stjórnvaldi til eigin nota við undirbúning ákvörðunar í skilningi 6. og 8. gr. sömu laga.  
 
Að framangreindu virtu er það mat úrskurðarnefndarinnar að þau gögn sem deilt er um aðgang að í málinu uppfylli ekki skilyrði upplýsingalaga til að teljast vinnugögn og að ákvörðun Garðabæjar hafi því ekki byggst á réttum lagagrundvelli. Þar sem lagagrundvöllur hinnar kærðu afgreiðslu er ófull­nægjandi telur nefndin nauðsynlegt að vísa beiðni kær­anda til Garða­bæjar til nýrrar meðferðar og leggja fyrir sveitarfélagið að afgreiða beiðni kæranda á grundvelli upplýsingalaga. Úrskurðar­nefnd­in ítrekar að ljóst má telja að kærandi eigi rétt til aðgangs að þó nokkrum hluta þeirra upp­lýs­inga sem finna má í gögnunum, þar sem þær meðal annars stafa frá honum sjálfum eða varða hann sérstaklega umfram aðra.
 
Í hinni kærðu ákvörðun var ekki tekin afstaða til þess hvort veita ætti kæranda aðgang að þeim gögnum sem óskað var eftir í ríkari mæli en skylt er samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 1. mgr. 11. gr. laganna. Var ákvörðun Garðabæjar að þessu leyti ekki í samræmi við 2. mgr. sömu greinar.
 

Úrskurðarorð

Beiðni kæranda, […], dags. 31. október 2023, um aðgang að PDF-skjölum sem inni­halda yfirlit úr málaskrá sveitar­fél­ags­ins yfir mál og gögn sem varða kæranda og dóttur hans er vísað til Garðabæjar til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
 
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir