Hinn 3. desember 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1229/2024 í máli ÚNU 23100020.
 

Kæra, málsatvik og málsmeðferð

Hinn 16. október 2023 lagði […] fréttamaður þrjár fyrirspurnir frá fréttastofu Ríkisútvarpsins fyrir forsætisráðuneyti. Þær voru svohljóðandi:
 

1. Hversu oft hafa ráðherrar leitað til forsætisráðherra frá árinu 2018 til að fá ráð­gjöf um túlkun siðareglna eða samþykki vegna aukastarfa ráðherra? Ef einhver skipti, er óskað eftir að fá þær beiðnir afhentar og niðurstöðu ráðuneytisins.
2. Hver var kostnaður við blaðamannafund leiðtoga ríkisstjórnarinnar á laugardag, sund­urliðaður.
3. Kom forsætisráðuneytið að kostnaði að ferð þingflokka ríkisstjórnarinnar til Þing­valla á föstudag? Ef já, hver var sá kostnaður, sundurliðaður?

 
Svar ráðuneytisins barst kæranda 26. október sama ár. Í svari við spurningu nr. 1. segir að á tíma­bil­inu hafi verið leitað sjö sinnum til forsætisráðuneytisins af hálfu ráðherra, eða fyrir þeirra hönd, um ráðgjöf á túlkun siðareglna ráðherra. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga taki upp­lýs­inga­réttur almennings ekki til gagna sem hafi að geyma ráðgjöf forsætisráðuneytisins eða annars bærs aðila til stjórnvalda eða starfsmanna þeirra um túlkun siðareglna. Því sé ekki hægt að af­henda gögn tengd þessari ráðgjöf. Þá hafi á tímabilinu hafi borist ein umsókn um aukastarf ráð­herra. Um sé að ræða beiðni þáverandi forsætisráðherra vegna samnings um útgáfu skáldsögu. Und­an­þága fyrir það aukastarf hafi verið veitt 12. ágúst 2022 og séu upplýsingar um það birtar á vef Stjórnarráðsins. Í svari við spurningu nr. 2 segir að bókfærður kostnaður forsætisráðuneytisins vegna blaðamanna­fund­arins sé 84.000 kr. sem skiptist í kostnað við ljósmyndara (65.000 kr.) og blóma­skreytingar (19.000 kr.). Og í svari við spurningu 3 segir að forsætisráðuneytið hafi greitt fyrir hádegisverð þing­manna stjórnmálaflokkanna á Þingvöllum, kr. 128.340.
 
[…] kærði afgreiðslu ráðuneytisins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál degi síðar, eða 27. október 2023.
 
Í tilefni af kærunni beindi úrskurðarnefnd um upplýsingamál erindi til forsætisráðuneytis 31. ok­tó­ber 2023 og veitti ráðuneytinu færi á að skila nefndinni umsögn um kæruna. Þá var með sama erindi óskað eftir að nefndinni yrðu afhent afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
 
Svar forsætisráðuneytisins barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál 14. nóvember 2023. Í um­sögn ráðuneytisins kemur fram að það líti svo á að af þremur fyrirspurnum kæranda hafi tveim­ur þeirra (spurningum nr. 2 og 3) verið svarað að fullu, og því verði í umsögninni aðeins fjallað um af­greiðslu ráðuneytisins á fyrstu spurningu kæranda (spurningu nr. 1). Afgreiðslu sína á þeim þætti máls­ins skýrir ráðuneytið síðan með eftirfarandi hætti:
 

Það ákvæði sem synjun ráðuneytisins um aðgang að gögnum um ráðgjöf um siðareglur byggir á kom inn í upplýsingalög með lögum nr. 72/2019 um breytingu á upplýsinga­lögum nr. 140/2012, með síðari breytingum. […] Í vinnu við gerð frumvarpsins var m.a. horft til tilmæla sem sett voru fram í úttektarskýrslu GRECO, samtaka ríka Evrópu­ráðsins gegn spillingu, á vörnum gegn spillingu á Íslandi og tók til æðstu handhafa fram­kvæmd­arvalds frá mars 2018. Þar kemur fram það mat að mikilvægt sé fyrir æðstu hand­hafa framkvæmdarvalds að hafa aðgang að ráðgjöf í trúnaði þegar kemur að túlkun siða­reglna. […] Það sjónarmið sem liggur að baki ákvæði um að trúnaður skuli ríkja um ráð­gjöf í tengslum við siðareglur ráðherra er að hætta er á því að æðstu handhafar fram­kvæmd­ar­valds leiti ekki ráðgjafar ef þeir vita að upplýsingarnar gætu orði opinberar. […] Er áréttuð sú afstaða forsætisráðuneytisins að umbeðin gögn séu undanþegin upp­lýs­inga­rétti almennings á grundvelli 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

 
Hinn 19. nóvember 2023 gaf úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæranda kost á að tjá sig um um­sögn forsætisráðuneytis í málinu. Svör bárust ekki frá kæranda.
 

Niðurstaða

1.

Eins og fyrr segir lýtur kæra málsins, dags. 27. október 2023, að afgreiðslu forsætisráðuneytis, dags. 26. sama mánaðar, á erindi sem kærandi hafði beint til ráðuneytisins og fól í sér ósk um svör við til­teknum fyrirspurnum annars vegar og ósk um afhendingu gagna hins vegar.
 
Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, er heimilt að bera beiðni um synjun um að­gang að gögnum á grundvelli laganna undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Það leiðir af af­greiðslu forsætisráðuneytisins, dags. 26. október 2023, að ráðuneytið synjaði kæranda um að­gang að beiðnum ráðherra til forsætisráðherra frá árinu 2018 um ráðgjöf um túlkun siðareglna og um aðgang að niðurstöðum forsætisráðuneytisins vegna þeirra. Að öðru leyti svaraði ráðuneytið fyrir­spurnum kæranda í málinu. Í málinu kemur því einvörðungu til úrskurðar hvort kærandi eigi sam­kvæmt upplýsingalögum rétt á að fá afhentar beiðnir ráðherra um ráðgjöf um túlkun siðareglna og niðurstöður ráðuneytisins vegna þeirra beiðna frá tímabilinu 2018 til 16. október 2023, en þá lagði kærandi beiðni sína fram.
 
Forsætisráðuneytið hefur afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál afrit af gögnum sjö mála sem falla undir það tímabil sem beiðni kæranda um gögn lýtur að og falla efnislega undir beiðni hans. Gögn málanna fela annars vegar í sér fyrirspurnir til forsætisráðuneytisins um túlkun siðareglna fyrir ráðherra sem settar hafa verið á grundvelli 2. mgr. 24. gr. laga um Stjórnarráð Ís­lands, nr. 115/2011, og ráðgjöf forsætisráðuneytisins af því tilefni hins vegar. Öll gögn þeirra mála sem um ræðir og falla undir kæruefni málsins varða þannig könnun á stöðu ráðherra gagnvart siðareglum sem um þá gilda og ráðgjöf forsætisráðuneytisins af því tilefni.
 

2.

Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga tekur „upplýsingaréttur almennings ekki til gagna sem hafa að geyma upplýsingar um ráðgjöf forsætisráðuneytisins eða annars bærs aðila til stjórn­valda eða starfsmanna þeirra um túlkun siðareglna.“
 
Tilvitnuð regla var lögfest með gildistöku laga nr. 72/2019, um breytingu á upplýsingalögum nr. 140/2012, nánar tiltekið með 5. gr. breytingalaganna. Í skýringum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 72/2019 kemur m.a. fram að með því sé lagt til að „búið verði þannig um hnútana að æðstu handhafar ríkisvalds geti leitað ráðlegginga um túlkun á siðareglum í trúnaði“. Í skýr­ing­un­um við 5. gr. frumvarpsins er jafnframt tekið fram að horft hafi verið til þess að „líkur standa til að ráðherrar og aðrir æðstu stjórnendur í stjórnsýslunni kunni að veigra sér við því að leita sér ráð­gjafar um siðferðileg málefni ef til þess getur komið að upplýsingar um það birtist almenningi. Því [sé] lagt til að við 1. mgr. 7. gr. laganna bætist nýr málsliður um að upplýsingaréttur almenn­ings taki ekki til gagna sem hafa að geyma upplýsingar um ráðgjöf forsætisráðuneytisins eða ann­ars bærs aðila til stjórnvalda eða starfsmanna þeirra um túlkun siðareglna.“
 
Í tilvitnuðu ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga felst samkvæmt framangreindu að gögn sem geyma upplýsingar um ráðgjöf forsætisráðuneytisins um túlkun siðareglna til þeirra sem starfa í stjórnsýslunni falla utan við upplýsingarétt almennings. Með hliðsjón af markmiðum ákvæðisins verður orðalag þess ekki túlkað svo þröngt að undir undantekninguna falli einvörðungu gögn sem geyma beina ráðgjöf forsætisráðuneytisins heldur verður einnig að fella undir undantekninguna gögn þar sem ósk um ráðgjöfina kemur fram.
 

3.

Samkvæmt orðalagi sínu er undanþágan í 2. málsl. 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga þannig fram sett að ekki þarf að framkvæma mat um mikilvægi þeirra upplýsinga sem fram koma í þeirri ráðgjöf sem um ræðir hverju sinni. Stjórnvöld geta hins vegar, sé það ekki óheimilt vegna annarra laga­reglna, svo sem um þagnarskyldu, valið að afhenda gögn sem geyma upplýsingar af þessu tagi umfram skyldu, sbr. 11. gr. upplýsingalaga.
 
Í skýringum forsætisráðuneytisins í málinu hefur komið fram að það leggi áherslu á að fylgja reglu 2. málsl. 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga í málinu, og afhenda ekki umbeðin gögn, þar sem um sé að ræða ráðgjöf um siðareglur sem beint er að æðstu handhöfum framkvæmdarvalds.
 
Í áður tilvitnuðum skýringum við 5. gr. laga nr. 72/2019, en með því lagaákvæði var umræddur 2. málsl. 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga lögfestur eins og fyrr greinir, er tekið fram að „takmörkunina [beri] að skýra þröngt eins og aðrar takmarkanir á upplýsingarétti almennings“ og jafnframt að „[því] yrði henni ekki beitt í tilvikum þar sem ráðgjöf varðar minni háttar álitamál um túlkun siða­reglna eða þegar verulegir almannahagsmunir [krefjist] þess að almenningur geti kynnt sér upp­lýs­ingar um ráðgjöf. [Þurfi] því hverju sinni að fara fram mat á því hvort ástæða sé til að beita undan­þágu 5. gr. frumvarpsins, m.a. með hliðsjón af reglu 11. gr. upplýsingalaga um aukinn að­gang.“
 
Í þessum skýringum virðist ráðgert að stjórnvöld framkvæmi mat um það hvers eðlis ráðgjöf þeirra um siðareglur er, í þeim tilvikum sem óskað sé aðgangs að slíkum gögnum, m.a. með hliðsjón af reglu 11. gr. upplýsingalaga. Af því tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að upplýsingalögin sjálf gera, samkvæmt orðalagi sínu, ekki ráð fyrir neinu öðru mati stjórnvalda um afhendingu gagna sem falla undir 2. málsl. 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaganna heldur en leiðir af 11. gr. upplýsinga­lag­anna. Sem fyrr segir hefur forsætisráðuneytið tekið þá afstöðu að umbeðin gögn skuli ekki birt á grundvelli heimildar í því lagaákvæði.
 
Með hliðsjón af öllu framangreindu verður synjun forsætisráðuneytisins á að afhenda kæranda gögn sjö mála um ráðgjöf ráðuneytisins vegna siðareglna ráðherra frá tímabilinu 2018 til 16. októ­ber 2023 staðfest.
 

Úrskurðarorð

Ákvörðun forsætisráðuneytis, dags. 26. október 2023, um að synja beiðni kæranda, […], dags. 16. október 2023, um afhendingu á gögnum um ráðgjöf vegna siðareglna ráðherra, er stað­fest.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Símon Sigvaldason
Sigríður Árnadóttir