Hinn 19. desember 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1233/2024 í máli ÚNU 23060019.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 26. júní 2023, kærði […] lögmaður, f.h. Klíníkurinnar Ármúla ehf., synj­un Sjúkratrygginga Íslands (hér eftir einnig Sjúkratryggingar) á beiðni um aðgang að gögnum.
 
Með auglýsingu 17. febrúar 2023 óskuðu Sjúkratryggingar eftir tilboðum vegna útboðs á liðskipta­að­gerðum á mjöðmum og hnjám og kom fram í auglýsingunni að stofnunin áætlaði að heildarfjöldi að­gerða gæti numið allt að 700 aðgerðum á árinu 2023. Sjúkratryggingar birtu einnig drög að samn­ingi vegna þjónustunnar með auglýsingunni.
 
Sjúkratryggingar birtu opinberlega tilkynningu um opnun tilboða 6. mars 2023 en samkvæmt til­kynn­ingunni bárust tilboð frá fjórum félögum, þar á meðal kæranda. Þá kom fram í tilkynningunni hvert væri framboðið verð allra félaganna annars vegar vegna liðskiptaaðgerðar á mjöðm og hins vegar vegna liðarskiptaaðgerðar á hné auk upplýsinga um fjárhæð kostnaðaráætlunar Sjúkra­trygg­inga. Af gögnum málsins verður ráðið að Sjúkratryggingar hafi tilkynnt bjóðendum um ákvörðun um val tilboða 9. mars 2023. Sjúkratryggingar birtu einnig opinberlega tilkynningu um val tilboða 15. mars 2023 og kom þar fram að tilboðum Cosan slf. (hér eftir einnig Cosan) og kæranda hefði verið tekið og upplýst um fjölda aðgerða sem félögunum var falið að annast. Samningar milli Sjúkra­trygginga og umræddra félaga voru báðir undirritaðir 30. mars 2023.
 
Með erindi 19. apríl 2023 til Sjúkratrygginga krafðist kærandi afhendingar á (1) tilboðum annarra bjóð­enda í útboðinu ásamt öllum fylgigögnum, (2) öllum samningum Sjúkratrygginga við Cosan í kjölfar útboðsins, (3) öllum samskiptum Sjúkratrygginga við bjóðendur vegna útboðsins frá birt­ingu fyrrgreindrar auglýsingar fram til undirritunar samninga, (4) öllum fundargerðum Sjúkra­trygg­inga vegna útboðsins og (5) einkunnagjöf tilboða og rökstuðningi fyrir vali tilboða. Studdi kær­andi rétt sinn til aðgangs að umræddum gögnum aðallega við 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
 
Sjúkratryggingar óskuðu eftir afstöðu Cosan til beiðni kæranda en félagið lagðist gegn afhendingu gagna sem vörðuðu félagið með tölvupósti til Sjúkratrygginga 27. maí 2023. Í tölvupóstinum var rak­ið að umbeðnar upplýsingar væru viðkvæmar upplýsingar sem vörðuðu fjárhags- og viðskipta­hags­muni Cosan og að hafna skyldi beiðninni í ljósi yfirvofandi útboðs Sjúkratrygginga á lið­skipta­aðgerðum á árinu 2024.
 
Að fenginni afstöðu Cosan svöruðu Sjúkratryggingar beiðni kæranda 12. júní 2023. Í svarinu var rakið hvaða gögn stofnunin teldi falla undir beiðni kæranda og honum veittur aðgangur að nokkr­um gögnum, nánar tiltekið fylgiskjölum 5-12 með tilboði Cosan, samningi Sjúkratrygginga við Cosan og tilteknum tölvupóstssamskiptum þó með þeim hætti að strikað hafði verið yfir tilteknar upp­lýsingar í síðarnefndu skjölunum. Þá tóku Sjúkratryggingar fram að tiltekið skjal í tilboðs­gögn­um Cosan væri ekki í vörslum stofnunarinnar, að engar fundargerðir hefðu verið ritaðar og að ekki hefði verið þörf á að útbúa sérstakt tilboðsblað við mat tilboða. Að öðru leyti synjuðu Sjúkra­trygg­ingar beiðni kæranda.
 
Með tölvupósti 14. júní 2023 óskaði lögmaður kæranda eftir upplýsingum um hvort Sjúkratrygg­ing­ar hefðu leitað eftir afstöðu annarra bjóðenda til beiðni kæranda. Með svari sama dag tóku Sjúkra­tryggingar fram að ekki hefði verið leitað eftir afstöðu annarra bjóðenda af nánar tilteknum ástæð­um. Ef sá hluti upplýsingarbeiðni sem varðaði gögn og upplýsingar frá öðrum bjóðendum yrði ítrekaður með ítarlegri rökstuðningi myndi stofnunin væntanlega leita afstöðu þeirra og taka af­stöðu gagnvart slíkum kröfum strax í kjölfarið.
 
Með öðrum tölvupósti 14. júní 2023 til Sjúkratrygginga óskaði kærandi eftir afriti af tilteknum tölvu­póstum milli stofnunarinnar og Cosan auk fylgigagna þeirra. Þá tiltók kærandi að gögnin vörð­uðu fjárhagslegt hæfi Cosan og féllu þar af leiðandi undir gagnabeiðni hans. Sjúkratryggingar svör­uðu tölvupóstinum samdægurs, afhentu kæranda umbeðna tölvupósta en synjuðu um aðgang að gögnum um fjárhagslegt hæfi Cosan.  
 
Í kæru rekur kærandi og rökstyður að um rétt hans til aðgangs að umbeðnum gögnum fari eftir 14. gr. upplýsingalaga og þar undir falli meðal annars tilboðsgögn annarra bjóðenda en Cosan, tölvu­pósts­samskipti og fleira. Kærandi bendir á að vafi leiki á því hvort tilboð Cosan hafi í reynd verið samanburðarhæft við tilboð hans að teknu tilliti til þess hvað hafi verið innifalið í tilboð­un­um tveimur. Telja verði að Cosan hafi verið gefinn verulegur afsláttur af hæfis-, gæða- og öryggis­kröf­um og að um ólögmæta sérmeðferð hafi verið að ræða. Jafnframt leiki vafi á því hvort Cosan hafi verið hæfur bjóðandi að lögum.
 
Hvað varðar synjun um aðgang að tilboðsblaði Cosan bendir kærandi á að gagnaréttur í kjölfar út­boðs taki til tilboðs annarra bjóðenda, þ.m.t. einingaverða, vegna þeirra ríku hagsmuna sem lúta að gagnsæi um ráðstöfun opinberra hagsmuna, sbr. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 584/2015 og 570/2015. Ekki sé hægt að ganga úr skugga um lögmæti vals tilboða án verð­saman­burðar og sérstaklega ekki þegar verð hafi jafnmikið vægi og í umræddu útboði. Þá hafi sjón­ar­mið um áform Cosan varðandi þátttöku í frekari útboðum ekkert vægi enda sé óvíst hvort að annað útboð fari fram og hvort að félagið muni taka þátt í slíku útboði. Aldrei sé hægt að afhenda gögn til bjóðenda í kjölfar útboðs verði fallist á röksemdir af þessu tagi.
 
Í samhengi við skjöl um gæði þjónustu, öryggi, meðhöndlun fylgikvilla og klínískt gæðaskor tekur kær­andi fram að gerð hafi verið fortakslaus krafa í útboðsskilmálum um framvísun greinargerðar um gæði þjónustu, meðhöndlun fylgikvilla aðgerða, faglega þekkingu starfsmanna og fleira. Án þess­ara gagna sé ekki hægt að meta hvort val tilboða hafi verið málefnalegt en auk þess sé um að ræða upplýsingar um hvernig öryggi sjúklinga og gæði þjónustu, sem sé niðurgreidd með almanna­fé á grundvelli opinbers útboðs, sé tryggt. Full ástæða sé til gagnrýninnar skoðunar á því hvort að þessi skilyrði útboðsins hafi verið uppfyllt, sérstaklega í ljósi þess að mismunandi gæðakröfur hafi verið gerðar til Cosan en kæranda í endanlegum samningum.
 
Framangreindu til viðbótar eigi kærandi rétt til aðgangs að samningi Cosan við þriðja aðila um sjúkra­þjálfun. Ekki sé hægt að fá heildarmynd af tilboði Cosan og samningum í kjölfar útboðsins án þessa skjals. Þá geti kærandi ekki borið saman tilboð án þess að fá upplýsingar um alla þá þjón­ustu sem hafi verið innifalin. Cosan geti ekki skotið sér undan upplýsingaskyldu með því að útvista þjónustu til þriðja aðila en slík upplýsingaskylda sé meginreglan í kjölfar útboðs þó samið sé að hluta um að þriðji aðili veiti þjónustu, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum nr. 862/2020, 891/2020, 908/2020 og 1074/2022.
 
Hvað varðar synjun um aðgang að ferilskrá bæklunarlækna hafi Sjúkratryggingar synjað afhend­ingu skjalanna með vísan til þess að um sé að ræða viðkvæmar persónuupplýsingar í skilningi 9. gr. persónuverndarlaga nr. 90/2018, sbr. einnig 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Ferilskrárnar hafi grund­vallarþýðingu við mat á hæfi Cosan, öryggi sjúklinga og gæði þjónustu og hafi verið gerð sér­stök skilyrði í útboðinu varðandi reynslu lækna. Draga verði í efa að umbeðnar ferilskrár inni­haldi viðkvæmar persónuupplýsingar í skilningi 3. tl. 1. mgr. 3. gr. persónuverndarlaga enda hafi þær samkvæmt skilmálum útboðsins átt að innihalda upplýsingar um reynslu og árangur af aðgerð­um. Ef viðkvæmar persónuupplýsingar komi fram í ferilskránum sé eðlilegt að afmá þær sérstak­lega en afhenda að öðru leyti ferilskrárnar til sönnunar á reynslu læknanna og árangri.
 
Hvað varðar þær upplýsingar sem hafi verið strikað yfir í samningi Sjúkratrygginga við Cosan og fylgi­skjali 2 með þeim samningi bendir kærandi á að umræddar yfirstrikanir geri kærandi ókleift að leggja mat á hvort að samningurinn við Cosan hafi samrýmst tilboði félagsins, útboðsskilmálum og jafnræðissjónarmiðum. Þá hafi fylgiskjal 2, sem lýsi meðferðarferli Cosan, grundvallarþýðingu fyrir samanburð tilboða. Jafnframt verði hvorki synjað um aðgang að þeim upplýsingum sem strik­að hafi verið yfir í tölvupóstssamskiptum Sjúkratrygginga við Cosan né gögnum sem lúta að fjár­hags­legu hæfi félagsins en síðarnefndu gögnin séu grundvallargögn við mat á hæfi Cosan sam­kvæmt lögum.
 
Að endingu hafi Sjúkratryggingar synjað kæranda um afhendingu tilboðsgagna annarra bjóðenda með vísan til þess að gagnabeiðni kæranda hafi ekki verið rökstudd nægjanlega með tilliti til 14. gr. upp­lýsingalaga. Þessu sé mótmælt enda hafi í beiðninni verið óskað eftir tilboðsgögnum annarra bjóð­enda og vísað því til stuðnings til fjöldamargra úrskurða nefndarinnar. Sambærileg rök standi til þess að afhenda fylgigögn annarra bjóðenda og tilboð Cosan.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Sjúkratryggingum með erindi, dags. 26. júní 2023, og stofnunni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Sjúkratryggingar létu úr­skurð­ar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
 
Umsögn Sjúkratrygginga barst úrskurðarnefndinni 10. ágúst 2023 og meðfylgjandi henni voru þau gögn sem stofnunin taldi að kæran lyti að.
 
Í umsögn Sjúkratrygginga kemur fram að stofnunin telji óumdeilt að 14. gr. upplýsingalaga eigi við um rétt kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum. Við meðferð á beiðni kæranda hafi stofn­unin á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga framkvæmt atviksbundið mat á hvort afhenda ætti einstök gögn eða afmá ætti upplýsingar í einstökum skjölum. Matið hafi tekið mið af hagsmunum kær­anda og þess sem upplýsingar vörðuðu hverju sinni. Þá hafi stofnunin einnig litið til úrskurðar­fram­kvæmdar úrskurðarnefndar um upplýsingamál og ákvæðis 1. mgr. 17. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.
 
Í samhengi við hagsmunamat 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga er rakið í umsögninni að af svörum frá Cosan hafi mátt draga þá ályktun að opinberun á fjárhags- og viðskiptaupplýsingum félagsins kynni að skaða möguleika þess til þátttöku í frekari útboðum. Hafi þannig mátt ætla að miðlun upp­lýsinganna til kæranda kynni að hafa áhrif á möguleika Cosan til tekjumyndunar í framtíðinni. Þá verði einnig til þess að líta að Cosan hafi beinlínis vísað til þess að kærandi sé samkeppnisaðili félags­ins og geti undirbúningur á frekari þátttöku í útboðum og öflun tilboða falið í sér áætlanagerð um hvernig sé best að tryggja samkeppnishæfni félagsins gagnvart öðrum bjóðendum. Hafi stofn­unin metið hagsmuni Cosan af eigin möguleikum til tekjumyndunar þyngra en hagsmuni kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum. Þá hafi möguleikinn á tjóni vegna afhendingar upplýsinga verið skýr að mati stofnunarinnar.
 
Þær upplýsingar sem komi fram í tilboðsblaði Cosan innihaldi fjárhæð tilboða, sem félagið bæði til­greini sem trúnaðarmál í tilboðinu sjálfu og óski eftir trúnaði um í svari sínu til stofnunarinnar. Við mat á því hvort eðli upplýsinganna sé slíkt að þær falli undir ákvæði 3. mgr. 14. gr. verði að líta til þess að um sé að ræða fjárhags- og viðskiptaupplýsingar Cosan. Til hliðsjónar megi einnig líta til 17. gr. laga um opinber innkaup nr. 120/2016 sem kveði á um að kaupanda sé óheimilt að láta af hendi viðkvæmar upplýsingar sem fyrirtæki hafi lagt fram sem trúnaðarupplýsinga, ekki síst þar sem lagaákvæðið sjálft vísi til einingaverða og fjárhagsmálefna sem viðkvæmra trúnaðar­upp­lýsinga.
 
Hvað varðar synjun um aðgang að skjölum um gæði þjónustu, öryggi, meðhöndlun fylgikvilla og klín­ískt gæðaskor teljist umrædd gögn til atvinnu-, framleiðslu og viðskiptaleyndarmála eða við­kvæmra upplýsinga um rekstrar- eða samkeppnisstöðu eða aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni Cosan. Óumdeilt sé að Cosan sé í samkeppnisrekstri við kæranda og hafi fyrirtækið lýst því yfir að það hafi til undirbúnings frekari þátttöku í útboðum eða tilboðsgerð. Þó ekki sé hægt að verð­leggja með nákvæmum hætti það mögulega tjón sem yrði af afhendingu umræddra gagna megi ætla að afhending gagnanna geti verið líkleg til að skaða fjárhagslega hagsmuni Cosan til skemmri eða lengri tíma.
 
Hvað varðar synjun um aðgang að ferilskrám bæklunarskurðlækna sé um að ræða persónu­upp­lýs­ing­ar starfsmanna Cosan sem falli undir 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Þar að auki þurfi skilyrði persónu­verndarlaga nr. 90/2018 um vinnslu persónuupplýsinga að vera uppfyllt til að heimilt sé að framsenda slík gögn, nánar tiltekið 9. gr. um heimildir til vinnslu persónuupplýsinga, en stofn­unin fái ekki séð að skilyrði þeirrar greinar séu uppfyllt.
 
Framangreindu til viðbótar nái upplýsingaréttur kæranda ekki til samninga sem Cosan hafi gert við þriðja aðila enda sé um að ræða grandlausan þriðja aðila sem ekki sé í beinu samningssambandi við Sjúkratryggingar. Enginn þeirra úrskurða sem kærandi vísi til fjalli um tilvik þar sem úrskurð­ar­nefndin hafi skyldað stjórnvald til að afhenda samning milli tveggja annarra aðila sem stjórn­valdið á sjálft ekki aðild að. Í samhengi við að tilteknar upplýsingar hafi verið afmáðar úr afhentum samn­ingi milli Cosan og Sjúkratrygginga og fyrirliggjandi tölvupóstssamskiptum sé á það bent að einu upplýsingarnar sem hafi verið afmáðar hafi varðað beina einkahagsmuni Cosan.
 
Hvað varði tilboð annarra bjóðenda þá hafi upplýsingar um fjárhæðir tilboða verið senda bjóðend­um 6. mars 2023 og upplýsingar um gerða samninga verið birtar á vef stofnunarinnar 30. sama mán­aðar. Frekari upplýsingar, til dæmis um einingaverð eða fylgiskjöl tilboða, teljist til fjárhags- eða viðskiptahagsmuna þeirra félaga og fái stofnunin ekki séð að hún hafi heimild til að afhenda skjölin á grundvelli upplýsingalaga. Þá varði fyrirliggjandi samskiptin við aðra bjóðendur en Cosan aðeins fyrirspurnir um framkvæmd útboðsins og beiðni um upplýsingar. Í ljósi 9. gr. upplýsingalaga og úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 656/2016 telji stofnunin rétt og sanngjarnt að þessi samskipti fari leynt.
 
Umsögn Sjúkratrygginga var kynnt kæranda með tölvupósti 10. ágúst 2023 og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum sem og hann gerði 18. sama mánaðar.
 
Í athugasemdum sínum leggur kærandi meðal annars áherslu á að eðlilegt sé og sanngjarnt að honum verði afhent tilboðseyðublað Cosan óyfirstrikað. Nauðsynlegt sé að upplýsa um hver hafi verið álagsprósenta félagsins vegna endurtekinna aðgerða og nauðsynlegt að kærandi geti stað­reynt að upplýsingar um fjölda aðgerða og verð á aðgerð á tilboðseyðublaðinu samrýmist upplýs­ing­um í tilkynningu Sjúkratrygginga um úrslit útboðsins. Þá snúi allar röksemdir Sjúkratrygginga fyrir því að gæta skuli trúnaðar almenns eðlis, að óvissum framtíðaratburðum og því að halda verði trún­aði um upplýsingar sem að stærstu leyti séu þegar opinberar. Auk þess vegi hagsmunir kær­anda að aðgangi að þessu og öðrum gögnum þyngra en ætlaðir trúnaðarhagsmunir Cosan.
 
Jafnframt mótmæli kærandi afstöðu Sjúkratrygginga um að ekki skuli afhenda samning Cosan við sjúkraþjálfunarstofu af þeirri ástæðu einni að hann sé milli einkaaðila. Þar sem samningurinn varði þátttöku annars aðila í útboði sem kærandi hafi tekið þátt í verði að líta svo á að hann falli undir upplýsingarrétt kæranda samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga. Þá sé alþekkt í framkvæmdar úrskurð­ar­nefndarinnar að óskað sé eftir afhendingu gagna frá hinu opinbera vegna viðskipta þess við einka­aðila þó einkaaðilarnir sjálfir hafi ekki tekið þátt í útboðum, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar nr. 1117/2022 og 884/2020.
 
Við meðferð málsins óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir afstöðu Stoðkerfa ehf. og Ledplastikcentrum til beiðni kæranda. Með erindi 29. maí 2024 til nefndarinnar kom fram að Stoðkerfi ehf. gerðu ekki athugasemdir við að kæranda yrði afhent afrit af tilboði og tilboðs­gögn­um þess en legðist gegn því að kæranda yrði afhent afrit af tölvupóstssamskiptum félagsins við Sjúkra­trygg­ingar á tímabilinu frá 6. til 14. mars 2023. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál sendi í kjöl­farið annað erindi til Stoðkerfa ehf. og afhenti félaginu þau tölvupóstssamskipti sem Sjúkra­trygg­ingar höfðu lagt fram við meðferð málsins hjá nefndinni og sem vörðuðu félagið. Með tölvu­pósti 19. júní 2024 til nefndarinnar komu Stoðkerfi ehf. á framfæri þeirri afstöðu sinni að ekki væru gerðar athuga­semd­ir við að kæranda yrðu afhent fyrirliggjandi tölvupóstssamskipti. Ekki bárust svör frá Led­plastik­centrum við erindum nefndarinnar.
 
Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslu­laga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við meðferð þess.
 

Niðurstaða

1. Afmörkun kæruefnis

Í máli þessu er deilt um aðgang kæranda að gögnum í vörslum Sjúkratrygginga, nánar tiltekið gögnum sem varða útboð stofnunarinnar á liðskiptaaðgerðum sem var auglýst 17. febrúar 2023. Í kjölfar útboðsins gerðu Sjúkratryggingar samninga við Cosan og kæranda en með samningunum var félögunum falið að annast liðskiptaskiptaaðgerðir upp að nánar tilgreindu hámarki.
 
Sjúkratryggingar hafa afhent kæranda hluta þeirra gagna sem falla undir upplýsingabeiðni hans. Þá hafa Stoðkerfi ehf. samþykkt að kæranda verði veittur aðgangur að þeim gögnum sem liggja fyrir í málinu og sem varða félagið. Verður kæranda því veittur aðgangur að þeim gögnum sem varða Stoðkerfi ehf. í samræmi við það sem nánar greinir í úrskurðarorði.
 
Sjúkratryggingar hafa afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál þau gögn sem stofnunin telur að falli undir kæru málsins en kæranda hefur ýmist verið synjað um aðgang að gögnunum í heild eða að hluta. Um er að ræða eftirfarandi gögn:
 

1. Tilboð Cosan, ódagsett.
2. Fylgiskjöl 1–4 og 12–15 með tilboði Cosan.
3. Tölvupóstar 9., 13. og 15. mars 2023 frá Cosan til Sjúkratrygginga.
4. Ársreikningur Cosan fyrir árið 2021.
5. Yfirlýsing löggilts endurskoðanda Cosan um fjárhagslegt hæfi, dags. 8. mars 2023.
6. Samningur milli Sjúkratrygginga og Cosan, dags. 30. mars 2023, og fylgiskjal II með þeim samningi.
7. Tölvupóstur 6. mars 2023 frá Ledplastikcentrum til Sjúkratrygginga og svar stofnunarinnar sama dag.
8. Tölvupóstur 8. mars 2023 frá Sjúkratryggingum til Ledplastikcentrum.
9. Tilboðsblað Ledplastikcentrum.
10. Greinargerð með tilboði Ledplastikcentrum.
11. Fylgiskjöl 1–5 með tilboði Ledplastikcentrum.
12. Samanburður á tilboðum.

2. Hvort aðgangur kæranda að gögnunum verði takmarkaður

2.1. Almennt um aðgang kæranda að fyrirliggjandi gögnum

Af hálfu kæranda er vísað til 14. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, til stuðnings beiðni hans um aðgang að umbeðnum gögnum. Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. er skylt, sé þess óskað, að veita aðilum sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.
 
Í fyrri úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál hafa þátttakendur í útboðum og verðkönn­un­um verið taldir eiga sérstaka hagsmuni af aðgangi að tilboðum annarra tilboðsgjafa enda hafi þeir ríka hags­muni af því að geta gengið úr skugga um hvort rétt hafi verið staðið að mati á til­boð­um, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar í málum nr. 852/2019 og 907/2020. Hið sama hefur verið talið eiga við um önnur gögn sem tengjast slíkum innkaupaferlum og sem verða til áður en til samninga er gengið við tiltekin bjóðanda, sbr. til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar í máli nr. 1083/2022. Um rétt þátttakenda í útboðum til aðgangs að slíkum gögnum fer því almennt eftir 14. gr. upplýsinga­laga.
 
Öðru máli gegnir hins vegar um þau gögn sem til verða eftir að val á tilteknum bjóðanda (samn­ings­aðila) hefur farið fram. Þótt sá sem tekið hefur þátt í útboði eða sambærilegu innkaupaferli af hálfu hins opinbera kunni að hafa hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að upplýsingum sem til verða eftir að tilboði hefur verið tekið verður orðalagið „upplýsingar um hann sjálfan“ í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga ekki skýrt svo rúmt að það taki með sama hætti til slíkra upplýsinga og þeirra sem til urðu á meðan val bjóðanda eða viðsemjanda fór fram. Þar af leiðandi fer, að öðru jöfnu, um rétt bjóðanda til aðgangs að slíkum gögnum eftir ákvæðum upplýsingalaga um upplýs­inga­rétt almennings, sbr. II. kafla laganna.
 
Kærandi var á meðal tilboðsgjafa í útboðinu en af gögnum málsins verður ráðið að Sjúkratrygg­ing­ar hafi tilkynnt um ákvörðun um val tilboða í útboðinu 9. mars 2023. Eftir að tilkynnt var um ákvörð­unina áttu Cosan og Sjúkratryggingar í tölvupóstssamskiptum og skrifuðu í kjölfarið undir samning en á meðal samningsgagna var fylgiskjal II, sbr. gögn sem eru tiltekin undir liðum 10 og 13 í kafla 1 hér að framan. Önnur gögn sem deilt er um aðgang að í málinu urðu til áður en Sjúkra­trygg­ingar tilkynntu um framangreinda ákvörðun og tengjast þau öll innkaupaferlinu. Að þessu og öðru framangreindu gættu verður lagt til grundvallar að um rétt kæranda til aðgangs að umræddum tölvu­póstssamskiptum og samningi og fylgiskjali hans fari eftir 5. gr. upplýsingalaga. Um rétt kær­anda til aðgangs að öðrum gögnum fari eftir 14. gr. upplýsingalaga.
 
Synjun Sjúkratrygginga byggir á 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga en að mati nefndarinnar verða sjón­armið stofnunarinnar varðandi rétt kæranda til aðgangs að fyrrgreindum tölvupósts­samskipt­um og samningi og fylgiskjali hans að skoðast í ljósi 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Þá liggur fyrir í málinu að Cosan leggst gegn því að kæranda verði afhent gögn sem varða félagið, sbr. tölvupóst félags­ins til Sjúkratrygginga 27. maí 2023.
 
Í 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafi jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á að­gang að gögnum. Þá kemur fram í 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga að óheimilt sé að veita almenningi að­gang að gögnum sem varða mikilvæga virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja og ann­arra lögaðila sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.
 
Í athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að algengt sé að sömu gögn hafi að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila. Þegar fram komi beiðni um aðgang að slíkum gögnum sé líklegt að reyni á andstæða hags­muni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hags­muni af því að tiltekið atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðar­nefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggi að baki 9. gr. upplýsingalaga. Þá segir í athugasemdunum:
 

Aðgangur að gögnum verður því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einka­hags­mun­ir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingum. Aðila verður því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upp­lýs­inga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á að­stæður í hverju máli fyrir sig. Regla 3. mgr. byggist á því að við hags­muna­matið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir eru. Oft verður því að leita álits þess sem á andstæðra hags­muna að gæta, en yfirlýsing hans um að hann vilji ekki að upp­lýs­ing­arnar séu veittar er þó ein og sér ekki nægjanleg ástæða til að synja beiðni um upp­lýs­ingar.

 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í úrskurðarframkvæmd við það miðað að almennt eigi þátt­takendur í útboðum rétt til aðgangs að útboðsgögnum. Hefur nefndin, eins og fyrr segir, lagt áherslu á hagsmuni þeirra sem taka þátt í slíkum útboðum er lúta að því að rétt sé staðið að fram­kvæmd útboðanna. Þá verði fyrirtæki og aðrir lögaðilar að vera undir það búin að mæta samkeppni frá öðrum aðilum og sæta því að upplýsingalög gildi um starfsemi hins opinbera.
 
Sé litið til 9. gr. upplýsingalaga er samkvæmt greininni óheimilt að veita aðgang að gögnum sem varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila sem eðlilegt og sanngjarnt er að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Við beitingu ákvæðisins gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjár­hags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verð­ur að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef að­gangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, fram­setningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir við­komandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem megin­reglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er ætlað að tryggja. 
 
Líkt og er rakið í athugasemdum við 9. gr. upplýsingalaga skiptir almennt verulegu máli við mat á hagsmunum almennings hvort og þá að hvaða leyti upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörð­un­um um ráðstöfun opinbers fjár. Á þetta reynir sérstaklega þegar lögaðilar geri samninga við opin­bera aðila, sem fela í sér að hið opinbera kaupir af þeim þjónustu, verk eða annað. Í ljósi megin­reglu upplýsingalaga, sbr. 5. gr. laganna, geta hagsmunir almennings af því að fá aðgang að slíkum upp­lýsingum rutt til hliðar viðskiptalegum hagsmunum enda hafi ekki verið sýnt fram á að það valdi viðkomandi samningsaðila tjóni verði upplýsingarnar gerðar opinberar.
 
Í 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga kemur fram að ef ákvæði 6.-10. gr. um takmarkanir á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess. Samkvæmt 5. mgr. 14. gr. upp­lýsingalaga gilda ákvæði 5. gr. laganna, eftir því sem við, um aðgang aðila að gögnum. Í athuga­semdum við 5. mgr. 14. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að samkvæmt 3. mgr. 5. gr. beri að leitast við að veita aðgang að þeim hluta skjals sem inniheldur upplýsingar sem tak­mark­anir samkvæmt 14. gr. taka ekki til. Í þeim efnum beri að beita sambærilegum viðmiðum og komi fram í 3. mgr. 5. gr. Með vísan til 3. mgr. 5. gr. hefur úrskurðarnefndin margsinnis kveðið á um að stjórnvöld eða aðrir aðilar sem falla undir ákvæði upp­lýsingalaga skuli afhenda tiltekinn hluta umbeðins gagns eða lagt fyrir þá að strika yfir ákveðnar upp­lýsingar og afhenda gagn þannig.
 
Verður nú leyst úr hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að umbeðnum gögnum, í heild eða að hluta, með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum.
 

2.2. Tilboðsgögn Cosan

Á meðal fyrirliggjandi gagna eru tilboð og tilboðsgögn Cosan í útboðinu en félagið lagði fram gögn­in með þremur tölvupóstum til Sjúkratrygginga 6. mars 2023, […]. Stofnunin samþykkti að veita kæranda aðgang að hluta til­boðs­gagnanna með bréfi 12. júní 2023, nánar tiltekið fylgiskjölum 5 til 11 með tilboðinu, en að öðru leyti var kæranda synjað um aðgang að þessum gögnum. 
 
Í umsögn Sjúkratrygginga Íslands er fullyrt að stofnunin hafi ekki í vörslum sínum fylgiskjal 14 með tilboði kæranda […]. Úrskurðarnefnd um upplýsinga­mál hefur kynnt sér tilboðsgögn Cosan en þar á meðal er fylgiskjal 14. Skjalið virðist á hinn bóginn ein­ungis vera hlekkur inn á heimasíðu (www.skde.no) en upp kemur villumelding þegar vefslóðin sem skjalið hefur að geyma er slegin inn. Að þessu gættu hefur úrskurðarnefndin ekki forsendu til að draga í efa framangreinda fullyrðingu Sjúkratrygginga og verður ákvörðun stofnunarinnar því stað­fest hvað varðar umrætt skjal.
 

2.2.1. Tilboð og tilboðsblað Cosan

Á meðal gagna sem Cosan lagði fram í útboðinu var tilboð félagsins og tilboðsblað þess, […].
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér umrædd gögn. Á tilboðsblaði Cosan er að finna upplýsingar um tilboðsfjárhæð félagsins í annars vegar liðskiptaaðgerðir á mjöðm og hins vegar liðskiptaaðgerð á hné ásamt upplýsingum um fjölda aðgerða. Þá er á tilboðsblaðinu einnig að finna upplýsingar um hvaða álag félagið bauð í tilviki enduraðgerða. Sömu upplýsingar koma að megin­stefnu til fram í tilboði félagsins en þar koma auk þess fram upplýsingar um hvaða gögn væru því með­fylgjandi.
 
Fyrir liggur að Sjúkratryggingar hafa þegar birt opinberlega upplýsingar um hvaða verð Cosan bauð í fyrrnefndar liðskiptaaðgerðir auk upplýsinga um fjölda aðgerða. Þá hefur stofnunin upplýst kæranda um hvaða fylgigögn voru meðfylgjandi tilboði Cosan í útboðinu að undanskildum upp­lýs­ingum um hver væri viðsemjandi Cosan í samstarfssamningi um sjúkraþjálfun. Réttur kæranda til aðgangs að þessum upplýsingum verður því ekki takmarkaður á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upp­lýs­inga­laga. Hvað varðar aðgang að öðrum upplýsingum í umræddum gögnum er þess að gæta að eina valforsenda útboðsins var verð tilboða og hefur kærandi töluverða hagsmuni af því að geta sannreynt að rétt hafi verið staðið að vali á tilboði Cosan.
 
Með vísan til umfjöllunar í kafla 2.2.5 hér á eftir þykja hagsmunir Cosan, um að ekki verði veittur að­gangur að upplýsingum um hver sé viðsemjandi félagsins vegna samstarfssamnings um sjúkra­þjálfun, vega þyngra en réttur kæranda til aðgangs að þeim upplýsingum. Að öðru leyti verður ekki fall­ist á að Sjúkratryggingum hafi verið rétt að synja um aðgang að umbeðnum gögnum á grund­velli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, sbr. einnig þau almennu sjónarmið um beitingu 3. málsl. grein­ar­innar sem eru rakin í kafla 2.1 hér að framan. Verður kæranda því veittur aðgangur að gögnunum í samræmi við það sem nánar greinir í úrskurðarorði.
 

2.2.2. Ferilskrár bæklunarskurðlækna

Í útboðsskilmálum var mælt fyrir um að bjóðandi skyldi leggja fram greinargerð sem hefði meðal ann­ars að geyma lista yfir lækna sem myndu framkvæma liðskiptaaðgerðir og upplýsingar um reynslu læknanna af slíkum aðgerðum á síðastliðnum tveimur árum ásamt árangri. Í samræmi við skil­málana lagði Cosan fram ferilskrár fjögurra nafngreindra bæklunarskurðlækna auk skýrslu um vinnu eins þeirra (e. activity report), sbr. skjöl sem eru tilgreind undir lið 3 í kafla 1 hér að framan.
 
Af gefnu tilefni þykir úrskurðarnefnd um upplýsingamál rétt að benda á að samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónupplýsinga, nr. 90/2018, takmarka lögin ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem mælt er fyrir um í upplýsingalögum og stjórnsýslulögum.
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér fyrrnefnd gögn en í þeim koma fram ýmsar upp­lýsingar um viðkomandi bæklunarskurðlækna, […].
 
Í fyrri úrskurðum nefndarinnar hefur verið lagt til grundvallar að það ráðist af atvikum máls hvort síma­númer eða netföng einstaklinga teljist til upplýsinga um einkamálefni einstaklinga sem sann­gjarnt er og eðlilegt að leynt fari í skilningi 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga en eins og er nánar rakið í kafla 2.1 hér að framan er 3. mgr. 14. gr. að meginstefnu til ætlað að vernda sömu einkahagsmuni og 9. gr. upplýsingalaga. Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 1096/2022 var þannig lagt til grund­vall­ar að ef upplýsingar um símanúmer og netföng hefðu verið birtar með lögmætum hætti yrðu þær upplýsingar almennt ekki felldar undir 9. gr. upplýsingalaga. Hið sama ætti ef umrædd netföng og símanúmer væru tengd störfum viðkomandi einstaklinga hjá stjórnvöldum eða öðrum opin­ber­um aðilum. Öðru máli gegndi ef um væri að ræða einkanetföng og einkasímanúmer einstaklinga sem hvergi hefðu verið birt með lögmætum hætti.
 
Í tölvupóstssamskiptum milli Sjúkratrygginga og Cosan sem hafa verið afhent kæranda koma fram upp­lýsingar um það sem virðist vera einkanetföng tveggja af bæklunarskurðlæknum Cosan, sbr. meðal annars tölvupóstur Cosan til Sjúkratrygginga frá 27. maí 2023, og verður réttur kæranda til að­gangs að þessum netföngum í ferilskránum því ekki takmarkaður á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upp­lýsingalaga. Að öðru leyti telur úrskurðarnefndin að hagsmunir umræddra einstaklinga af því að ekki sé heimilaður aðgangur að upplýsingum um einkasímanúmer og einkanetföng vegi þyngra en réttur kæranda til aðgangs að þeim, enda liggi ekki fyrir að þær hafi verið birtar með lögmætum hætti. Að öðru leyti telur nefndin vandséð að einkahagsmunum þeirra sem gögnin varða sé hætta búin þótt kæranda verði veittur aðgangur að öðrum upplýsingum í umræddum gögnum og verður réttur kæranda til aðgangs að þeim því ekki takmarkaður á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsinga­laga.
 
Samkvæmt framangreindu verður kæranda veittur aðgangur að umræddum gögnum þó með þeim hætti að strikað skal yfir upplýsingar um einkanetföng og einkasímanúmer, sbr. nánar það sem grein­ir í úrskurðarorði.
 

2.2.3. Skjöl um gæði þjónustu og meðhöndlun fylgikvilla aðgerða

Í útboðsskilmálum var tiltekið að bjóðendur skyldu leggja fram greinargerð með upplýsingum um gæði þjónustunnar, nánar tiltekið hvernig bjóðandi hygðist uppfylla gæði og öryggi í þjónustunni, hvernig fylgst yrði með gæðum með almennum og sértækum gæðavísum ásamt skráningu. Þá átti greinar­gerðin að geyma lýsingu á því hvernig yrði brugðist við hugsanlegum fylgikvillum að­gerð­ar. Cosan lagði fram upplýsingar um þessi atriði með tilboði sínu, sbr. gögn sem eru tilgreind undir liðum 4 og 5 í kafla 1 hér að framan.
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér framangreind gögn. Í gögnunum er að finna upp­lýsingar um verklag og innra skipulag Cosan í tengslum við framkvæmd liðskiptaaðgerða auk upp­lýsinga um hvernig félagið hugðist bregða við hugsanlegum fylgikvillum eftir aðgerðir. Þessar upp­lýsingar varða lýsingu á sérhæfðum starfsaðferðum sem geta að mati úrskurðarnefndarinnar tal­ist til virkra viðskiptahagsmuna félagsins. Að virtu efni gagnanna er það mat nefndarinnar að að­gangur kæranda að gögnunum kunni að valda Cosan tjóni. Er það mat nefndarinnar að hags­mun­ir Cosan af því að ekki sé heimilaður aðgangur að þessum gögnum vegi þyngra en hagsmunir kær­anda til aðgangs að þeim. Verður því fallist á að Sjúkratryggingum hafi verið óheimilt að veita kær­anda aðgang að umræddum gögnum samkvæmt 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga og ákvörðun stofn­unarinnar staðfest að þessu leyti.
 

2.2.4. Klínískt gæðaskor og dagbók gerviliðasjúklinga Handlæknastöðvarinnar

Á meðal tilboðsgagna Cosan var klínískt gæðaskor og dagbók gerviliðasjúklinga, […]. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér þessi gögn. Í skjalinu sem varða klínískt gæðaskor er að finna svokallað „Harris hip score“ sem er matsblað þar sem hreyfigeta einstaklings er metin til stiga af lækni eða sjúkraþjálfara út frá nokkrum þáttum. Þá er í skjalinu einnig að finna matsblöð og spurningarlista sem sjúklingum virðist ætlað að fylla út. Í dagbók gerviliðasjúklinga er að finna upplýsingar um hvað sjúklingur þurfi að hafa í huga á aðgerðardegi og eftir aðgerð og útskrift og ber skjalið með sér að það sé afhent sjúklingum fyrir aðgerðir.
 
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál eru þær upplýsingar sem koma fram í umræddum skjöl­um fyrst og fremst almenns eðlis auk þess sem sumar upplýsingarnar myndu almennt teljast til opinberra upplýsinga. Í þessu samhengi má nefna að fyrrnefnt „Harris hip score“ er aðgengilegt á veraldarvefnum í mjög sambærileg mynd og það sem birtist í framangreindu skjali. Að þessu gættu og að virtu efni gagnanna að öðru leyti er vandséð að hagsmunum Cosan yrði hætta búin þótt kæranda yrði veittur aðgangur að gögnunum. Verður réttur kæranda til aðgangs að umræddum gögnum því ekki takmarkaður á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
 

2.2.5. Samningur við þriðja aðila um sjúkraþjálfun

Á meðal tilboðsgagna Cosan var fyrrgreindur samstarfssamningur félagsins við tiltekna sjúkra­þjálf­unarstofu, sbr. skjal sem er tilgreint undir lið 9 í kafla 1 hér að framan. Úrskurðarnefnd um upp­lýsingamál hefur kynnt sér efni samningsins. Í samningnum er mælt fyrir um tiltekna þjónustu sem umrædd sjúkraþjálfunarstofa skuldbatt sig til þess að veita sjúklingum Cosan fyrir og eftir að­gerðir á vegum félagsins.
 
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál lýtur umræddur samningur að því hvernig Cosan hugð­ist útfæra þjónustu sína á grundvelli samstarfs við þriðja aðila. Þá verður ekki ráðið að gert hafi verið að skilyrði samkvæmt útboðsskilmálum að bjóðendur hefðu í gildi samstarfssamning við þriðja aðila um sjúkraþjálfun. Í þessu samhengi skal á það bent að við meðferð útboðsins barst Sjúkra­tryggingum fyrirspurn nr. 6 þar sem sérstaklega var spurt um af hverju slíkt skilyrði væri ekki gert í útboðinu.
 
Að framangreindu gættu og að virtu efni samningsins er það mat nefndarinnar að hagsmunir Cosan af því að ekki sé heimilaður aðgangur að skjalinu vegi þyngra en hagsmunir kæranda til aðgangs að því. Er í því sambandi m.a. litið til þess að um er að ræða samning milli Cosan og þriðja aðila, sem ekki var skilyrtur þáttur í tilboði og samningi Cosan og Sjúkratrygginga. Verður því fallist á að Sjúkratryggingum hafi verið óheimilt að veita kæranda aðgang að skjalinu samkvæmt 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga og ákvörðun stofnunarinnar staðfest að þessu leyti.
 

2.3. Tölvupóstssamskipti, ársreikningur og yfirlýsing

Að framangreindu frágengnu þarf að leysa úr því hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að tilteknum tölvu­póstssamskiptum milli Cosan og Sjúkratrygginga, ársreikningi Cosan og yfirlýsingu löggilts endur­skoðanda félagsins, sbr. gögn sem eru tilgreind í liðum 10-12 í kafla 1 hér að framan.
 
Sjúkratryggingar afhentu kæranda hluta fyrrgreindra tölvupóstssamskipta með bréfi 12. júní 2023 þó með þeim hætti að strikað hafði verið yfir tilteknar upplýsingar í tölvupóstum 9., 13. og 15. mars 2023 frá fulltrúa Cosan til Sjúkratrygginga. Með bréfi 14. júní 2023 afhentu Sjúkratryggingar kær­anda tvo aðra tölvupósta frá fulltrúa Cosan til Sjúkratrygginga sem báðir voru sendir 9. mars 2023 en synjuðu að afhenda fylgigögnin með þessum póstum. Fylgigögnin voru annars vegar árs­reikn­ing­ur Cosan fyrir árið 2021 og hins vegar yfirlýsing frá löggiltum endurskoðanda félagsins. Um­rædd gögn voru send í kjölfar beiðni Sjúkratrygginga til Cosan þar sem óskað var eftir gögnum frá félaginu til að sýna fram á fjárhagslegt hæfi þess væri tryggt.
 
Svo sem fyrr segir fer um aðgang kæranda að þeim upplýsingum sem var strikað yfir í fyrrgreind­um tölvupóstum eftir 5. gr. upplýsingalaga og þarf að meta hvort að 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga standi í vegi fyrir afhendingu þessara upplýsinga. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þær upplýs­ing­ar sem strikað var yfir í tölvupóstunum og er að mati nefndarinnar ekkert sem þar kemur fram þess eðlis að telja verði  að hagsmunum Cosan sé hætta búin þótt kæranda og almenningi verði veitt­ur aðgangur að upplýsingunum. Verður því að telja að réttur til aðgangs að þeim upplýsingum sem strikað hefur verið yfir í tölvupóstunum verði ekki takmarkaður á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upp­lýsingalaga. 
 
Þá hefur úrskurðarnefndin einnig kynnt sér yfirlýsingu löggilts endurskoðanda Cosan og árs­reikn­ing félagsins fyrir reikningsárið 2021.
 
Í yfirlýsingu löggilts endurskoðanda, dags. 8. mars 2023, […]. Að mati úrskurðarnefndar um upp­lýsingamál er ekkert í þessari yfirlýsingu þess eðlis að það varði mikilvæga viðskiptahagsmuni félags­ins með þeim hætti að það skuli af þeim sökum fara leynt gagnvart kæranda, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
 
Í ársreikningi félagins fyrir árið 2021 koma fram upplýsingar […]. Ekki verður séð að árs­reikningnum hafi verið skilað til ársreikningaskrár en ekki falla öll samlagsfélög undir gildissvið laga um ársreikninga, nr. 3/2006, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 1. gr. laganna. Með hliðsjón af þeim við­skipta­upplýsingum sem fram koma í ársreikningnum sem ekki verður séð að hafi komið fram annars staðar og tengjast aðeins með óbeinum hætti vali Sjúkratrygginga á viðsemjanda í um­ræddu tilboði telur úrskurðarnefndin rétt að leggja til grundvallar að rétt hafi verið, á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsinglaga með vísan til viðskiptahagsmuna Cosan, að hafna því að veita aðgang að þessu gagni.
 

2.4. Samningur Sjúkratrygginga og Cosan og fylgiskjal II með þeim samningi

Sjúkratryggingar gerðu samning við Cosan á grundvelli tilboðs félagsins en meðfylgjandi samn­ing­num voru tvö fylgiskjöl. Með svari sínu til kæranda 12. júní 2023 afhentu Sjúkratryggingar honum samninginn þó með þeim hætti að strikað hafði verið yfir tilteknar upplýsingar í 8. gr. samn­ings­ins auk allra upplýsinga sem komu fram í fylgiskjali II með samningnum, sbr. skjal sem er tilgreint undir lið 13 í kafla 1 hér að framan.
 
Svo sem fyrr greinir fer um rétt kæranda til aðgangs að samningnum og umræddu fylgiskjali eftir 5. gr. upplýsingalaga og þarf að meta hvort að 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga standi í vegi fyrir af­hend­ingu þeirra upplýsinga sem hefur verið strikað yfir í 8. gr. samningsins og fylgiskjalinu. 
 
Í umræddri 8. gr. samningsins koma fram upplýsingar sem eiga það sammerkt að varða framboðið verð Cosan fyrir þjónustuna, þar með talið upplýsingar um hvað er innifalið í aðgerð og hvað er undan­skilið í gjaldskrá. Þá er í greininni að finna gjaldskrá samningsins þar sem fram koma upplýs­ing­ar um verð fyrir hverja aðgerð og enduraðgerð auk upplýsinga um verð fyrir innritunarviðtal vegna aðgerða. Í fylgiskjal II með samningnum koma fram tilteknar upplýsingar um hvernig ferli að­gerða er háttað hjá Cosan bæði fyrir og eftir aðgerð.
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál þykir rétt að benda á að hluti þess texta sem hefur verið afmáð­ur úr 8. gr. samningsins er sá sami og kemur fram í þeim samningsdrögum sem Sjúkratryggingar birtu opinberlega við auglýsingu útboðsins. Á þetta við um þann hluta greinarinnar sem tiltekur hvað er innifalið í aðgerð, hvað er undanskilið í gjaldskrá og að umsamdar aðgerðir komi fram í gjald­skrá greinarinnar. Réttur kæranda til aðgangs að þessum upplýsingum verður því ekki tak­mark­aður á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga.
 
Hvað varðar þau einingarverð sem eru tilgreind í 8. gr. samningsins telur úrskurðarnefndin að ekki hafi verið sýnt fram á að þær upplýsingar nái til svo mikilvægra virkra fjárhags- og viðskipta­hags­muna að aðgangi að þeim upplýsingum verði synjað á þeim grundvelli. Í því sambandi lítur nefndin til þess að um er að ræða upplýsingar sem lúta með beinum hætti að kaupum hins opinbera á þjón­ustu og þar með ráðstöfun opinberra fjármuna. Þá er þess einnig að gæta að Sjúkratryggingar hafa birt opinberlega upplýsingar um framboðið verð Cosan vegna annars vegar liðskiptaaðgerðar á mjöðm og hins vegar liðskiptaaðgerðar á hné. Jafnframt leggur nefndin til grundvallar í máli þessu að kærandi eigi rétt til aðgangs að upplýsingum um þá álagsprósentu sem Cosan bauð í til­viki enduraðgerða, sbr. umfjöllun í kafla 2.2.1 hér að framan, en af henni verður ráðið hvert hafi verið framboðið verð félagsins í tilviki enduraðgerða.
 
Að framangreindu gættu og þegar vegnir eru saman hagsmunir sem Cosan hefur af að synjað sé um aðgang að upplýsingunum annars vegar og þeir mikilvægu almannahagsmunir sem felast í að­gangi almennings að upplýsingum um ráðstöfun opinberra fjármuna hins vegar verður ekki talið að synjað verði um aðgang að umræddum upplýsingum á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga.
 
Hvað varðar aðgang að þeim upplýsingum sem koma fram í fylgiskjali II með fyrrnefndum samn­ingi er það mat nefndarinnar að þær séu fyrst og fremst almenns eðlis. Að þessu gættu og að virtu eðli upplýsinganna að öðru leyti verður ekki séð að hagsmunum Cosan sé hætta búin þótt kæranda og almenningi verði veittur aðgangur að þeim. Verður því að telja að réttur til aðgangs að þeim upp­lýsingum sem koma fram í umræddu fylgiskjali verði ekki takmarkaður á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. 
 

2.5. Tölvupóstar frá fulltrúa Ledplastikcentrum og tilboðsgögn félagsins

Að framangreindu frágengnu þarf að taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að tölvu­póstssamskiptum milli Ledplastikcentrum og Sjúkratrygginga og tilboðsgögnum félagsins, sbr. gögn sem eru tilgreind í liðum 14-22 í kafla 1 hér að framan.
 
Eins og áður hefur verið rakið sendu Sjúkratryggingar tölvupóst til lögmanns kæranda 14. júní 2023 þar sem meðal annars kom fram, í samhengi við beiðni kæranda um aðgang að tilboðs­gögn­um annarra bjóðenda en Cosan, að stofnunin myndi væntanlega leita eftir afstöðu annarra bjóðenda bærist henni ítrekun á þeim hluta beiðninnar og nánari rökstuðningur. Af hálfu nefndarinnar þykir rétt að benda á að í beiðni kæranda kom fram að óskað væri eftir aðgangi að tilboðsgögnum annarra bjóð­enda og var beiðnin í samræmi við 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Þá er ekki gert ráð fyrir því í upplýsingalögum að sá sem fari fram á aðgang að gögnum þurfi að rökstyðja þá beiðni sérstak­lega.
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér fyrrgreind tölvupóstssamskipti. Að mati nefnd­ar­innar er ekkert sem kemur fram í umræddum samskiptum þess eðlis að telja verði hættu á því að hags­munir Ledplastikcentrum skaðist ef kæranda verði veittur aðgangur að gögnunum. Verður rétt­ur kæranda til aðgangs að umbeðnum samskiptum því ekki takmarkaður á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
 
Hvað varðar aðgang kæranda að tilboðsgögnum Ledplastikcentrum er þess að gæta að félagið hefur ekki látið í ljós andstöðu sína við að kæranda verði veittur aðgangur að gögnum þess. Þá er í umsögn Sjúkratrygginga aðeins með almennum hætti fjallað um ástæður þess að gögnin skuli undan­þeginn upplýsingarétti kæranda. Á hinn bóginn er þess einnig að gæta að Sjúkratryggingar mátu tilboð Ledplastikcentrum ógilt og komst því ekki á samningur milli stofnunarinnar og félags­ins í kjölfar hins kærða útboðs. Þá verður ekki séð að tilboðsgögnin séu til þess fallin að varpa nánari ljósi á hvernig staðið var að framkvæmd útboðsins.  Í ljósi þessa verður að telja að kærandi hafi takmarkaða hagsmuni af aðgangi að tilboðsgögnum Ledplastikcentrum.
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér umrædd tilboðsgögn. Í tilboðsblaði félagsins er, líkt og í tilviki Cosan, að finna upplýsingar um tilboðsfjárhæð félagsins í annars vegar liðskipta­að­gerð á mjöðm og hins vegar liðskiptaaðgerð á hné ásamt upplýsingum um fjölda aðgerða. Jafn­framt er þar að finna almennar upplýsingar um félagið og bæklunarskurðlækna þess. Loks kemur þar fram upplýsingar um verð Ledplastikcentrum í tilviki enduraðgerða og að félagið myndi með­höndla tiltekna fylgikvilla án endurgjalds.  
 
Sjúkratryggingar hafa, eins og fyrr segir, birt opinberlega upplýsingar um tilboðsverð Ledplastik­centr­um. Þá er að mati nefndarinnar vandséð að hagsmunum félagsins sé hætta búin þótt kæranda verði veittur aðgangur að almennum upplýsingum um félagið og starfsmenn þess auk upplýsinga um fjölda aðgerða. Verður réttur kæranda til aðgangs að þessum upplýsingum því ekki takmark­að­ur á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Að öðru leyti verður að telja að hagsmunir Led­plastik­centrum, um að ekki verði veittur aðgangur að öðrum upplýsingum í tilboðsblaðinu, vegi þyngra en hagsmunir kæranda til aðgangs að þeim.
 
Framangreindu til viðbótar var greinargerð um Ledplastikcentrum á meðal fylgigagna tilboðs þess. Í greinargerðinni er meðal annars að finna almenna umfjöllun um bæklunarskurðlækna félagsins, reynslu þeirra og fyrri störf. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að telja að hvorki hags­munum Ledplastikcentrum né viðkomandi lækna sé hætta búin þótt kæranda verði veittur að­gangur að þessum upplýsingum, sbr. einnig umfjöllun í kafla 2.2.2 hér að framan. Verður réttur kæranda til aðgangs að þessum upplýsingum því ekki takmarkaður á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upp­lýsingalaga.
 
Að öðru leyti en greinir hér að framan er í umræddri greinargerð og öðrum tilboðsgögnum að finna ýmsar upplýsingar um innri starfsemi og innra skipulag Ledplastikcentrum, tækjabúnað og aðstöðu félags­ins, teikningar af húsnæði félagsins og fleira. Að virtu efni þessara gagna og í ljósi þess að kær­andi hefur takmarkaða hagsmuni af aðgangi að þeim verður leggja til grundvallar að hagsmunir Led­plastikcentrum af því að ekki sé heimilaður aðgangur að þessum gögnum vegi þyngra en hags­munir kæranda til aðgangs að þeim.
 
Samkvæmt framagreindu verður kæranda veittur aðgangur að tilteknum upplýsingum í tilboðs­blaði og greinargerð Ledplastikcentrum, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði, en að öðru leyti er ákvörðun Sjúkratryggingar staðfest hvað varðar synjun um aðgang að þessum gögnum.
 

2.6. Skjal með samanburði tilboða

Að endingu þarf að taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að skjali sem hefur að geyma samanburð Sjúkratrygginga á tilboðum, […]. Rétt þykir að geta þess að hvorki er fjallað um skjalið í svari Sjúkratrygginga við gagna­beiðni kæranda né í umsögn stofnunarinnar til úr­skurð­arnefndarinnar. Eins og atvikum er hér háttað verður þó að telja að úrskurðarnefndin hafi nægj­an­legar forsendur til að leysa úr um rétt kæranda til aðgangs að skjalinu enda koma þar að mestu leyti fram sömu upplýsingar og Sjúkra­trygg­ingar hafa þegar synjað kæranda um aðgang að.  
 
Í skjalinu, sem er í excel-formi, er að finna upplýsingar um tilboðsfjárhæðir allra bjóðenda, fjölda að­gerða og álag vegna endurtekinna aðgerða. Þá koma fram í skjalinu upplýsingar um svigrúm Sjúkra­trygginga til enduraðgerða og upplýsingar um kostnaðaráætlun stofnunarinnar.
 
Svo sem fyrr segir hafa Sjúkratryggingar birt opinberlega upplýsingar um tilboðsfjárhæðir bjóð­enda og kostnaðaráætlun stofnunarinnar og verður aðgangur kæranda að þeim upplýsingum ekki tak­markaður á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Þá hefur Stoðkerfi ehf. samþykkt að veita kær­anda aðgang að gögnum sem hafa að geyma sömu upplýsingar og koma fram í skjalinu og sem varða félagið. Jafnframt verður réttur kæranda til aðgangs að þeim upplýsingum sem koma fram í skjalinu varðandi tilboð Cosan ekki takmarkaður á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, sbr. um­fjöllun í kafla 2.2.1 hér að framan. Á hinn bóginn og með vísan til umfjöllunar í kafla 2.5 hér að framan verður að telja að hagsmunir Ledplastikcentrum, að því að ekki verði veittur aðgangur að upplýsingum um álag félagsins og kostnað við enduraðgerðir, vegi þyngra en hagsmunir kær­anda til aðgangs að þeim upplýsingum.
 
Samkvæmt framangreindu og þar sem engar aðrar takmarkanir upplýsingarréttar eiga við um skjalið verður kæranda veittur aðgangur að skjalinu með þeim hætti að strikað skal yfir tilteknar upp­lýsingar í samræmi við það sem nánar greinir í úrskurðarorði.
 

2.7. Ákvæði 17. gr. laga um opinber innkaup, nr. 120/2016

Samkvæmt öllu framangreindu telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að 3. mgr. 14. gr. upp­lýs­inga­laga ekki í vegi fyrir afhendingu hluta þeirra gagna og upplýsinga sem Sjúkratryggingar synj­uðu kæranda um aðgang að. 
 
Að því er varðar vísun Sjúkratrygginga til 17. gr. laga um opinber innkaup nr. 120/2016 telur úr­skurð­arnefndin að atriði sem þar eru talin upp kunni að vera sam­þýðanleg upplýsingum sem óheim­ilt sé að afhenda á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Hins vegar telur nefndin að um­rædd gögn heyri ekki þar undir, enda er það niður­staða nefndarinnar að ekkert sé fram komið í málinu sem sé til þess fallið að skaða hagsmuni hlutaðeigandi aðila ef aðgangur er veittur að þeim, svo vitnað sé til orðalags umrædds ákvæðis, sbr. til hliðsjónar úr­skurð nefndarinnar í máli nr. 1202/2024.
 

Úrskurðarorð

Sjúkratryggingum Íslands er skylt að veita kæranda, Klíníkinni Ármúla ehf., aðgang að eftirfarandi gögnum:
 

1. Tilboði Cosan slf., […].
2. Tilboðsblaði Cosan slf., dags. 5. mars 2023.
3. Fylgiskjali 2.a með tilboði Cosan slf., […].
4. Fylgiskjali 2.c með tilboði Cosan slf.: Ferilskrá […].
5. Fylgiskjali 12 með tilboði Cosan slf.: Klínískt gæðaskor
6. Fylgiskjali 13 með tilboði Cosan slf.: Dagbók gerviliðasjúklinga Handlæknastöðvarinnar.
7. Tölvupósti 9. mars 2023 frá Cosan slf. til Sjúkratrygginga Íslands, tölvupósti 13. mars 2023 frá Cosan slf. til Sjúkratrygginga Íslands, sendur klukkan 9:55, og tölvupósti 15. mars 2023 frá Cosan slf. til Sjúkratrygginga Íslands.
8. Yfirlýsingu löggilts endurskoðanda Cosan slf. um fjárhagslegt hæfi, dags. 8. mars 2023.
9. Samningi milli Sjúkratrygginga Íslands og Cosan slf., dags. 30. mars 2023, og fylgiskjali II með þeim samningi.
10. Tölvupósti 6. mars 2023 frá Ledplastikcentrum til Sjúkratrygginga Íslands og svarpósti stofn­unarinnar sama dag.
11. Tölvupósti 8. mars 2023 frá Sjúkratryggingum Íslands til Ledplastikcentrum.
12. Tilboðsblaði Ledplastikcentrum […].
13. Greinargerð með tilboði Ledplastikcentrum […]
14. Tilboði og tilboðsgögnum Stoðkerfa ehf. […].
15. Tölvupósti frá Sjúkratryggingum Íslands 6. mars 2023 til Stoðkerfis ehf. og tölvupósti frá Stoð­kerfi ehf. 8. sama mánaðar til Sjúkratrygginga Íslands.
16. Tölvupósti frá Stoðkerfi ehf. til Sjúkratrygginga Íslands 6. mars 2023, tölvupósti frá Sjúkra­tryggingum Íslands til Stoðkerfi ehf. 9. mars 2023, tölvupósti frá Stoðkerfi ehf. til Sjúkra­trygginga Íslands 13. mars 2023 og tölvupósti frá Sjúkratryggingum Íslands til Stoð­kerfi ehf. 14. mars 2023.
17. Skjali auðkennt með rafræna skráarheitinu „Samanburður tilboða liðskiptaaðgerðir“ […].

 
Þá er Sjúkratryggingum Íslands skylt að veita kæranda aðgang að fylgiskjali 2.a með tilboði Cosan slf., ferilskrá […], fylgiskjali 2.b, ferilskrá […], og fylgiskjali 2.d, feril­skrá […] þó þannig að strikað skal yfir upplýsingar um einkanetföng og -síma­númer sem nefnd eru í gögnunum, enda liggi ekki fyrir að þær hafi verið birtar með lög­mætum hætti.
 
Að öðru leyti en greinir hér að framan eru ákvarðanir Sjúkratrygginga Íslands, dags. 12. og 14. júní 2023, staðfestar.

 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Símon Sigvaldason
Sigríður Árnadóttir