Hinn 19. desember 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1235/2024 í máli ÚNU 24080021.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 23. ágúst 2024, kærði […], fréttamaður á fréttastofu Ríkis­út­varpsins, ákvörðun Reykjavíkurborgar að synja beiðni um aðgang að nánar tilgreindum gögnum um orlofsgreiðslur til fyrrum borgarstjóra. Beiðnin var lögð fram 16. ágúst 2024 og henni synjað 23. ágúst 2024 með vísan til 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, og þeim rökum að gögnin teld­ust vinnugögn í skilningi greinarinnar og því heimilt að synja um aðgang samkvæmt 5. tölul. 2. mgr. 6. gr. sömu laga.
 
Þann 16. ágúst 2024 óskaði kærandi eftir öllum gögnum og samskiptum í tengsl­um við launa­upp­gjör og orlofsgreiðslur til fyrrum borgarstjóra. Með svari þann 23. ágúst 2024 var kæranda veittur að­gangur að tveimur þeirra gagna sem óskað var eftir, en synjað um aðgang að fimm öðrum gögn­um á þeim grundvelli að um vinnugögn væri að ræða í skilningi upplýsingalaga. Einnig er í svarinu farið yfir undan­tekn­ing­ar á því að vinnu­gögn séu undanþegin upplýsingarétti almennings, sbr. 3. mgr. 8. gr. upp­lýs­inga­laga, sem borgin telur ekki eiga við, sem og 11. gr. upplýsingalaga um aukinn aðgang, sem borg­in telur ekki heldur eiga við um umþrætt gögn. 
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Reykjavíkurborg með erindi, dags. 23. ágúst, og henni gefinn kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að Reykjavíkurborg afhenti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál þau gögn sem kær­an varðar. Erindið var síðar ítrekað, þann 10. september 2024 þar sem engin svör höfðu borist. Í svari Reykjavíkurborgar þann 11. september 2024 var upplýst um að vegna yfirsjónar innan stjórnkerfis Reykjavíkurborgar hefði kæran ekki borist embætti borgar­lög­manns fyrr en þann dag en það væri embættið sem myndi svara erindinu. Var af þeim sökum óskað framlengingar á svarfresti til 18. september 2024. Varð úrskurðarnefndin við þeirri ósk.
 
Umsögn Reykjavíkurborgar barst úrskurðarnefndinni 18. september 2024. Umsögninni fylgdu þau gögn sem kæran varðar. Í umsögn­inni kemur fram að Reykjavíkurborg leggist gegn því að gögnin séu afhent. Reykjavíkurborg byggir afstöðu sína á 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga og þeim rökum að gögnin teljist vinnugögn í skilningi greinarinnar og að engin undantekninga 3. mgr. sömu greinar eigi við um þau. Því sé borginni heimilt að synja um aðgang skv. 5. tölul. 2. mgr. 6. gr. sömu laga.
 
Umsögn Reykjavíkurborgar var kynnt kæranda með erindi, dags. 4. október 2024, og honum gef­inn kostur á að koma á fram­færi frekari at­huga­semd­um. Engar athugasemdir bárust frá kæranda.
 

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um aðgang að tölvupóstum sem varða orlofsgreiðslur til fyrrum borgarstjóra Reykjavíkurborgar.
 
Reykjavíkurborg afhenti úrskurðarnefnd um upplýsingamál afrit af gögnum sem sveitarfélagið taldi falla undir beiðni kæranda. Um er að ræða eftirfarandi gögn:
 

1. Fskj. 1. Tölvuskeyti deildarstjóra skrifstofu borgarstjóra og borgarritara til launaskrifstofu mið­læg­rar stjórnsýslu, dags. 24. nóvember 2023.
2. Fskj. 2. Tölvuskeyti launaskrifstofu miðlægrar stjórnsýslu til deildarstjóra skrifstofu borg­ar­stjóra og borgarritara, dags. 28. nóvember 2023.
3. Fskj. 3. Tölvupóstsamskipti sviðsstjóra mannauðs- og starfsumhverfissviðs og vinnslu­stjórn­ar launaskrifstofu, dags. 31. janúar 2024.
4. Fskj. 4. Tölvupóstsamskipti sviðsstjóra mannauðs- og starfsumhverfissviðs og vinnslu­stjórn­ar launaskrifstofu, dags. 31. janúar 2024.
5. Fskj. 5. Tölvupóstsamskipti sviðsstjóra mannauðs- og starfsumhverfissviðs og skrif­stofu­stjóra skrifstofu kjaramála, dags. 16., 19., 20. og 23. febrúar 2024.

 
Um aðgang kæranda að gögnum í máli þessu fer samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga, en í 1. mgr. segir að sé þess óskað sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða til­tekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna.
 
Í 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnugagna. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá upplýsingarétti almennings samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga og ber að túlka það þröngt. Í 1. mgr. 8. gr. laganna er að finna þau skil­yrði sem gagn þarf að uppfylla til að teljast vinnugagn:
 

Vinnugögn teljast þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar skv. I. kafla hafa ritað eða út­búið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Nú eru gögn afhent öðrum og teljast þau þá ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.

 
Um skilyrðin er fjallað í athugasemdum við 8. gr. með frumvarpi því sem varð að upplýsinga­lög­um, nr. 140/2012:
 

Stjórnvöldum er að lögum falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Þá getur verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geyma lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þarf að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skal stefnt. Þegar stjórnvöld standa frammi fyrir slíkum verkefnum verða þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiðir að það tekur einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrir­liggj­andi mála og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breyt­ast, t.d. ef fram koma nýjar upplýsingar. Gögn sem til verða í slíku ferli þurfa ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Eðlilegt er því að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnar­skyldu því ekki í vegi. […]
 
Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. leiðir að til að skjal teljist vinnugagn þarf almennt þremur skil­yrðum að vera fullnægt. Gagn þarf þannig í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið afhent öðrum. […]

 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið efni framangreindra gagna. Nefndin fellst á að þau hafi öll verið unnin í þeim tilgangi að undirbúa það mál sem lyktaði með greiðslum Reykja­vík­urborgar 1. mars og 1. apríl 2024, vegna ótekins orlofs fráfarandi borgarstjóra. Verður því að leggja til grundvallar að umrædd gögn hafi verið rituð eða útbúin við undirbúning ákvörð­unar í skiln­ingi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Þá verður einnig ráðið af efni gagnanna að þau hafi verið unnin af starfsmönnum sveitarfélagsins til eigin afnota þess. Þá verður ekki séð að þau hafi verið afhent öðrum.
 
Enda þótt fallist sé á með Reykjavíkurborg að skjölin uppfylli efnisleg skilyrði þess að teljast vinnu­gögn þarf að kanna hvort önnur rök standi til að veita almennan aðgang að þeim. Samkvæmt 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga ber stjórnvöldum að veita aðgang að vinnugögnum í vissum tilvikum. Þar segir orðrétt:
 

Þrátt fyrir 5. tölul. 6. gr. ber að afhenda vinnugögn ef:
 

1. þar kemur fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls,
2. þar koma fram upplýsingar sem er skylt að skrá skv. 1. mgr. 27. gr.,
3. þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram,
4. þar kemur fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði.

 
Í athugasemdum við 8. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram að með orðalaginu „upplýs­ing­ar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram“ í skilningi 3. tölul. 3. mgr. ákvæðisins sé eink­um vísað til upplýsinga um mikilvægar stað­reynd­ir máls sem af einhverjum ástæðum sé ekki að finna annars staðar en kunna að hafa haft áhrif á ákvörðunartöku. Rökin að baki reglunni séu einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómiss­andi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi al­menn­ings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnu­skjöl­um.
 
Um fimm skjöl er að ræða, sem Reykjavíkurborg hefur synjað að veita aðgang að. Segir í umsögn Reykja­víkurborgar að borgin telji að engin undantekninga 3. mgr. 8. gr. eigi við um nokkurt þeirra. Sem fyrr segir hefur nefndin yfirfarið efni gagnanna. Í þeim er eingöngu að finna samskipti starfs­manna Reykjavíkurborgar, ekki endanlegar ákvarðanir og ekki upplýsingar um málsatvik. Í hluta gagn­anna er vísað til ráðningarbréfs borgarstjóra en í gögnunum er ekki að finna nýjar upplýsingar til viðbótar við það. Verður ákvörðun Reykjavíkurborgar að synja kæranda um aðgang að gögn­un­um því staðfest.
 
 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 23. ágúst 2024, um að synja kæranda, […], um aðgang að fimm tilgreindum gögnum er staðfest.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Símon Sigvaldason
Sigríður Árnadóttir